Дата принятия: 03 марта 2021г.
Номер документа: 33а-1545/2021
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ПЕРМСКОГО КРАЕВОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 3 марта 2021 года Дело N 33а-1545/2021
Судебная коллегия по административным делам Пермского краевого суда в составе
председательствующего судьи Поповой Н.В.,
судей Шалагиновой Е.В., Овчинниковой Н.А.,
при секретаре Греховой Е.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании 03 марта 2021 года апелляционную жалобу Уткина Юрия Аркадьевича на решение Ленинского районного суда г. Перми от 02 декабря 2020 года, которым Уткину Юрию Аркадьевичу отказано в удовлетворении административного искового заявления к Пермской городской Думе, Первому заместителю председателя Пермской городской Думы Малютину Дмитрию Васильевичу о признании решения и действий незаконными,
частную жалобу Уткина Юрия Аркадьевича на определение Ленинского районного суда г. Перми от 18 января 2021 года об исправлении описки,
Заслушав доклад судьи Шалагиновой Е.В., пояснения представителей административных ответчиков Шляхтина П.С., Боталова Д.С., Сапаркина Е.В., исследовав материалы дела, судебная коллегия
установила:
Уткин Ю.А. обратился в суд с административным иском к Пермской городской Думе, первому заместителю Пермской городской Думы Малютину Д.В. о признании незаконными решения Пермской городской Думы от 27.10.2020 N 224 "Об организационных вопросах деятельности Пермской городской Думы" и действий первого заместителя председателя Пермской городской Думы Малютина Д.В. по подписанию решения Пермской городской Думы от 27.10.2020 N 224 "Об организационных вопросах деятельности Пермской городской Думы".
Требования мотивированы тем, что 09.11.2020 истцу стало известно, что первый заместитель председателя Пермской городской Думы Малютин Д.В. в отсутствие соответствующих полномочий подписал решение "Об организационных вопросах деятельности Пермской городской Думы", голосование по которому проходило 27.10.2020 на заседании Думы. Данное решение зарегистрировано в отделе делопроизводства аппарата Думы 09.11.2020 и ему присвоен N 224. Данное решение является незаконным, как подписанное неуполномоченным лицом. В соответствии со ст. 40 Устава города Перми решения Думы подписывает её председатель. Председателем Пермской городской Думы в соответствии с Решением от 04.10.2016 N 201 "Об избрании председателя Пермской городской Думы VI созыва" является Уткин Ю.А., который избран на срок полномочий Думы. Какого-либо желания о прекращении своих полномочий истец не высказывал, по состоянию на 09.11.2020 в отпуске, командировке, либо на больничном не находился. Положением о распределении обязанностей между должностными лицами Пермской городской Думы также не предусмотрено право первого заместителя на подписание решений Пермской городской Думы.
Судом постановлены вышеуказанное решение об отказе в удовлетворении административного иска и определение об исправлении описки в судебном акте, с которыми не согласился административный истец.
В апелляционной жалобе Уткина Ю.А. приведены доводы о нарушении судом норм материального и процессуального права, влекущих отмену решения суда с принятием нового решения об удовлетворении его требований.
Административный истец не согласен с выводами суда об отсутствии существенных нарушений процедуры реализации правотворческой инициативы, поскольку необходимость принятия решения, как определено п.2.2 ст. 54 Регламента, в пояснительной записке отсутствует; не согласен также с выводом о неиспользовании председателем своего права на возврат правового акта, поскольку решение по предложенному проекту председателем Думы принималось в срочном порядке в течение 10 минут, а предусмотренный ст. 56 Регламента Думы 14-дневный срок для получения заключения по проекту решения гарантирует возможность качественной подготовки таких заключений. Формальное написание указанных заключений делает иллюзорным право граждан на предоставление им информации, в том числе в части заблаговременного размещения текстов проектов нормативных правовых актов в сети Интернет.
Полагает, что судом не было учтено, что решение головного комитета было принято в течение 5 минут, в перерыве пленарного заседания, не предназначенного для проведения комитетов. Председатель Думы на заседание комитета не приглашался и не уведомлялся, т.е. был лишен возможности выступить по вопросу, который непосредственно затрагивает его права. Кроме того, на заседании комитета были лишены права участвовать и высказывать свое мнение, в том числе по внесению поправок, независимые эксперты, жители города, представители государственных органов и органов местного самоуправления, общественных объединений, политических партий, средств массовой информации по причине нарушения правотворческой процедуры. Причиной принятия не проработанного решения также явилось необеспечение председателем комитета не менее чем за 2 дня членов комитета необходимыми и материалами и документами, при том что решение комитета должно иметь место при решении вопроса о включении вопроса в повестку заседания Думы.
При рассмотрении на заседании Думы вопроса о внесении изменений в повестку дня (в виде оспариваемого проекта решения) изменение повестки ничем не было мотивировано. На заседании Совета Думы и фракции Партии "Единая Россия" оспариваемый проект не поступал.
Также в жалобе приведены доводы о том, что проект оспариваемого решения внесен депутатами Думы, однако на титульном листе не указан субъект правотворческой инициативы, а имеющиеся подписи невозможно идентифицировать в отсутствие расшифровки. Депутат-докладчик говорил о 29 депутатах внесших проект решения, тогда как фактически на сопроводительном письме имеется подпись 27 лиц. Сам протокол заседания Думы оформлен с нарушениями, а именно первая и вторая страницы, где указано о наличии кворума, и после 40 страницы, где выступал административный истец по оспариваемому решению, не пронумерованы.
Административный истец считает, что деятельность Регламентной группы осуществлена с нарушением установленной процедуры, поскольку автор резолюции проекта предполагая, что это председатель Думы, не был приглашен и уведомлен о заседании регламентной группы, что не нашло отражение в решении суда. При этом регламентная группа не вправе давать заключение о нарушении Регламента Думы не в ходе проведения заседания Думы и в части не регламентных норм. Основания для дачи заключения регламентной группой не ясны и судом не выяснялись.
В жалобе истца также приведены доводы о несогласии с выводами суда в части переписки, происходившей после заседания Думы по вопросу подписания решений, и составление актов, считая данные обстоятельства недоказанными, в том числе в части подписания документов соответствующими должностными лицами. Причины не подписания оспариваемого решения судом не исследовались, равно как и полномочия Регламентной группы и комитета Думы по местному самоуправлению и регламенту, которые не вправе были давать поручения Малютину Д.В., т.е. неуполномоченному лицу, подписывать решения Пермской городской Думы и ее протоколы.
Единственным уполномоченным лицом на подписание протокола заседания Думы является председательствующий заседания Думы, т.е. административный истец Уткин Ю.А., потому неправильно оформленный протокол и отсутствие подписи уполномоченного лица свидетельствует о не легитимности решения. Административными ответчиками надлежащим образом оформленный и подписанный протокол в нарушение требований ч. 2 ст. 62, ч. 11 ст. 226 КАС РФ не представлен.
Полагает ошибочными выводы суда о безусловной обязанности подписания протокола заседания председателем Думы и блокировании тем решения вопросов местного значения, поскольку административный истец защищал свои права и законные интересы и потому имелись препятствия для подписания решения. Никакого злоупотребления правом со стороны административного истца не имелось, поскольку иные решения, принятые на заседании Думы 27.10.2020, со стороны Уткина Ю.А. были подписаны. Напротив, со стороны Малютина Д.В. имеет место нарушение прав и законных интересов иных лиц, поскольку не были разделены в отдельные проекты решений вопросы о прекращении полномочий Уткина Ю.А. и избрании лица, временно исполняющего обязанности председателя.
Поскольку решение Думы, предусматривающее досрочное прекращение полномочий председателя Думы и назначение временно исполняющего его обязанности не подписано Уткиным Ю.А., то оно не приобрело юридической силы и не повлекло правовых последствий.
Административный истец полагает, что судом неправильно определен вопрос о возможности исполнения функций председателя представительного органа, поскольку председатель Думы был на месте и исполнял свои обязанности, потому первый заместитель председателя Думы Малютин Д.В. не имел полномочий на подписание протокола и решений Думы.
Прекращение полномочий председателя Думы по любому основанию осуществляется на основании решения Думы, потому само по себе решение не может являться основанием прекращения соответствующих полномочий, а представляет собой лишь форму волеизъявления коллегиального органа. Оспариваемое решение противоречит законодательству по содержанию, поскольку председатель Думы является выборным должностным лицом и избран на пятилетний срок полномочий, а основания для досрочного освобождения председателя от занимаемой должности в федеральном законодательстве отсутствуют. В оспариваемом решении не указаны мотивы, по которым было принято решение и прекращены полномочия административного истца.
Также в жалобе указано на несогласие с позицией административных ответчиков о том, что административный истец не относится к выборному должностному лицу местного самоуправления. Полагает, что к спорным правоотношениям подлежит применению абз. 3 ч. 2 ст. 24 Закона N 131-ФЗ, а именно в части возможности дать объяснения, поскольку порядок досрочного прекращения полномочий лица, замещающего муниципальную должность, действующим законодательством не урегулирован.
Существенным значением для рассмотрения дела являлись мотивы и основания прекращения полномочий административного истца. По настоящему делу таких доказательств не представлено, оснований для досрочного прекращения полномочий председателя не выдвигалось, о проекте решения председатель Думы узнал за 20 минут до начала заседания и не мог дать объяснения по поводу указанных обстоятельств, послуживших причиной принятия такого решения. В Уставе г. Перми, Регламенте Думы отсутствуют положения, регулирующие основания и порядок досрочного освобождения и/или прекращения полномочий председателя представительного органа местного самоуправления и процедуру выражения ему недоверия. Кроме того, понятие "утрата доверия" к данным правоотношениям не может быть применено, поскольку освобождение от должности лица возможно исключительно в соответствии с Федеральным законом "О противодействии коррупции" содержащим исчерпывающий перечень таких случаев.
Полагает, что при отсутствии в Уставе города и Регламенте Думы прописанного порядка прекращения полномочий председателя Думы, такая процедура должна быть аналогична процедуре его избрания на должность. Фактически процедура тайного голосования и альтернативности при избрании Малютина Д.В. не были соблюдены, обсуждение на заседании Думы не проводилось, и оба решения структурно были объединены в один правовой акт, потому депутаты были лишены возможности поддержать одну часть проекта решения и отклонить другую.
Также в жалобе приведены доводы о несогласии с выводами суда об отсутствии нарушения прав административного истца, поскольку у истца были произвольно ухудшены должность, объем полномочий, статус должностного лица, уменьшилось денежное содержание Уткина Ю.А. и соответствующие документы у суда первой инстанции отсутствовали.
Процессуальные нарушения выразились в не проведении судом первой инстанции по делу необходимого предварительного судебного заседания, с целью уточнения обстоятельств, имеющих значение для правильно рассмотрения дела, а поданные замечания на протокол судебного заседания в большей части судом были отклонены, хотя, по мнению истца, имели особое значение для вынесения законного решения суда.
В частной жалобе Уткина Ю.А. указано на несогласие с определением суда об исправлении описок в решении, приведены доводы о том, что эта описка является не единичной, носит системный характер, что свидетельствует об отсутствии ошибки в судебном акте и невнимательности изучения судом нормативных правовых актов, а также неверной оценки доказательств по делу, что, по мнению Уткина Ю.А., привело к принятию незаконного решения.
Пермская городская Дума и первый заместитель председателя Пермской городской Думы Малютин Д.В. в письменных возражениях на апелляционную и частную жалобы, указали на несогласие с доводами жалоб, считают решение и определение суда законными и обоснованными, просили судебные акты оставить без изменения.
В судебном заседании суда апелляционной инстанции Уткин Ю.А. участия не принимал, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом до объявления перерыва в судебном заседании 24.02.2021 и 01.03.2021; представителя для участия в судебном заседании не направил. Кроме того, информация о дате, времени и месте судебного заседания по настоящему делу была заблаговременно размещена на официальном сайте Пермского краевого суда.
Первый заместитель председателя Пермской городской Думы Малютин Д.В. в судебном заседании участия также не принимал, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом, просил о рассмотрении дела в его отсутствие.
Представители административных ответчиков возражали против удовлетворения апелляционной и частной жалоб, поддержали доводы, изложенные в письменных возражениях.
Судебная коллегия на основании части 2 статьи 306, статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных выше лиц, извещенных надлежащим образом и не явившихся в судебное заседание.
Изучив доводы апелляционной и частной жалоб, материалы дела в полном объеме, заслушав лиц участвующих в деле, судебная коллегия не находит оснований для отмены постановленных по делу решения и определения суда.
Согласно положениям ч. 1 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Исходя из содержания пункта 1 части 2 статьи 227 КАС РФ решение, действия (бездействие) могут быть признаны незаконными при наличии одновременно двух условий: несоответствия решения, действий (бездействия) закону и нарушения таким решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.
Из материалов дела следует и судом установлено, что 27.10.2020 состоялось сорок седьмое заседание Пермской городской Думы VI созыва.
В соответствии с распоряжением председателя Пермской городской Думы VI созыва от 23.10.2020 N 221р-1 "О режиме проведения заседании Пермской городской Думы" проведение заседания 27.10.2020 в 10-00 час. организовано в режиме дистанционного заседания с использованием технических средств связи и обмена информацией, в том числе с использованием системы видео-конференц-связи (л.д.106 том 1).
Проект повестки дня заседания Думы предусматривал рассмотрение 21 вопроса, 22 вопрос - разное, начало заседания - 10-00 час. (л.д.107-111).
27.10.2020 в 09-38 час. в аппарате Пермской городской Думы зарегистрировано предложение депутатов Пермской городской Думы VI созыва (входящий N 01-06-3114) о направлении в качестве правотворческой инициативы проекта решения Пермской городской Думы "Об организационных вопросах деятельности Пермской городской Думы" (л.д.94, 95, 97, 98 том 1).
Предлагаемым проектом предлагалось прекратить полномочия Уткина Ю.А. в должности председателя Пермской городской Думы VI созыва и возложить временно исполнение полномочий председателя Пермской городской Думы на первого заместителя председателя Пермской городской Думы Малютина Д.В., со дня, следующего за днем вступления в силу настоящего решения (л.д.98 том 1).
К проекту прилагалась пояснительная записка, финансово-экономическое обоснование (л.д.99, 100 том 1).
Согласно резолюции председателя Пермской городской Думы, проект для рассмотрения следует направить для рассмотрения в Комитеты Думы, головной комитет по местному самоуправлению и регламенту, в управление экспертизы и аналитики, Контрольно-счетную палату, главе города Перми. Для заключения - в прокуратуру г.Перми, в регламентную группу, в избирательную комиссию г.Перми (л.д. 96 том 1).
В соответствии с заключением Регламентной группы Пермской городской Думы от 27.10.2020 N 3 процедура внесения проекта решения на рассмотрение Думы соблюдена (л.д.101-102 том 1).
Согласно заключения Управления экспертизы и аналитики Пермской городской Думы от 27.10.2020 N 01-01-06-3115 замечания правового и финансового характера к проекту решения отсутствуют, проект решения возможен к принятию (л.д.104 том 1).
В соответствии с решением Комитета по местному самоуправлению и регламенту от 27.10.2020 N 79, Комитет решилрекомендовать Пермской городской Думе рассмотреть и принять проект решения (л.д.105 том 1).
Из письма главы города Перми от 27.10.20202 N 059-01-51/2-27 следует, что проект решения не является нормативным правовым актом, не затрагивает вопросы деятельности администрации города Перми, находится в исключительной компетенции Пермской городской Думы (л.д.103 том 1).
Из протокола заседания сорок седьмого заседания Пермской городской Думы VI созыва от 27.10.2020 N 01-03-01-9 следует, что на момент открытия заседания Думы и регистрации участников, присутствовало 30 депутатов, кворум имеется (л.д. 112-151 том 1).
Также из протокола заседания Думы следует, что при обсуждении предложений по внесению изменений и дополнений в проект повестки, от депутата Ушакова Д.В., действовавшего по поручению 29 депутатов Думы, поступило предложение о включении в проект повестки дня вопроса "Об организационных вопросах деятельности Пермской городской Думы". Проектом решения предлагается прекратить полномочия председателя Пермской городской Думы Уткина Ю.А. и возложить временно исполнение полномочий председателя Пермской городской Думы на первого заместителя председателя Пермской городской Думы Малютина Д.В.
Проект решения включен в повестку дня 22 вопросом, за принятие проекта повестки дня, с учетом всех поступивших предложений и замечаний, все депутаты проголосовали единогласно.
Также из протокола заседания Думы следует, что по результатам голосования по 22 вопросу - принятие решения "Об организационных вопросах деятельности Пермской городской Думы", 32 депутата проголосовали за принятие решение, 2 - против. Уткин Ю.А. объявил, что решение принято.
К протоколу заседания сорок седьмого заседания Пермской городской Думы VI созыва от 27.10.2020 приложено выступление председателя Пермской городской Думы Уткина Ю.А. по проекту решения "Об организационных вопросах деятельности Пермской городской Думы" (л.д.158-160 том 1).
28.10.2020 руководителем аппарата Пермской городской Думы председателю Пермской городской Думы Уткину Ю.А. направлены для подписания оформленные решения Пермской городской Думы от 27.10.2020, в том числе решение N 224 "Об организационных вопросах деятельности Пермской городской Думы" (л.д.184-230 том1).
02.11.2020 и.о. руководителя аппарата Пермской городской Думы председателю Пермской городской Думы Уткину Ю.А. направлено письмо N ВН-01-01-03-615 "О подписании решений", в котором указано, что служебными записками от 28.10.2020 N ВН.01-01-03-600 от 29.10.2020 N ВН.01-01-03-607 направлены для подписания оформленные решения Думы от 27.10.2020. В связи с тем, что 06.11.2020 истекает 10-дневный срок, установленный для подписания и опубликования решений Думы, принятых на пленарном заседании 27.10.2020, просит подписать решения Думы от 27.10.2020 и направить Главе города Перми те из них, которые носят нормативный характер (л.д.16 том 2).
05.11.2020 первым заместителем председателя Пермской городской Думы председателю Пермской городской Думы Уткину Ю.А. направлено письмо N ВН-01-01-03-632 "О подписании решений", в котором указано на необходимость подписания решения "Об организационных вопросах деятельности Пермской городской Думы", поскольку 06.11.2020 истекает 10-дневный срок для подписания решения (л.д.17-18 том 2).
06.11.2020 составлен акт о том, что 06.11.2020 в 17-00 решение Думы от 27.10.2020 N 224 "Об организационных вопросах деятельности Пермской городской Думы", а также 20 других решений Думы, принятых на заседании 27.10.2020, подписанные председателем Думы, в отдел делопроизводства аппарата Думы не поступили. Папки бордового цвета с надписью "Решения Пермской городской Думы. На подпись" в отдел делопроизводства не возвращены. Акт подписан заместителем председателя Думы Грибановым А.А., и.о. руководителя аппарата Думы Сапаркиным Е.В., начальником организационного управления аппарата Думы Пономаренко Т.А., начальником сектора секретариата аппарата Думы Черечукиной И.М., и.о. начальника отдела делопроизводства аппарата Думы Устиновой Н.А. Копия акта направлена председателю Пермской городской Думы Уткину Ю.А. (л.д.24, 25 том 2).
Аналогичный акт составлен 09.11.2020 в 09-40, копия акта направлена председателю Пермской городской Думы Уткину Ю.А. (л.д.26, 27 том 2).
06.11.2020 Регламентной группой Пермской городской Думы представлено заключение N 4, в соответствии с которым 06.11.2020 по состоянию на 17.00 председателем Думы не подписаны в полном объеме решения Думы, принятые 27.10.2020, в том числе Решение N 224 и протокол сорок седьмого заседания Думы, что является прямым нарушением Регламента Думы (л.д.28-29 том 2).
В связи с установлением факта не подписания решения Думы от 27.10.2020 N 224 "Об организационных вопросах деятельности Пермской городской Думы", 06.11.2020 Комитетом по местному самоуправлению и регламенту Пермской городской Думы принято решение N 80, в соответствии с которым, в целях обеспечения работы Пермской городской Думы и осуществления нормотворческой деятельности обратиться к первому заместителю председателя Пермской городской Думы Малютину Д.В. с предложением подписать решение Пермской городской Думы от 27.10.2020 N 224 "Об организационных вопросах деятельности Пермской городской Думы" не позднее 09.11.2020. Копия решения направлена председателю Пермской городской Думы Уткину Ю.А., первому заместителю председателя Пермской городской Думы Малютину Д.В. (л.д.20-23 том 2).
10.11.2020 в заключение Регламентной группы Пермской городской Думы от 06.11.2020 N 4 и решение Комитета по местному самоуправлению и регламенту Пермской городской Думы от 06.11.2020 N 80 внесены изменения, первому заместителю председателя Пермской городской Думы Малютину Д.В. предложено подписать протокол заседания Пермской городской Думы от 27.10.2020 не позднее 10.11.2020 (л.д.30, 31 том 2).
Разрешая заявленные требования и отказывая в удовлетворении заявленного административного иска, суд первой инстанции руководствовался ст.34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", положениями Устава города Перми, принятого Решением Пермской городской Думы от 25.08.2015 N 150, Регламентом Пермской городской Думы, утвержденным Решением Пермской городской Думы от 27.03.2012 N 50, Положением о распределении обязанностей между должностными лицами Пермской городской Думы, утвержденным Постановлением председателя Пермской городской Думы от 08.11.2016 N 4-1, ст.1 Закона Пермского края от 10.05.2011 N 767-ПК "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Пермском крае".
При этом суд исходил из того, что у председателя Думы не имеется исключительных полномочий по изданию правовых актов по организации работы Думы, а право на внесение изменений в повестку дня заседания Думы и рассмотрение Думой вопроса о досрочном прекращении полномочий председателя Думы, соответствовало имеющейся у представительного органа местного самоуправления компетенции, при наличии кворума и заключения головного комитета; неисполнение председателем Думы своей обязанности по подписанию решения Думы, повлекло за собой необходимость подписания оспариваемого решения иным уполномоченным лицом, а оспариваемые административным истцом решение и действия не нарушают его права и законные интересы.
Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с данными выводами в силу следующего.
Согласно части 1 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Частью 3 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
В соответствии с Уставом города Перми, Пермская городская Дума является постоянно действующим представительным органом местного самоуправления города Перми и должна осуществлять свои полномочия в соответствии с предоставленной компетенцией (ст. 37 Устава).
Порядок образования и деятельности органов Думы, порядок внесения на рассмотрение и рассмотрения проектов решений Думы и другие вопросы организации деятельности Думы определяются Регламентом Думы (п. 6 ст.37 Устава).
Правотворческая инициатива реализуется внесением в Думу соответствующего проекта решения Думы. Право вносить проект решения на рассмотрение Думы принадлежит депутатам Думы, комитетам Думы, депутатским группам, фракциям, Главе города Перми, рабочим группам, созданным решениями Думы, Контрольно-счетной палате, Избирательной комиссии, прокурору города Перми, органам территориального общественного самоуправления и в соответствии с настоящим Уставом - гражданам, проживающим в городе Перми (ст. 56 Устава).
Дума по вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Пермского края, настоящим Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города Перми, решение об удалении Главы города Перми в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности Думы и по иным вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Пермского края, настоящим Уставом.
Анализ вышеприведенных положений указывает на то, что субъекты правотворческой инициативны, в том числе депутаты Думы, имеют право вносить проекты правовых актов, в том числе по вопросам организации деятельности Думы, что не оспаривается административным истцом в апелляционной жалобе.
Судебная коллегия находит верными выводы суда первой инстанции о правовом статусе председателя Пермской городской Думы и возможности досрочного прекращения его полномочий по решению Думы.
Так, на основании п.1 ст.4 Регламента Пермской городской Думы, утвержденного Решением Пермской городской Думы от 27.03.2012 N 50, полномочия председателя Думы начинаются с момента избрания и прекращаются при прекращении полномочий депутата, а также по решению Думы.
Таким образом, решение вопроса об избрании и о прекращении полномочий председателя Пермской городской Думы относится к компетенции Думы.
Доводы апелляционной жалобы о том, что председатель Пермской городской Думы является выборным должностным лицом и его полномочия могут быть прекращены только в случаях, перечень которых приведен ч.ч.10, 10.1 ст. 40 Федерального закона N 131-ФЗ, либо в иных случаях предусмотренных федеральным законодательством, судебной коллегией отклоняются как не основанные на законе.
Часть 1 статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ определяет понятие выборного должностного лица местного самоуправления как должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Круг вопросов местного значения муниципального, городского округа определен положениями ст. 16 Федерального закона N 131-ФЗ и отнесен к полномочиям Думы, как представительного органа муниципального образования и в данном случае председатель Думы не наделен собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и не является выборным должностным лицом, полномочия которого могут быть прекращены на основании ст. 40 Федерального закона N 131-ФЗ.
Исходя из п. 2 ст. 37 Устава г.Перми председатель Думы подписывает решения Думы, протоколы ее заседаний, другие документы. Кроме того, полномочия председателя Пермской городской Думы определены в ст. 4 Регламента Пермской городской Думы и регулирование вопроса прекращения его полномочий определяется из общих положений ст. 34 Федерального закона N 131-ФЗ.
Потому доводы жалобы об избрании председателя Думы на срок полномочий Думы и отсутствии законодательно закрепленной процедуры и оснований досрочного освобождения председателя Думы от занимаемой должности по решению Думы не свидетельствуют о неправильности выводов суда первой инстанции.
Приведенные в апелляционной жалобе доводы о нарушении процедуры внесения проекта, его рассмотрения и принятия соответствующего решения, судебной коллегией отклоняются как несоответствующие установленным по делу обстоятельствам.
Материалами дела подтверждается, что в установленном порядке в аппарате Пермской городской Думы 27.10.2020 зарегистрировано предложение депутатов Пермской городской Думы VI созыва, о направлении в качестве правотворческой инициативы проекта решения Пермской городской Думы "Об организационных вопросах деятельности Пермской городской Думы" (л.д.94, 95, 97, 98 том 1).
К проекту прилагалась пояснительная записка, финансово-экономическое обоснование (документы являющиеся частью процедуры внесения проекта решения), что соответствует ст. 54 Регламента. Из пояснительной записки следует указание, что принятие проекта решения не потребует принятия, приостановления, изменения или признания утратившими силу иных правовых актов г.Перми.
Председателем Думы Уткиным Ю.А. наложена резолюция о направлении проекта правового акта в комитеты Думы и иные органы для дачи заключений, при этом своим правом на возврат проекта (п. 3 ст. 55 Регламента) председатель Думы не воспользовался.
В этот же день, до принятия оспариваемого решения, в перерыве заседания Думы, получено заключение Регламентной группы о том, что процедура внесения проекта решения на рассмотрение Думы была соблюдена, при этом замечания правового и финансового характера к проекту решения у Управления экспертизы и аналитики Пермской городской Думы отсутствовали, проект решения возможен к принятию и Комитетом по местному самоуправлению и регламенту рекомендовано Пермской городской Думе рассмотреть и принять проект решения. Указанные решения органов Думы не оспорены.
С учетом установленных обстоятельств, указание в апелляционной жалобе на то, что на момент утверждения повестки заседания Думы, указанных заключений и решения головного комитета (Комитета по местному самоуправлению и регламенту) не имелось, не свидетельствует о нарушениях процедуры внесения проекта влекущих незаконность оспариваемого проекта решения.
Ссылка административного истца на не приглашение председателя Думы и иных заинтересованных лиц к участию в заседании головного комитета, на правильность выводов суда первой инстанции не влияет, поскольку положениями ст. 18 Регламента предусмотрена открытость заседаний комитетов и обязательное участие председателя Думы на заседаниях комитетов не предусмотрено (ч. 3 ст. 18 Регламента). Доказательств наличия каких-либо препятствий к участию административного истца, либо иных лиц, в заседании комитета, материалы дела не содержат. Кроме того, указание автора жалобы на необеспеченность членов комитета материалами и документами по вопросам связанным с работой комитета и по проекту повестки заседания комитета, носит предположительный характер и материалами дела не подтверждается.
На основании п. 1 Положения "О регламентной группе Пермской городской Думы", утвержденного решением Пермской городской Думы от 28.03.2017 N 69 регламентная группа Пермской городской Думы образуется в целях контроля за соблюдением положений Регламента Пермской городской Думы.
В силу п. 2 регламентная группа: следит за соблюдением Регламента и выступает в случае его нарушения; разъясняет положения Регламента в ходе заседания Думы; вправе готовить предложения комитету Пермской городской Думы по местному самоуправлению и регламенту по изменению Регламента.
Депутаты Думы, а также образованные (созданные) Думой (в Думе) комитеты, рабочие группы, фракции, временные комиссии, депутатские группы, совещательные органы вправе обратиться в регламентную группу по вопросам ее компетенции (п.4).
В целях рассмотрения обращений при необходимости регламентная группа может провести заседание и высказать свою позицию по поступившему обращению или дать письменное заключение (п. 5).
В этом случае на заседании регламентной группы вправе присутствовать автор обращения и лицо, в отношении действий которого поступило обращение (п.6).
Из материалов дела следует, что по поступившему проекту решения Регламентной группой 27.10.2020 дано именно письменное заключение (л.д.101, 102 том 1), потому доводы жалобы о нарушении прав административного истца на личное участие в заседании группы являются необоснованными.
Таким образом, доводы апелляционной жалобы об отсутствии у профильных комитетов, Управления экспертизы и Регламентной группы времени для анализа и оценки проекта оспариваемого решения, опровергаются совокупностью представленных по делу доказательств.
Вопреки доводам апелляционной жалобы об отсутствии на титульном листе проекта указания на субъект правотворческой инициативы, из материалов дела следует, что проект вносится депутатами Пермской городской Думы VI созыва (надпись в верхнем правом углу документа) и на сопроводительном письме имеются подписи депутатов с указанием фамилий (л.д. 97, 98 том 1). Установлено, что на заседании Думы 27.10.2020 докладчиком по данному проекту выступал депутат Ушаков Д.В., которым, в том числе, подписано письмо о направлении проекта решения, т.е. доклад по проекту решения был представлен на заседании Думы, докладчик ответил на возникшие вопросы, что подтверждается протоколом заседания Думы.
При этом судебная коллегия отмечает, что подлинность и достаточность подписей депутатов, внесших проект оспариваемого решения, не имеет правового значения по настоящему делу, поскольку правотворческая инициатива могла быть совершена и одним депутатом, что согласуется с положениями ст. 56 Устава города Перми, потому доводы жалобы в этой части не могут быть признаны состоятельными.
Утверждение в апелляционной жалобе о недостоверности содержания протокола заседания Думы от 27.10.2020 опровергается представленными в материалы дела доказательствами, а доводы жалобы в этой части фактически носят предположительный характер и ничем не подтверждены, принимая во внимание, что копия данного протокола заседания Думы представлена стороной административного ответчика в суд в качестве доказательства, отвечающего требованиям относимости и допустимости (ст.ст. 60, 61 КАС РФ), к протоколу заседания Думы приложена речь Уткина Ю.А., что не оспаривалось административным истцом в ходе судебного разбирательства. Кроме того, протокол заседания Думы отличный от представленного административным ответчиком как по составу так и содержанию, стороной административного истца не предъявлен, потому оснований сомневаться в его достоверности у суда первой инстанции не имелось.
Доводы жалобы о том, что вносимые изменения в проект повестки заседания Думы должны быть мотивированы, не свидетельствуют о незаконности оспариваемого решения "Об организационных вопросах деятельности Пермской городской Думы".
Из протокола заседания Думы следует, что депутаты единогласно проголосовали за включение в повестку дня вопроса по рассмотрению проекта оспариваемого решения "Об организационных вопросах деятельности Пермской городской Думы", что соответствует ст. 40 Регламента, предоставляющей депутатам право на внесение изменений в повестку дня заседания Думы. При этом предложений доработать проект ни от кого не поступало, равно как и дополнительного времени для изучения проекта.
Таким образом, суд обоснованно пришел к выводу, что необходимость предварительного изучения проекта решения, в целях устранения каких-либо его неясностей у депутатов отсутствовала, потому установленный ст. 64 Регламента 21-дневный срок направления проекта решения в Думу не влечет признания решения незаконным, поскольку не свидетельствует о существенности нарушения процедуры реализации правотворческой инициативы.
С учетом изложенного, доводы апелляционной жалобы о внесении проекта решения в условиях, не позволяющих качественно подготовить его к рассмотрению, являются безосновательными.
Судебная коллегия обращает внимание на то, что суд не вправе проверять обоснованность (целесообразность) принятия решения о прекращении полномочий председателя Думы, принятого коллегиальным органом местного самоуправления в пределах своего усмотрения, а также устанавливать факты, повлекшие формирование такой позиции членов представительного органа местного самоуправления. Проверке подлежит только процедура принятия решения (п. 62 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации").
Потому доводы жалобы в части отсутствия оценки суда о мотивах и основаниях прекращения полномочий административного истца не свидетельствуют о допущенных судом нарушениях, влекущих отмену решения.
Приведенные административным истцом в жалобе доводы о нарушении процедуры тайного голосования и необходимости применения к данным правоотношениям правовой аналогии судебной коллегией не могут быть приняты во внимание, поскольку основаны на ошибочном толковании норм материального права и искажении фактически установленных по делу обстоятельств.
На основании ст. 6 Регламента Думы, проведение тайного голосования предусмотрено для избрания председателя Думы, первого заместителя председателя Думы, заместителя председателя Думы. В данном случае оспариваемым решением прекращены полномочия председателя Думы и временное исполнение полномочий председателя Пермской городской Думы возложено на первого заместителя председателя Пермской городской Думы, соответственно вопрос об избрании из числа депутатов председателя Думы не решался, потому дистанционное голосование в открытой форме не нарушает требования Регламента Думы.
Таким образом, судебная коллегия приходит к выводу о том, что процедура внесения проекта решения и его принятия была соблюдена.
Вопреки доводам апелляционной жалобы о подписании решения неуполномоченным лицом - Первым заместителем председателя Думы Малютиным Д.В. и недоказанности обстоятельств изложенных в переписке по результатам принятого решения, судом установлено, что в нарушение ст.40, п. 3 ст. 56 Устава города Перми председателем Думы в десятидневный срок с момента принятия оспариваемого решения обязанность по его подписанию не исполнена, в отсутствие каких-либо объективных препятствий для исполнения данной обязанности, что повлекло необходимость подписания решения принятого коллегиальным органом и реализации его иным уполномоченным лицом на основании ст. 40 Устава города Перми и Положения о распределении обязанностей между должностными лицами Пермской городской Думы, утвержденного постановлением от 08.11.2020 N 4-1.
Нарушение своих прав административный истец связывает с изменением должности, денежного содержания и статуса, т.е. изменение в социально-трудовой сфере, однако прекращение полномочий председателя Пермской городской Думы не влечет за собой прекращение статуса истца, как депутата Пермской городской Думы, о чем верно указано судом первой инстанции.
Установлено, что решением Пермской городской Думы от 04.10.2016 N 212 "О работе депутата Пермской городской Думы VI созыва Уткина Ю.А. на постоянной основе" удовлетворена просьба депутата Пермской городской Думы VI созыва Уткина Ю.А. о его работе на постоянной основе, потому судебная коллегия соглашается в выводом суда об отсутствии нарушения прав и законных интересов административного истца. Доводы апелляционной жалобы в данной части основаны на неправильном толковании норм права и отмену решения суда не влекут.
Поскольку совокупность условий для удовлетворения административного иска по настоящему делу отсутствует, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу об отказе в удовлетворении заявленных требований Уткина Ю.А.
Кроме того, судебной коллегией отклоняются доводы апелляционной жалобы о допущенных судом первой инстанции нарушениях норм процессуального права.
На основании статьи 184 КАС РФ суд, принявший решение по административному делу, по заявлениям лиц, участвующих в деле, или по своей инициативе может исправить допущенные в этом решении описки, опечатки, явные арифметические ошибки независимо от того, вступило ли решение суда в законную силу.
Из мотивировочной и резолютивной части решения Ленинского районного суда г. Перми от 02.12.2020 следует, что Уткину Ю.А. отказано в удовлетворении административного иска, при этом в мотивировочной части решения допущена описка, а именно на стр. 9 в абз.3, 4 на стр. 11 в абз 10, стр. 14 в абз 4,6 указано наименование органа "регламентская группа" вместо "регламентной группы", в связи с чем на основании ст. 184 КАС РФ определением суда от 18.01.2021 указанная описка была исправлена, при этом существо принятого решения не изменено.
Утверждение автора жалобы о том, что указанная описка носит системный характер и свидетельствует о невнимательности изучения судом нормативных правовых актов, а также неверной оценки доказательств по делу, на правильность выводов суда не влияет и содержание постановленного по делу решения не изменяет.
Кроме того, поданные заявителем замечания на протокол судебного заседания рассмотрены в установленном порядке, судом удостоверена их частичная правильность, замечания на протокол в соответствии с частью 5 статьи 207 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, приобщены к материалам дела (л.д. 184-191 том 2).
Указание в апелляционной жалобе о непроведении судом по данному делу предварительного судебного заседания также не может повлечь отмену обжалуемого решения, поскольку в силу п. 11 ч. 3 ст. 135 КАС РФ суду принадлежит право разрешения вопроса о необходимости проведения предварительного судебного заседания, проведение которого не является обязательным, исходя из целей его проведения, предусмотренных ч. 1 ст. 138 названного Кодекса, которые в данном случае отсутствовали. С учетом представленного суду ходатайства административного истца Уткина Ю.А. о рассмотрении настоящего дела в максимально короткие сроки (л.д. 25-26 том 1), полноты имеющихся в материале административного дела доказательств, а также предпринятых судом при подготовке дела к судебному разбирательству действий по истребованию дополнительных доказательств, необходимости в проведении предварительного судебного заседания судом обоснованно не усмотрено.
Определением судьи Ленинского районного суда г. Перми от 12.11.2020 административное дело по иску Уткина Ю.А. принято к производству, проведена подготовка административного дела к судебному разбирательству, разъяснены процессуальные права и обязанности лицам, участвующим в деле, указаны действия, которые следует совершить сторонам и другим лицам, участвующим в деле, распределено бремя доказывания, назначено судебное заседание на 02.12.2020 в 10:15 (л.д. 1 том 1); копия данного определения вручена административному истцу 12.11.2020 (л.д. 32 том 1).
По настоящему делу предварительное судебное заседание не проводилось, что процессуальным нарушением, вопреки утверждению Уткина Ю.А. в апелляционной жалобе, не является.
Само по себе несогласие Уткина Ю.А. с отклонением замечаний и исправлением описки, в отсутствие нарушений судом требований процессуального законодательства, не свидетельствует о незаконности оспариваемых судебных актов.
Разрешая спор, суд правильно определилобстоятельства, имеющие значение для дела, дал им надлежащую правовую оценку и постановилзаконное и обоснованное решение.
Доводы апелляционной жалобы по существу сводятся к несогласию с выводами суда, аналогичны доводам, приведенным административным истцом в административном исковом заявлении, повторяют его правовую и процессуальную позицию в суде первой инстанции и уже являлись предметом судебного рассмотрения, направлены на переоценку доказательств, оцененных судом в соответствии с требованиями статьи 84 КАС РФ, выводов суда не опровергают и не могут служить основанием к отмене обжалуемого решения. Оснований для переоценки представленных доказательств у судебной коллегии не имеется.
Принимая во внимание то обстоятельство, что выводы суда первой инстанции сделаны с правильным применением норм материального права, на основе полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены обжалуемого судебного решения, не установлено, судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого судебного решения. Отсутствуют такие основания и для удовлетворения частной жалобы Уткина Ю.А.
Руководствуясь ст. 309 КАС Российской Федерации, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
Решение Ленинского районного суда г. Перми от 02 декабря 2020 года и определение Ленинского районного суда г. Перми от 18 января 2021 года оставить без изменения, апелляционную и частную жалобы Уткина Юрия Аркадьевича - без удовлетворения.
Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции (г. Челябинск) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через суд первой инстанции.
Председательствующий: (подпись)
Судьи: (подписи)
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
