Определение Судебной коллегии по административным делам Владимирского областного суда от 20 апреля 2021 года №33а-1434/2021

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВЛАДИМИРСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 20 апреля 2021 года Дело N 33а-1434/2021
Судебная коллегия по административным делам Владимирского областного суда в составе:
председательствующего Астровко Е.П.,
судей Кирюшиной О.А. и Семёнова А.В
при секретаре Беляковой С.В.,
с участием прокурора Денисова А.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Владимире 20 апреля 2021 года административное дело по апелляционной жалобе ПАО "Вымпелком" на решение Октябрьского районного суда города Владимира от 23 ноября 2020 года, которым оставлен без удовлетворения административный иск ПАО "Вымпелком" к администрации г. Владимира о признании недействующим с момента принятия подпункта 6 пункта 2.6.1 постановления администрации города Владимира от 16.10.2018 N 2519 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "выдача разрешений на размещение объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной (до разграничения государственной собственности на землю) или муниципальной собственности муниципального образования город Владимир, без предоставления земельных участков и установления сервитута.
Заслушав доклад судьи Семёнова А.В., судебная коллегия
УСТАНОВИЛА:
Подпунктом 6 пункта 2.6.1административного регламента предоставления муниципальной услуги "выдача разрешений на размещение объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной (до разграничения государственной собственности на землю) или муниципальной собственности муниципального образования город Владимир, без предоставления земельных участков и установления сервитута, утвержденного постановлением администрации города Владимира от 16.10.2018 N 2519, установлено, что для получения муниципальной услуги заявитель представляет справку, выдаваемую управлением архитектуры и строительства администрации города Владимира, подтверждающую, что для строительства объекта не требуется разрешения на строительство. В случае, если указанные в подпунктах 5 и 6 указанного пункта Регламента документы не представлены заявителем, такие документы запрашиваются уполномоченным органом в порядке межведомственного информационного взаимодействия.
Постановление администрации г. Владимира опубликовано на официальном сайте органов местного самоуправления города Владимира - http://www.vladimir-city.ru - 16.10.2018.
ПАО "Вымпелком" обратилось в суд с административным иском, в котором просит признать недействительным с момента принятия подпункт 6 пункта 2.6.1 постановления администрации города Владимира от 16.10.2018 года N 2519 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "выдача разрешений на размещение объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной (до разграничения государственной собственности на землю) или муниципальной собственности муниципального образования город Владимир, без предоставления земельных участков и установления сервитута".
В обоснование требований административный истец указал, что является общероссийским оператором связи. В рамках реализации планов развития сети связи на территории Владимирской области ПАО "ВымпелКом" размещает и эксплуатирует базовые станции подвижной радиотелефонной связи, в том числе антенно-фидерные устройства и шкафы с оборудованием, размещенные на антенно-мачтовых сооружениях связи. Одно из таких сооружений было размещено административным истцом на земельном участке, арендованном у АО "ДиксиЮг", однако в ходе эксплуатации объекта выяснилось, что он частично располагается на смежном земельном участке, принадлежащем МО г.Владимир.
ПАО "ВымпелКом" обратилось в администрацию г.Владимира с заявлением о выдаче разрешения на размещение объекта (базовой станции) без предоставления земельных участков и установления сервитутов на части земельного участка, принадлежащего МО г.Владимир, в чем ему было отказано со ссылкой на оспариваемое положение нормативного правового акта администрации г.Владимира, утвержденного Постановлением от 16.10.2018 N 2519.
Административный истец указывает на несоответствие данного положения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Полагает необоснованным при предоставлении государственных и муниципальных услуг требовать предоставления документов или информации, не предусмотренных нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в связи с предоставлением таких услуг. Считает, что статьей 51 ГрК РФ, Постановлением Правительства РФ от 03.12.2014 N 1300 определены объекты, на строительство которых разрешение не требуется, и которые могут быть размещены на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности в соответствии со статьями 39.33 и 39.36 ЗК РФ без предоставления земельных участков и установления сервитутов, публичного сервитута. Указывает также на то, что согласно статье 20.2 Закона Владимирской области от 13.07.2004г. N 65-ОЗ "О регулировании градостроительной деятельности на территории Владимирской области" получение разрешения на строительство не требуется в случаях, установленных Градостроительным кодексом Российской Федерации, а также в случае строительства и (или) реконструкции сетей инженерно-технического обеспечения (линии электропередачи, сети водопровода, канализации, газоснабжения, теплоснабжения, линии связи) и других, связанных с ними сооружений от места присоединения к существующим объектам инженерной инфраструктуры, указанного в технических условиях, выданных эксплуатирующей сети организацией, до строящегося, реконструируемого или существующего объекта капитального строительства.
Также указывает на неоднозначность толкования оспариваемой нормы, поскольку предоставление муниципальной услуги поставлено в зависимость от предоставления справки, не предусмотренной федеральным законодательством.
Административный истец считает, что указанное им оспариваемое положение муниципального нормативного правового акта нарушает его права при осуществлении им хозяйственной деятельности, создает необоснованные препятствия к размещению объектов связи, что лишает его возможности оказывать услуги связи в соответствии с заключенными договорами.
Решением Октябрьского районного суда города Владимира от 23.11.2020 в удовлетворении требований отказано.
В апелляционной жалобе административный истец просит решение отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении требований. Указал, что судом оспариваемый нормативный правовой акт не проверен на соответствие требованию формально-правовой определенности. Суд не правильно истолковал положения статьи 39.36 ЗК РФ, которая, по замыслу законодателя была призвана упростить процедуру выдачи разрешения на размещение объекта. Суд неправильно определилобстоятельства, имеющие значение для дела. Оспариваемый нормативный правовой акт для размещения некапитальных объектов предполагает представление заявителем документов, представляемых для возведения капитальных объектов. По мнению суда при регулировании спорных правоотношений субъект Российской Федерации вправе установить для заявителя бремя по сбору и представлению не предусмотренных федеральным законодательством документов, что свидетельствует о неправильном истолковании действующего законодательства. Судом не дана оценка обстоятельствам, при которых невозможно межведомственное взаимодействие между органами. Суд не дал разъяснений буквального смысла оспариваемых положений нормативного правового акта, не определилих место в системе права во взаимосвязи с другими правовыми нормами. Судом сделан необоснованный вывод о том, что оспариваемая норма не носит императивного характера.
Жалоба рассмотрена в отсутствие представителей административного истца ПАО "Вымпелком", заинтересованного лица Управления земельными ресурсами администрации г.Владимира, извещенных надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела.
Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав заключение прокурора Денисова А.А., полагавшего апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия приходит к следующему.
В соответствии со статьей 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.
Основания для отмены, изменения решения суда первой инстанции судом апелляционной инстанции предусмотрены статьей 310 КАС РФ.
Таких оснований в данном случае не имеется.
Согласно части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
При этом суд проверяет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (часть 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
В данном случае в отношении административного истца был применен оспариваемый нормативный правовой акт, что дает ему право оспорить его в судебном порядке.
На момент рассмотрения дела судом нормативный правовой акт не признан утратившим силу, опубликован, содержит общеобязательные нормы и направлен на неоднократное применение, в связи с чем подлежит оспариванию по правилам главы 21 КАС РФ.
Как обоснованно указал в решении суд первой инстанции, оспариваемый нормативный акт издан в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".
Согласно пункту 4 статьи 2 и пункту 1 части 1 статьи 6 указанного Федерального закона государственные услуги и муниципальные услуги предоставляются в соответствии с административными регламентами, устанавливающими порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.
В соответствии с подпунктом 43.4 пункта 1 статьи 37 Устава муниципального образования город Владимир, утвержденного Решением Владимирского городского Совета народных депутатов от 29.06.2005 N 231, администрация города Владимира организует предоставление и предоставляет муниципальные услуги населению, а также государственные услуги в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти о передаче отдельных государственных полномочий.
В соответствии со статьей 41 Устава (в редакции на момент издания оспариваемого нормативного правового акта) постановления и распоряжения администрации города по вопросам местного значения издаются Главой администрации города в пределах полномочий, установленных федеральными законами, законами Владимирской области, Уставом муниципального образования и решениями Совета народных депутатов.
На момент издания оспариваемого постановления полномочия главы администрации города Владимира возложены на Гарева В.А. распоряжением главы администрации города от 28.10.2018 N 708-р.
Оспариваемое в части постановление администрации г. Владимира опубликовано на официальном сайте органов местного самоуправления города Владимира - http://www.vladimir-city.ru - 16.10.2018 в соответствии с пунктами 40-42, 44 Устава города.
Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в установленной форме, опубликован в установленном порядке.
Апелляционная жалоба не содержит доводов и судебной коллегией не установлено обстоятельств, которые свидетельствовали бы об обратном.
Доводы административного истца о противоречии оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, также не находят своего подтверждения.
В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации, пунктом 1 статьи 2 ЗК РФ земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, состоит из ЗК РФ, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.
Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать ЗК РФ. На основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.
Главой V.6. ЗК РФ установлены случаи и основания для использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута. В том числе подпунктом 6 пункта 1 статьи 39.33 ЗК РФ предусмотрено использование таких участков без предоставления и установления сервитутов для размещения объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 3 статьи 39.36 ЗК РФ порядок и условия размещения указанных объектов устанавливаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.
Пунктом 17 части 2 статьи 1 Закон Владимирской области от 25.02.2015 N 10-ОЗ "О регулировании земельных отношений на территории Владимирской области" соответствующими полномочиями наделена администрация Владимирской области.
Постановлением администрации Владимирской обл. от 03.06.2015 N 506 утверждены Порядок и условия размещения объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, публичного сервитута.
Порядок устанавливает процедуру и условия размещения объектов, виды которых установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 N 1300.
В соответствии с подпунктом 4 пункта 6 Порядка к заявлению о размещении объекта наряду с прочими документами прилагается справка, выдаваемая уполномоченным органом в сфере строительства, подтверждающая, что для строительства объекта не требуется разрешения на строительство.
Таким образом, требование подпункта 6 пункта 2.6.1 административного регламента, утвержденного постановлением администрации города Владимира от 16.10.2018 N 2519, о представлении справки, выдаваемой управлением архитектуры и строительства администрации города Владимира, подтверждающей, что для строительства объекта не требуется разрешения на строительство, воспроизводит положения нормативного правового акта, регулирующего спорные правоотношения и имеющего большую юридическую силу по отношению к оспариваемому нормативному правовому акту.
Вступившим в законную силу решением Владимирского областного суда от 29.10.2020 подпункт 4 пункта 6 Порядка, утвержденного Постановлением администрации Владимирской обл. от 03.06.2015 N 506 признан не противоречащим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Как неоднократно разъяснял Конституционный Суд Российской Федерации субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные законы по предмету совместного ведения, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения. При отсутствии соответствующего федерального закона субъект Российской Федерации вправе осуществить собственное правовое регулирование, что следует из смысла статей 72,76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации и вытекает из природы совместной компетенции. Данная правовая позиция нашла отражение в Постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 1995 года и от 1 февраля 1996 года, принятых в связи с запросами Калининградской областной Думы и Администрации Читинской области, а также в ряде других решений, сохраняющих свою силу.
Как указано выше, в соответствии со статьей 39.36 ЗК РФ Порядок и условия размещения на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, публичного сервитута объектов, определенных Правительством Российской Федерации, устанавливаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.
Каких-либо специальных требований или ограничений, связанных с установлением такого порядка, федеральное законодательство не содержит.
Судебная коллегия соглашается, что по существу выдача разрешения на размещение объекта в соответствии со статьей 39.36 ЗК РФ является государственной или муниципальной услугой в зависимости от уровня органа, уполномоченного на принятие соответствующего решения. Данный вывод следует из понятия государственных и муниципальных услуг, приведенного в статье 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". Выдача такого разрешения является деятельностью по реализации функций соответствующего органа государственной власти или органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего соответствующие услуги.
В соответствии со статьей 3 Закона нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с указанным Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.
Одним из принципов предоставления государственных и муниципальных услуг, закрепленных в статье 4 данного закона, является правомерность предоставления государственных и муниципальных услуг органами, предоставляющими такие услуги, а также предоставления услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг.
В соответствии со статьей 7 Закона органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг; представления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных государственных и муниципальных услуг; осуществления действий, связанных с обращением в иные государственные органы, органы местного самоуправления, организации, за исключением получения услуг и получения документов и информации, предоставляемых в результате предоставления таких услуг, включенных в перечни, указанные в части 1 статьи 9 данного закона.
При этом заявитель вправе представить указанные документы и информацию в органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, по собственной инициативе.
Вопреки доводам административного истца положения указанной нормы не запрещают в нормативных правовых актах, регулирующих отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, определять перечень документов, необходимых для получения таких услуг, определять органы, участвующие в предоставлении таких услуг.
Согласно статьям 34 и 38 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.
В соответствии с пунктом 3 Постановления администрации Владимирской обл. от 03.06.2015 N 506 объекты размещаются на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, публичного сервитута на основании решения Департамента имущественных и земельных отношений Владимирской области или органа местного самоуправления, уполномоченного на предоставление земельных участков (далее - уполномоченный орган).
При этом необходимым для принятия соответствующего решения является справка, выдаваемая уполномоченным органом в сфере строительства.
Таким образом, исходя из структуры органов государственной власти Владимирской области и структуры органов местного самоуправления муниципальных образований, в предоставлении указанной государственной (муниципальной) услуги принимают участие органы, наделенные соответствующими полномочиями по предоставлению земельных участков и в сфере строительства.
Согласно пункту 11 Постановления Правительства РФ от 03.12.2014 N 1300 в соответствии со статьей 39.36 ЗК РФ возможно размещение линий связи, линейно-кабельных сооружений связи и иных сооружений связи, для размещения которых не требуется разрешения на строительство.
Помимо линий и сооружений связи, Постановление Правительства РФ от 03.12.2014 N 1300 предполагает размещение иных объектов без предоставления земельных участков и установления сервитутов, часть из которых размещается на указанных условиях только, если для их размещения не требуется разрешение на строительство.
Таким образом, условием выдачи разрешения на размещение таких объектов является соответствие планируемого к размещению объекта требованиям, установленным статьей 51 ГрК РФ, определяющей случаи, когда выдача разрешения на строительство не требуется. Рассмотрение данного вопроса регулируется градостроительным законодательством и требует соответствующей компетенции для его разрешения.
Оспариваемым нормативным правовым актом предусмотрено как представление соответствующей справки самим заявителем, так и получение ее в порядке межведомственного взаимодействия, что согласуется с положениями статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ, при этом необходимость предоставления такого документа предусматривается нормативным правовым актом, регулирующим соответствующую сферу деятельности.
Оспариваемые положения нормативного правового акта органа местного самоуправления являются определенными, не допускают их неоднозначного толкования, согласуются как с иными положениями оспариваемого акта, так и с нормами иных нормативных правовых актов, регулирующих спорные правоотношения.
Доводы о создании необоснованных препятствий для получения указанной справки в данном случае правового значения не имеют, поскольку проверка порядка и условий выдачи такой справки, как и проверка законности оснований для отказа ее выдачи административному истцу к предмету настоящего спора не относится.
Вопрос о правильности применения оспариваемого нормативного правового акта в конкретной ситуации в порядке абстрактного нормоконтроля оценке не подлежит.
Иное правовое регулирование в других субъектах Российской Федерации также не свидетельствует о незаконности оспариваемого нормативного правового акта.
При таких обстоятельствах предусмотренных законом оснований для признания недействующим оспариваемого нормативного правового акта органа местного самоуправления не установлено.
На основании изложенного решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены или изменения, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, не имеется.
Руководствуясь статьями 308-311 КАС РФ, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
Решение Октябрьского районного суда города Владимира от 23 ноября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ПАО "Вымпелком" - без удовлетворения.
Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке во Второй кассационный суд общей юрисдикции в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Октябрьский районный суд города Владимира.
Председательствующий: Е.П. Астровко
Судьи: О.А. Кирюшина
А.В. Семёнов


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка