Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Хакасия от 23 июля 2020 года №33а-1464/2020

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВЕРХОВНОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ ХАКАСИЯ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 23 июля 2020 года Дело N 33а-1464/2020
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Хакасия в составе:
председательствующего Страховой О.А.,
судей Паксимади Л.М., Долгополовой Т.В.,
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Самсоновой Н.Е.,
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению прокурора Ширинского района о признании недействующим постановления администрации муниципального образования Ширинский район от 13 февраля 2020 года N 17 "О введении режима чрезвычайной ситуации на территории муниципального образования Ширинский район"
по апелляционной жалобе административного ответчика на решение Ширинского районного суда от 14 мая 2020 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Паксимади Л.М., объяснения представителя административного ответчика Ратковой А.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителя административного истца Сергеевой М.Д., судебная коллегия
УСТАНОВИЛА:
прокурор Ширинского района обратился в суд с административным иском о признании несоответствующим федеральному законодательству и нарушающим права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц постановления администрации муниципального образования Ширинский район от 13 февраля 2020 года N 17 "О введении режима чрезвычайной ситуации на территории муниципального образования Ширинский район", мотивируя требования тем, что в нарушение требований законодательства режим чрезвычайной ситуации объявлен администрацией Ширинского района с целью восстановления социальных объектов, пострадавших в результате неблагоприятных погодных условий, произошедших 09 февраля 2020 года на территории муниципального образования Ширинский район. Вместе с тем, в постановлении отсутствует указание, для каких именно органов и управления и сил единой государственной системы устанавливается режим чрезвычайной ситуации. 12 объектов муниципальной собственности, пострадавшие в результате неблагоприятных погодных условий, находятся в работоспособном состоянии, аварийными не признаны, деятельность свою не прекращали, работают в штатном режиме. Сложившаяся ситуация не носит характер чрезвычайной ситуации. Действие режима обусловлено необходимостью получения денежных средств из бюджета Республики Хакасия для проведения ремонтных работ. Кроме того, постановлением не определен период действия режима чрезвычайной ситуации, из чего следует вывод, что он был введен без определения конкретного периода его окончания. Внесенный прокуратурой района 03 марта 2020 года протест на указанное постановление администрацией муниципального образования Ширинский район отклонен.
В судебном заседании прокурор поддержал заявленные требования.
Представители административного ответчика Раткова А.В. и Кудряшова О.Ю. возражали против удовлетворения заявленных требований, поддержали доводы, изложенные в отзыве на административное исковое заявление, из которого следует, что постановлением администрации муниципального образования Ширинский район от 18 марта 2020 года N 41 в спорное постановление внесено изменение, пункт 1 дополнен словами "до завершения восстановительных работ", из чего следует, что утверждение прокурора района о том, что режим чрезвычайной ситуации был введен без определения конкретного срока его окончания не нашел своего подтверждения. Режим чрезвычайной ситуации на территории муниципального образования Ширинский район введен в соответствии с критериями, указанными в пункте "б" подпункта 2.3.1. Приказа МЧС Российской Федерации от 08 июля 2004 года N 329 "Об утверждении критериев информации о чрезвычайных ситуациях". В связи с отсутствием финансовых средств в районе, непринятием Советом депутатов муниципального образования Ширинский район бюджета на 2020 год, отсутствием резервного фонда муниципального образования Ширинский район, для восстановления социально значимых объектов администрацией муниципального образования Ширинский район Главе Республики Хакасия - Председателю Правительства Республики Хакасия направлено ходатайство о выделении бюджетных средств из резервного фонда Правительства Республики Хакасия. В настоящее время министерства Республики Хакасия по ведомственной принадлежности проводят экспертизы представленных документов на достоверность причиненных повреждений.
Решением Ширинского районного суда от 14 мая 2020 года административное исковое заявление удовлетворено. Признано недействующим постановление администрации муниципального образования Ширинский район от 13 февраля 2020 года N 17 "О введении режима чрезвычайной ситуации на территории муниципального образования Ширинский район" со дня вступления решения суда в законную силу.
В апелляционной жалобе представитель административного ответчика Раткова А.В., выражая несогласие с решением суда, просит его отменить и принять новое, которым отказать в удовлетворении административного искового заявления. Анализируя обстоятельства дела, цитируя положения Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера", Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", постановления Правительства Российской Федерации от 21 мая 2007 года N 304 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", полагает, что судом первой инстанции неверно установлено, что в компетенцию администрации муниципального образования Ширинский район не входит введение режима чрезвычайной ситуации и не имелось правовых оснований для введения режима чрезвычайной ситуации. Кроме того, суд не дал надлежащую оценку представленным в материалы дела доказательствам.
В письменных возражениях на апелляционную жалобу прокурор Ширинского района выражает согласие с решением суда.
Представитель административного ответчика Раткова А.В. в суде апелляционной инстанции поддержала доводы апелляционной жалобы.
Представитель административного истца Сергеева М.Д. возражала против удовлетворения апелляционной жалобы.
Выслушав присутствующих лиц, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.
Согласно части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (часть 9 статьи 213 КАС РФ).
Судом установлено, что в результате сильного ветра (до 32 м/с) 09 февраля 2020 года повреждены кровли крыш 12 социально-значимых объектов района, которым требуется ремонт: МБОУ Ширинская СШ N 4, МБОУ Ширинская СШ N 18, Бело-Балахчинская ОШ - филиал МБОУ Озерной ОШ N 9, МБОУ Озерная СШ N 9, МБОУ Целинная ОШИ N 15, МБДОУ детский сад N 2 "Солнышко" с. Шира, МБДОУ детский сад N 9 "Малыш" с. Шира, МКУ Ширинский сельсовет ДК аал Топаново, МКУ Целинный сельский ДК с. Целинное, МКУ Сонский сельский ДК с. Сон, МО Селосонский сельсовет водозабор с. Гальджа, МО Селосонский сельсовет водозабор N 1 с. Сон. Общий материальный ущерб по указанным социальным объектам составил 9 335 907,2 руб.
13 февраля 2020 года администрацией муниципального образования Ширинский район вынесено постановление N 17 о введении на территории муниципального образования Ширинский район режима чрезвычайной ситуации с целью своевременного восстановления объектов муниципальной собственности от возникшей чрезвычайной ситуации в результате неблагоприятных погодных условий, штормового ветра, произошедшего 09 февраля 2020 года на территории муниципального образования Ширинский район.
Постановлением администрации муниципального образования Ширинский район от 18 марта 2020 года N 41 в постановление от 13 февраля 2020 года N 17 "О введении режима чрезвычайной ситуации на территории муниципального образования Ширинский район" внесены изменения, пункт 1 дополнен словами "до завершения восстановительных работ".
Протест прокурора Ширинского района от 03 марта 2020 года N 7-4-2020 на постановление от 13 февраля 2020 года отклонен в связи с тем, что режим чрезвычайной ситуации на территории муниципального образования Ширинский район введен в соответствии с критериями, указанными в пункте "б" подпункта 2.3.1. Приказа МЧС Российской Федерации от 08 июля 2004 года N 329 "Об утверждении критериев информации о чрезвычайных ситуациях".
Разрешая заявленные прокурором требования, суд первой инстанции исходил из того, что вопрос о введении чрезвычайной ситуации на территории муниципального образования Ширинский район не входит в компетенцию администрации муниципального образования Ширинский район, в связи с чем оспариваемое постановление принято администрацией муниципального образования Ширинский район с превышением полномочий и противоречит как федеральному, так и региональному законодательству.
Данный вывод суда первой инстанции судебная коллегия полагает ошибочным, а доводы апелляционной жалобы заслуживающими внимания по следующим основаниям.
Как установлено статьей 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены Федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В соответствии с пунктом "б" статьи 3 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 года N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" допускается установление отдельных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации, устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер, к которым относятся в том числе и чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.
Такие ограничения в соответствии с названным Федеральным конституционным законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях устанавливаются путем введения чрезвычайного положения, являющегося временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации.
Общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации (далее - население), всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды (далее - территории) от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - чрезвычайные ситуации) определены Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Закон N 68-ФЗ), действие которого распространяется и на отношения, возникающие в процессе определения правовой формы ограничения прав граждан в связи с возникновением чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также наделения соответствующих органов государственной власти полномочиями по данным вопросам.
В соответствии с положениями статьи 3 Закона N 68-ФЗ (ред. от 03 июля 2019) целями настоящего Федерального закона являются: предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций; снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций; ликвидация чрезвычайных ситуаций; разграничение полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями.
Соответствующие полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций указаны в главе II Закона N 68-ФЗ.
Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций предусмотрены статьей 11 указанного Федерального закона.
Согласно части 2 статьи 11 Закона N 68-ФЗ органы местного самоуправления самостоятельно: принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям муниципального характера, о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях и организуют их проведение (пункт б); вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (пункт и).
В соответствии со статьей 1 Закона N 68-ФЗ под чрезвычайной ситуацией поднимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей; под предупреждением чрезвычайных ситуаций понимается комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.
Как установлено пунктом 30 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 N 794 (далее - Положение N 794), ликвидация чрезвычайных ситуаций муниципального характера осуществляется силами и средствами органов местного самоуправления.
Законом Республики Хакасия от 17 ноября 1998 N 43 (ред. от 19 декабря 2019) " О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Республике Хакасия" предусмотрены полномочия органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством самостоятельно: принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям муниципального характера, о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях и организуют их проведение; вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в муниципальном образовании Республики Хакасия (статья 12).
Следовательно, при возникновении на территории муниципального образования чрезвычайной ситуации или возникновения угрозы чрезвычайной ситуации, органы местного самоуправления вправе вводить режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также самостоятельно организовывать и проводить аварийно-спасательные и другие неотложные работы, направленные на ликвидацию возникшей чрезвычайной ситуации, в том числе приостанавливать деятельность организации, оказавшейся в зоне чрезвычайной ситуации, определять порядок использования иного имущества организаций.
При этом перечень дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций является исчерпывающим.
Реализация органами местного самоуправления указанных полномочий, в силу пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", может осуществляться, в том числе посредством принятия соответствующих муниципальных правовых актов.
Таким образом, судебная коллегия полагает, что администрация муниципального образования Ширинский район является уполномоченным органом, которому действующим законодательством предоставлено право определять совокупность факторов, возникших на территории муниципального образования, возможных или имеющихся последствий, в качестве основания для введения режима чрезвычайной ситуации либо режима повышенной готовности.
В связи с чем, выводы суда о том, что оспариваемое постановление принято администрацией муниципального образования Ширинский район с превышением полномочий и противоречит как федеральному, так и региональному законодательству являются ошибочными.
Кроме того, судебная коллегия не может согласиться и с выводом суда первой инстанции о том, что правовые основания для введения с 13 февраля 2020 года на территории муниципального образования Ширинский район режима чрезвычайной ситуации противоречат положениям Постановления Правительства Российской Федерации от 21 мая 2007 года N 304 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".
Так, согласно пункту "б" части 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 21 мая 2007 N 304 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера подразделяются, в том числе, на чрезвычайную ситуацию муниципального характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории одного муниципального образования, при этом количество людей, погибших и (или) получивших ущерб здоровью, составляет не более 50 человек либо размер материального ущерба составляет не более 12 млн. рублей, а также данная чрезвычайная ситуация не может быть отнесена к чрезвычайной ситуации локального характера.
Указанное постановление принято во исполнение Федерального закона N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".
Кроме того, пунктом "б" подпункта 2.3 Приказа МЧС Российской Федерации от 08 июля 2004 года N 329 "Об утверждении критериев информации о чрезвычайных ситуациях" установлено, что источником чрезвычайной ситуации является сильный ветер, скорость которого составляет 25 м/с и более.
Материалами дела подтверждается, что 09 февраля 2020 максимальный порыв юго-западного ветра составил 32 м/с - опасное метеорологическое явление, способное привести к ущербу, размер которого составил не более 12 000 000 рублей, а именно для ликвидации последствий чрезвычайной ситуации на территории муниципального образования Ширинский район, произошедшей 09 февраля 2020 года, была нарушена повседневная деятельность 12 социально значимых объектов, ущерб составил - 9 335 907 рублей.
Постановлением администрации муниципального образования Ширинский район от 12 мая 2020 года N 92 "О завершении учебного процесса" в связи с чрезвычайными ситуациями, связанными с неблагоприятными метеорологическими условиями - штормовым ветром до 33 м/с на территории муниципального образования Ширинский район, 29 ноября 2019 года, 09 февраля 2020 года в зданиях муниципальных бюджетных образовательных учреждений Ширинского района во избежание возникновения чрезвычайных ситуаций, которые могут нанести вред здоровью обучающихся и работников школ, завершен учебный процесс с 12 мая 2020 года.
Учитывая изложенное, судебная коллегия не может согласиться с выводом суда первой инстанции об отсутствии правовых оснований для введения с 13 февраля 2020 года на территории муниципального образования Ширинский район режима чрезвычайной ситуации.
Правовая природа любого режима ограничения прав и свобод, связанного с чрезвычайными ситуациями, может носить только временный характер и не может вводиться без ограничения периода действия, без законодательно определенной процедуры ее введения и отмены уполномоченным органом государственной власти в соответствии с нормами федерального закона, иное означало бы фактическую отмену установленных в Российской Федерации гарантий прав и свобод на территории указанных местностей.
Частью 1 статьи 9 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 года N 3-ФКЗ предусмотрено, что срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории Российской Федерации, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях, - 60 суток. По истечении срока, указанного в части 1 данной статьи, чрезвычайное положение считается прекращенным. В случае если в течение этого срока цели введения чрезвычайного положения не были достигнуты, срок его действия может быть продлен указом Президента Российской Федерации с соблюдением требований, установленных настоящим Федеральным конституционным законом для введения чрезвычайного положения.
В соответствии с абзацем четвертым пункта 4 Порядка реализации и отмены дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, утвержденного приказом МЧС России от 22 января 2013 года N 33 (далее - Порядок N 33), решение о реализации дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций должно содержать сведения о сроках, на которые реализуются или к которым должны быть реализованы дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Из материалов дела следует, что постановлением администрации муниципального образования Ширинский район от 18 марта 2020 года N 41 в постановление от 13 февраля 2020 года N 17 "О введении режима чрезвычайной ситуации на территории муниципального образования Ширинский район" внесены изменения, пункт 1 дополнен словами "до завершения восстановительных работ".
Таким образом, доводы административного истца об отсутствии в постановлении периода действия режима чрезвычайной ситуации являются необоснованными, противоречат представленным в материалы дела доказательствам.
Прокурором Ширинского района постановление администрации муниципального образования Ширинский район от 18 марта 2020 года N 41, не оспорено, в установленном законом порядке недействующим не признано.
Учитывая изложенное, судебная коллегия полагает, что оснований для удовлетворения административного искового заявления у суда первой инстанции не имелось, поскольку оспариваемое постановление администрации муниципального образования Ширинский район от 13 февраля 2020 года N 17 "О введении режима чрезвычайной ситуации на территории муниципального образования Ширинский район" вынесено уполномоченным органом в пределах его компетенции, содержание не противоречит действующему законодательству, им не нарушены права, свободы и законные интересы лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, а потому решение суда от 14 мая 2020 года подлежит отмене.
Руководствуясь статьями 307 - 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
апелляционную жалобу административного ответчика администрации муниципального образования Ширинский район удовлетворить.
Отменить решение Ширинского районного суда от 14 мая 2020 года и принять по делу новое решение.
В удовлетворении административного искового заявления прокурора Ширинского района о признании недействующим постановления администрации муниципального образования Ширинский район от 13 февраля 2020 года N 17 "О введении режима чрезвычайной ситуации на территории муниципального образования Ширинский район" отказать.
Председательствующий Страхова О.А.
Судьи Паксимади Л.М.
Долгополова Т.В.


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка