Дата принятия: 02 июля 2020г.
Номер документа: 33а-1597/2020
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВОЛОГОДСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 2 июля 2020 года Дело N 33а-1597/2020
г. Вологда
Судебная коллегия по административным делам Вологодского областного суда в составе
председательствующего Охапкиной Г.А.,
судей Сотникова И.А., Мещеряковой Н.В.,
при секретаре Журавлевой В.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Серовцева С.А. на решение Череповецкого городского суда Вологодской области от 26 декабря 2019 года, которым оставлены без удовлетворения исковые требования Серовцева С.А. к мэрии города Череповца, муниципальному образованию "Город Череповец", Финансовому управлению мэрии города Череповца об оспаривании действий (бездействия), возмещении морального вреда.
Заслушав доклад судьи Вологодского областного суда Охапкиной Г.А., объяснения представителя мэрии города Череповца и МО "Город Череповец" Конторович Т.В., судебная коллегия
установила:
Серовцев С.А. обратился в Череповецкий городской суд с административным исковым заявлением к мэрии города Череповца, указав, что в период с 2014 года по 2018 год неоднократно направлял в мэрию города письменные обращения, при рассмотрении которых административный ответчик применял недействующий нормативный правовой акт, затрагивающий права, свободы и обязанности граждан - Порядок организации рассмотрения обращений в мэрии города Череповца, утвержденный постановлениями мэрии города Череповца от 14 января 2014 года N 185, от 10 февраля 2014 года N 771, поскольку данный нормативный правовой акт не был в установленном порядке опубликован.
Ссылаясь на нарушение его конституционных неимущественных прав на обращение в органы местного самоуправления, просил признать незаконными и нарушающими его права бездействие мэрии города Череповца, выразившиеся в не опубликовании для всеобщего сведения нормативно-правового акта - Порядка организации рассмотрения обращений в мэрии города Череповца; действия мэрии г.Череповца по его применению при рассмотрении и разрешении его обращений в мэрию города; взыскать с казны Муниципального образования "Город Череповец" в лице мэрии города Череповца в его пользу в возмещение морального вреда 100 000 рублей, в пользу местного бюджета расходы по уплате государственной пошлины.
В ходе рассмотрения дела судом к участию в деле в качестве административных соответчиков привлечены муниципальное образование "Город Череповец", Финансовое управление мэрии города Череповца.
Судом принято приведенное выше решение.
В апелляционной жалобе Серовцев С.А., полагая решение суда незаконным и необоснованным, просит его отменить и вынести новый судебный акт или направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Указывает не несостоятельность вывода суда о том, что Порядок организации рассмотрения обращений в мэрии города Череповца не носит нормативно-правовой характер. Обращает внимание на допущенные судом процессуальные нарушения, выразившиеся в рассмотрении дела в незаконном составе; в привлечении к участию в деле ненадлежащих ответчиков, что повлекло необоснованное отложение рассмотрения дела; неполном и неточном разъяснении лицам, участвующим в деле, процессуальных прав и обязанностей; неистребовании доказательств, необходимых для правильного рассмотрения дела; неприостановлении производства по делу в связи с нахождением истца на лечении, а также приостановления до разрешения другого дела, рассматриваемого судом общей юрисдикции.
Представителем административного ответчика мэрии города Череповца Конторович Т.В. представлены возражений на апелляционную жалобу, в которых она просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административных ответчиков мэрии города Череповца и МО "Город Череповец" Конторович Т.В поддержала доводы возражений на апелляционную жалобу, просила решение суда первой инстанции оставить без изменений.
Иные лица, участвующие в деле, будучи надлежащим образом извещенными о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке, в судебное заседание не явились, в связи с чем судебная коллегия, руководствуясь статьей 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации полагает возможным рассмотрение дела в их отсутствие.
Судебная коллегия, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность решения суда, не находит основания для его отмены.
В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованием об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
При этом пунктом 1 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации на суд возложена обязанность выяснить при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, должностного лица, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление.
Обязанность доказывания обстоятельств нарушения прав, свобод и законных интересов оспариваемыми решениями, действиями (бездействием) должностных лиц возлагается на лицо, обратившееся в суд (часть 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
На основании пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.
Из содержания вышеприведенных норм права следует, что обязательным условием для удовлетворения судом требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными является установление их противоправности и одновременно нарушение ими прав, свобод либо законных интересов административного истца.
При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.
В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
В соответствии со ст. 46 (частями 1 и 2) Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что указанный Порядок организации рассмотрения обращений в мэрии города Череповца не носит нормативно-правовой характер в отношении неопределенного круга лиц, а является внутренним локальным актом, определяющим порядок ведения делопроизводства в мэрии города Череповца, не содержит правовых норм, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, и, следовательно, обязательному опубликованию не подлежит.
Судебная коллегия с указанными выводами согласиться не может.
Законодательную основу регулирования правоотношений, связанных с реализацией гражданами Российской Федерации конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, образует Федеральный закон от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 59-ФЗ), который определяет права и обязанности участников соответствующих отношений как на государственном, так и на муниципальном уровне, базовые гарантии, порядок и сроки рассмотрения обращений граждан. Правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, могут регулироваться как данным Федеральным законом, так и иными федеральными законами.
Согласно части 2 статьи 3 Федерального закона N 59-ФЗ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом.
Согласно части 2 статьи 24 Конституции РФ, органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.
В силу части 2 статьи 22 Устава Вологодской области от 18 октября 2001 года N 716-ОЗ законы и иные нормативные правовые акты области, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат обязательному опубликованию для всеобщего сведения и вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.
Статьей 10 Устава города Череповца, утвержденного постановлением Череповецкой городской Думы от 08 августа 2005 года N 84, установлено, что муниципальные правовые акты вступают в силу со дня их подписания либо в указанный в правовом акте срок, если иной порядок не установлен федеральными законами (часть 13).
В соответствии с разъяснениями постановления Пленума Верховного Суда РФ от т 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом. В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 21 КАС РФ, главы 23 АПК РФ.
Как установлено материалами дела, в целях определения порядка работы с обращениями в мэрии города Череповца, в соответствии с Федеральным законом от 02 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" постановлением мэрии города Череповца от 14 января 2014 года N 185 утвержден Порядок организации рассмотрения обращений в мэрии города Череповца.
Согласно пункту 1.1 Порядка следует, что он устанавливает единый порядок рассмотрения обращений в мэрии города, регулирует вопросы взаимодействия между органами мэрии, а также с гражданами и юридическими лицами, обратившимися в мэрию города.
Судебная коллегия полагает, что оспариваемый Серовцевым С.А. Порядок организации рассмотрения обращений в мэрии города Череповца является нормативным правовым актом, поскольку издан уполномоченным органом, содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитан на неоднократное применение, направлен на урегулирование общественных отношений, связанных с реализацией гражданами Российской Федерации конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления.
При этом Порядок организации рассмотрения обращений в мэрии города Череповца, утвержденный постановлением мэрии города Череповца от 14 января 2014 года N 185, а также в редакции постановления от 10 февраля 2014 года N 771 с внесенными изменениями, в средствах массовой информации опубликован не был.
Постановлением от 19 июня 2018 года N 2732 внесены изменения в постановление мэрии города от 14 января 2014 года N 185, Порядок организации рассмотрения обращений в мэрии города Череповца изложен в новой редакции. Постановление от 19 июня 2018 года опубликовано в газете "Речь" 21 июня 2018 года, N 109.
Таким образом, в нарушение пункта 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации и части 2 статьи 22 Устава Вологодской области, до момента опубликования Порядка организации рассмотрения обращений в газете "Речь" 21 июня 2018 года в новой редакции, должностными лицами мэрии города Череповца допускалось применение указанного неопубликованного в установленном порядке нормативного правового акта.
Из содержания административного искового заявления и апелляционной жалобы Серовцева С.А. усматривается, что он заявляет требования о признании незаконными и нарушающими его права бездействие мэрии города Череповца, ее руководства и должностных лиц, выразившиеся в не опубликовании для всеобщего сведения нормативно-правового акта, затрагивающего права, свободы и обязанности граждан, а также в применении ими фактически недействующего нормативно-правового акта при рассмотрении и разрешении его обращений в мэрию города.
В силу положений части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица может обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) должностного лица, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 227 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.
Таким образом, как отмечалось ранее, обязательным условием для удовлетворения судом требований о признании оспариваемых действия (бездействия) незаконными является установление двух условий: если они не соответствуют закону и, если они нарушают права и охраняемые законом интересы административного истца.
При этом решение о признании бездействия незаконным своей целью преследует именно восстановление прав административного истца.
Как установлено материалами дела, Порядок, изложенный в новой редакции, доступен в общеправовых информационных системах и информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", а также на официальном интернет-сайте cherinfo.ru, поэтому населению, а также лицам, чьи права и законные интересы затрагивались данным актом, обеспечена реальная возможность ознакомления с его содержанием.
С учетом изложенного, поскольку на момент принятия решения Порядок организации рассмотрения обращений в мэрии города Череповца изложен в новой редакции, которая 21 июня 2018 года опубликована в газете "Речь" (N 109), права и свободы административного истца восстановлены, у суда отсутствовала возможность признания незаконным бездействия мэрии г.Череповца, ее руководства и должностных лиц, выразившиеся в не опубликовании для всеобщего сведения нормативно-правового акта, а также в применении ими фактически недействующего нормативно-правового акта.
При этом из материалов дела следует, что все обращения административного истца в мэрию города Череповца в период с 2014 года по 2018 год были рассмотрены в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", препятствий к рассмотрению его обращений Порядком организации рассмотрения обращений в мэрии города Череповца, утвержденным постановлением мэрии города Череповца от 14 января 2014 года N 185, а также в редакции постановления от 10 февраля 2014 года N 771, не установлено.
Судебная коллегия полагает, что по данному делу отсутствует совокупность необходимых условий для признания оспариваемого бездействия и действий административного ответчика незаконным, в связи с чем решение суда об отказе в удовлетворении административных исковых требований является по существу законным и обоснованным.
Оставляя без удовлетворения требования Серовцева С.А. о взыскании в его пользу компенсации морального вреда, суд первой инстанции, руководствуясь положениями статей 150, 151, 1099 Гражданского кодекса Российской Федерации, исходил из того, что административным истцом не указано, какие конкретно личные неимущественные права (нематериальные блага), перечисленные в статье 150 Гражданского кодека РФ, были нарушены сотрудниками мэрии города Череповца в отношении него.
Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда первой инстанции, и при этом исходит из отсутствия совокупности всех элементов для привлечения ответчика к ответственности в виде выплаты компенсации морального вреда, а также отсутствия доказательств причинения истцу физических и нравственных страданий и наличия причинно-следственной связи между действиями (бездействием) должностных лиц, государственных органов и причиненными заявителю страданиями.
Оценивая доводы апелляционной жалобы о рассмотрении административного дела судом первой инстанции в незаконном составе, судебная коллегия отмечает, что данных фактов не установлено; заявление об отводе председательствующему по делу разрешено в соответствии с процессуальным законом, в его удовлетворении отказано, судебное разбирательство продолжено в том же составе суда; из доводов апелляционной жалобы сомнения в объективности и беспристрастности судьи не возникают, иные основания, поименованные в статье 31 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для отвода судьи не установлены; нарушений порядка разрешения заявления об отводе не допущено.
Довод подателя жалобы о неистребовании доказательств, необходимых для правильного рассмотрения дела, судебная коллегия признает также необоснованным, поскольку обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права (часть 3 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), суд принимает только те доказательства, которые имеют значение для рассмотрения и разрешения административного дела (статья 60 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Нарушения процессуального характера, на которые ссылается административный истец в апелляционной жалобе, в частности, неразъяснение сторонам права заявлять отводы, неполное и неточное разъяснение лицам, участвующим в деле, процессуальных прав и обязанностей, объективно материалами дела не подтверждены.
Иные процессуальные нарушения, допущенные судом по мнению подателя жалобы к категории существенных процессуальных нарушений, влекущих безусловную отмену судебного постановления, не относятся, на правильность принятого судом решения не влияют и не могут повлечь отмену по существу правильного судебного постановления, поскольку в соответствии с частью 4 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации нарушение или неправильное применение норм процессуального права является основанием для изменения или отмены решения суда первой инстанции только в том случае, если это нарушение или неправильное применение привело к принятию неправильного решения, чего в настоящем деле не установлено.
При указанных обстоятельствах основания к отмене обжалуемого решения у суда апелляционной инстанции отсутствуют.
Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Череповецкого городского суда Вологодской области от 26 декабря 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Серовцева С.А. - без удовлетворения.
Председательствующий:
Судьи:
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
