Дата принятия: 22 июня 2017г.
Номер документа: 33а-1650/2017
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ САХАЛИНСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 22 июня 2017 года Дело N 33а-1650/2017
22 июня 2017 года г. Южно-Сахалинск
Судебная коллегия по административным делам Сахалинского областного суда в составе:
председательствующего - Крылова Н.А.,
судей - Качура И.О., Лихачевой С.А.,
при секретаре - Вавулиной А.С.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Сахалинского межрайонного природоохранного прокурора в интересах Российской Федерации, неопределенного круга лиц к государственному казенному учреждению «Сахалинские лесничества», министерству лесного и охотничьего хозяйства Сахалинской области о признании незаконным бездействия по неосуществлению государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального (областного) значения на всей территории государственного природного заказника регионального значения «Северный», возложении обязанности устранить допущенные нарушения, -
по апелляционной жалобе государственного казенного учреждения «Сахалинские лесничества» на решение Южно-Сахалинского городского суда от 03 апреля 2017 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.
Признано незаконным бездействие государственного казенного учреждения «Сахалинские лесничества» и министерства лесного и охотничьего хозяйства Сахалинской области по неосуществлению государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального (областного) значения на всей территории государственного природного заказника регионального значения «Северный».
На государственное казенное учреждение «Сахалинские лесничества» и министерство лесного и охотничьего хозяйства Сахалинской области возложена обязанность провести обследование всей территории заказника на предмет соблюдения режима особой охраны территории государственного природного заказника регионального значения «Северный» в течение трех месяцев с момента вступления решения суда в законную силу.
Заслушав доклад судьи Лихачевой С.А., судебная коллегия
установила:
19 декабря 2016 года Сахалинский межрайонный природоохранный прокурор, действуя в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным иском к государственному казенному учреждению (далее - ГКУ) «Сахалинские лесничества» и министерству лесного и охотничьего хозяйства Сахалинской области, в котором просил признать незаконным бездействие со стороны административных ответчиков по неосуществлению государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального (областного) значения на всей территории государственного природного заказника регионального значения «Северный»; возложить на административных ответчиков обязанность провести обследование всей территории заказника на предмет соблюдения режима особой охраны территории государственного природного заказника регионального значения «Северный» в течение трех месяцев с момента вступления решения суда в законную силу.
В обоснование заявленных требований указал, что по итогам проведения проверки полноты осуществления режима особой охраны территории государственного природного заказника регионального значения «Северный» установлено, что ГКУ «Сахалинские лесничества» и министерством лесного и охотничьего хозяйства Сахалинской области надлежащим образом не осуществляются возложенные на них обязанности по надзору в области охраны и использования данного заказника. В частности, не предпринимаются меры, направленные на обследование всей его территории в целях соблюдения режима особой охраны, выявления незаконно возведенных строений, установления и привлечения виновных лиц к определенной законом ответственности, притом, что подтвержден факт нахождения на территории заказника временных построек. Бездействие административных ответчиков позволяет лицам безнаказанно нарушать закон, самовольно возводить и размещать строения на территории заказника, что нарушает права Российской Федерации и неопределенного круга лиц.
Судом постановлено приведенное выше решение.
В апелляционной жалобе представитель ГКУ «Сахалинские лесничества» Н.А.А. просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска. Отмечает, что, вопреки выводу суда, учреждением оспаривался довод о непроведении полного и регулярного обследования заказника «Северный» за последние два года, представлялись соответствующие доказательства и давались подробные пояснения, оценка которым не дана. Указывает, что ГКУ «Сахалинские лесничества» принимает все возможные меры в целях выполнения возложенных на него задач. Считает, что из содержания мотивированного решения суда не усматривается, какому именно нормативно-правовому акту не соответствует установленное бездействие, в чем заключается нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, и в целом не ясно существо оспоренного бездействия. Полагает, что осуществление государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального (областного) значения на ГКУ «Сахалинские лесничества» не возложено.
Письменных возражений на апелляционную жалобу не поступило.
В судебном заседании представитель ГКУ «Сахалинские лесничества» Н.А.А. и представитель министерства лесного и охотничьего хозяйства по Сахалинской области С.А.П. апелляционную жалобу поддержали, прокурор Г.Р.П. возражал против ее удовлетворения.
Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность решения, судебная коллегия приходит к следующему.
В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 227 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.
Совокупность указанных оснований для удовлетворения административных исковых требований в настоящем деле судом установлена.
Согласно преамбуле Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее - Федеральный закон № 33-ФЗ) особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.
Одним из видов особо охраняемых природных территорий являются государственные природные заказники - территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса; государственные природные заказники могут быть федерального или регионального значения (пункт «г» части 2 статьи 2, части 1 и 3 статьи 22 указанного Федерального закона).
Положением о государственном природном Заказнике регионального значения «Северный», утвержденным постановлением администрации Сахалинской области от 30 марта 2009 года № 110-па закреплено, что с целью усиления охраны диких зверей и птиц, а также среды их обитания решением исполнительного комитета Сахалинской области Совета народных депутатов от 14 июня 1978 года № 278 создан государственный природный заказник регионального значения «Северный». Заказник расположен на территории муниципального образования городской округ «Охинский» Сахалинской области на землях лесного фонда в кварталах 1-287 Охинского участкового лесничества Охинского лесничества.
На всей территории Заказника запрещается деятельность, противоречащая целям и задачам создания Заказника, причиняющая вред природным комплексам и их компонентам, расположенным на территории Заказника, нарушающая экологический баланс территории, препятствующая сохранению, восстановлению природных комплексов и их компонентов, в том числе: рыболовство, предоставление земельных участков под строительство постоянных или временных зданий и сооружений любого назначения, не связанных с функционированием Заказника, движение автомототранспорта вне существующих дорог, складирование отходов, загрязнение и захламление территории и другие.
Государственное управление в сфере охраны и функционирования Заказника осуществляет специально уполномоченный исполнительный орган государственной власти Сахалинской области - министерство лесного и охотничьего хозяйства Сахалинской области.
Функции администрации Заказника осуществляют: подведомственное министерству ГКУ «Сахалинские лесничества», Охинское лесничество - филиал ГКУ «Сахалинские лесничества».
Согласно статье 33 Федерального закона № 33-ФЗ задачами государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации требований в области охраны окружающей среды, касающихся, в том числе режима особо охраняемой природной территории (часть 1).
На особо охраняемых природных территориях регионального значения государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении ими регионального государственного экологического надзора в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 3).
На особо охраняемых природных территориях федерального и регионального значения, управление которыми осуществляется государственными учреждениями, государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий осуществляется также должностными лицами указанных государственных учреждений, являющимися государственными инспекторами в области охраны окружающей среды (часть 5).
Приказом министерства лесного и охотничьего хозяйства Сахалинской области от 11 апреля 2012 года № 18-п утвержден административный регламент министерства лесного и охотничьего хозяйства по исполнению государственной функции «Осуществление государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального (областного) значения на территории Сахалинской области, согласно которому исполнение государственной функции по осуществлению данного надзора отнесено к ведению министерства лесного и охотничьего хозяйства Сахалинской области (пункт 1.4).
Согласно уставу государственного казенного учреждения «Сахалинские лесничества» данное учреждение является специально созданным подразделением министерства лесного и охотничьего хозяйства Сахалинской области, осуществляющим охрану особо охраняемых природных территорий регионального (областного) значения Сахалинской области; учреждение осуществляет функции администрации особо охраняемых природных территорий регионального (областного) значения Сахалинской области, а также осуществляет федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану).
Приказом ГКУ «Сахалинские лесничества» от 11 апреля 2011 года № 57 утвержден порядок деятельности государственного инспектора по охране леса, из которого следует, что должностным лицом, осуществляющим функции по охране особо охраняемых природный территорий регионального (областного) значения, лесов и объектов животного мира является государственный инспектор по охране леса.
Права должностных лиц органов и государственных учреждений, уполномоченных на осуществление государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, являющихся государственными инспекторами в области охраны окружающей среды, при проведении мероприятий по контролю на особо охраняемых природных территориях предусмотрены частями 1 и 2 статьи 33 Федерального закона № 33-ФЗ. При этом в части 3 указанной статьи определено, что государственные инспектора в области охраны окружающей среды при исполнении своих служебных обязанностей пользуются также установленными лесным законодательством Российской Федерации правами должностных лиц, осуществляющих федеральный лесной надзор (лесную охрану).
С учетом приведенных правовых норм судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что оба административных ответчика наделены полномочиями по осуществлению государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий.
При этом указанные полномочия осуществляются ими ненадлежащим образом, поскольку не предпринимаются эффективные меры, направленные на обследование всей территории заказника в целях соблюдения режима особо охраняемой природной территории, выявление незаконно возведенных строений, установление и привлечение виновных лиц к предусмотренной законом ответственности притом, что в ходе рассмотрения дела достоверно установлен факт нахождения на территории заказника хозяйственных и жилых построек, оборудованных для ведения рыбопромысловой деятельности (рыболовных станов), возведенных различными лицами в нарушение закона, допускается также проезд и стоянка вездеходной техники вне существующих дорог.
Как следует из материалов дела, в 2015 и 2016 годах сотрудниками министерства лесного и охотничьего хозяйства Сахалинской области и ГКУ «Сахалинские лесничества» на территории государственного природного заказника регионального значения «Северный» проводились рейдовые мероприятия, составлялись протоколы об административных правонарушениях, вносились предписания об устранении выявленных нарушений, организован пост с целью контроля за соблюдением правил режима заказника.
Вместе с тем, вопреки доводам апелляционной жалобы, указанные меры сами по себе об отсутствии незаконного бездействия со стороны уполномоченных органов не свидетельствуют.
Так, ни одно из лиц, возведших временные постройки, к административной ответственности фактически привлечено не было в связи с различными нарушениями, допущенными при составлении протоколов об административном правонарушении и оформлении соответствующих материалов. Надлежащих и действенных мер по контролю за исполнением выданных предписаний, в том числе путем обследования территории заказника, в установленные сроки не принималось. Указанные действия осуществлялись, в основном, лишь после вмешательства органов прокуратуры и представителей общественности.
При изложенных обстоятельствах принимаемые административными ответчиками меры не могут быть признаны эффективными, а потому вывод суда о наличии незаконного бездействия административных ответчиков является верным.
Доводы апелляционной жалобы об отсутствии у ГКУ «Сахалинские лесничества» полномочий на осуществление государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий опровергаются приведенными положениями законодательства, содержанием исследованных судом документов, а также Перечнем должностных лиц министерства лесного и охотничьего хозяйства Сахалинской области и подведомственного государственного казенного учреждения «Сахалинские лесничества», осуществляющих региональный государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального (Областного) значения (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды Сахалинской области), утвержденным постановлением Правительства Сахалинской области от 31 января 2017 года № 27. Вопреки доводам апелляционной жалобы и позиции представителя ГКУ «Сахалинские лесничества» в судебном заседании суда апелляционной инстанции, данное постановление не наделило должностных лиц этого учреждения полномочиями по осуществлению государственного надзора в указанной сфере, а лишь закрепило их полномочия, определенные в статьях 33 и 34 Федерального закона № 33-ФЗ.
Установленное судом первой инстанции незаконное бездействие административных ответчиков, безусловно, нарушает права неопределенного круга лиц, поскольку несоблюдение юридическими лицами и гражданами установленного режима особой зоны приводит к ухудшению состояния заказника, относящегося в силу преамбулы Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» к общенациональному достоянию.
Как следует из отчета о научно-исследовательской работе «Комплексное экологическое обследование государственного природного заказника регионального значения «Северный», подготовленного некоммерческим партнерством «Научно-исследовательский институт охотничьего хозяйства и природопользования» в 2016 году, существование рыболовных станов на территории заказника имеет основным последствием загрязнение береговой полосы бытовыми отходами, обрывками рыболовных неводов и канатов, буями, а также корпусами малых рыболовецких судов; воздействует на приморские экосистемы и виды животных. Указанные факторы негативного воздействия, в числе других, представляют угрозу для природных комплексов особо охраняемой природной территории. Требуется усиление режима охраны территории.
При таких обстоятельствах решение суда в части удовлетворения административного иска о признании незаконным бездействия административных ответчиков по неосуществлению государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий на всей территории государственного природного заказника регионального значения «Северный» является правильным.
При этом судебная коллегия не может согласиться с предложенным прокурором способом устранения допущенного бездействия, поскольку возложение на административных ответчиков обязанности по обследованию всей территории заказника значительно ограничит их правомочия в области осуществления указанного надзора, предусмотренные статьей 34 Федерального закона № 33-ФЗ, Административным регламентом по исполнению государственной функции «Осуществление государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального (областного) значения на территории Сахалинской области, утвержденным приказом министерства лесного и охотничьего хозяйства Сахалинской области от 11 апреля 2012 года № 18-п, а также Уставом ГКУ «Сахалинские лесничества», поскольку эффективность их действий по осуществлению надзора может быть обеспечена лишь путем применения всего комплекса предоставленных полномочий.
В этой связи судебная коллегия приходит к выводу о необходимости изменения решения в указанной части путем возложения на административных ответчиков обязанности принять меры по надлежащему осуществлению государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального (областного) значения на территории государственного природного заказника регионального значения «Северный».
На основании изложенного и руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Южно-Сахалинского городского суда от 03 апреля 2017 года изменить, изложив абзац 3 резолютивной части в следующей редакции: «Возложить на Государственное казенное учреждение «Сахалинские лесничества» и министерство лесного и охотничьего хозяйства Сахалинской области обязанность принять меры по надлежащему осуществлению государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального (областного) значения на территории государственного природного заказника регионального значения «Северный».
В остальной части решение оставить без изменения, апелляционную жалобу государственного казенного учреждения «Сахалинские лесничества» - без удовлетворения.
Председательствующий Н.А. Крылов
Судьи И.О. Качура
С.А. Лихачева
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
