Дата принятия: 26 марта 2018г.
Номер документа: 33а-1382/2018
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ БЕЛГОРОДСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 26 марта 2018 года Дело N 33а-1382/2018
Судебная коллегия по административным делам Белгородского областного суда в составе:
председательствующего Наумовой И.В.
судей Щербаковой Ю.А., Аняновой О.П.
при секретаре Минюковой Т.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Гнедых Александра Викторовича к Совету депутатов Старооскольского городского округа Белгородской области о признании незаконным и отмене решения об удалении в отставку
по апелляционной жалобе Гнедых Александра Викторовича
на решение Старооскольского городского суда Белгородской области от 22 января 2018 года.
Заслушав доклад судьи Наумовой И.В., объяснения представителя административного истца Гнедых А.В. - Меснянкина М.М. (по доверенности), поддержавшего частично доводы апелляционной жалобы, представителей административного ответчика - Совета депутатов Старооскольского городского округа - Гричанюк С.В. (по доверенности), Прасолова А.И. (по доверенности), Ивановой Н.И. (по доверенности), возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, судебная коллегия
установила:
Решением Совета депутатов Старооскольского городского округа Белгородской области от 15 ноября 2017 года глава администрации Старооскольского городского округа Белгородской области Гнедых А.В. удален в отставку, его полномочия досрочно прекращены по основаниям, предусмотренным пунктами 2 и 4 части 2 статьи 74.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Гнедых А.В. обратился в суд с административным иском, в котором просил признать решение Совета депутатов Старооскольского городского округа Белгородской области от 15 ноября 2017 года N22 "Об удалении в отставку главы администрации Старооскольского городского округа Гнедых А.В." незаконным и отменить полностью.
В обоснование заявленных требований административный истец указал на нарушение процедуры принятия указанного решения и отсутствие законных оснований для удаления его в отставку. Выборы депутатов третьего созыва состоялись 10 сентября 2017 года. В связи с тем, что до даты принятия решения об удалении его в отставку прошло менее трех месяцев, совместная работа продолжалась всего два месяца, Совет депутатов в этом составе не вправе был оценивать результаты деятельности главы администрации Старооскольского городского округа, поскольку не обладал достаточной информацией, на заседании Совета депутатов 15 ноября 2017 года ему не предоставили возможности полноценно выступить, его речь постоянно прерывали.
По мнению административного истца, Совет депутатов незаконно принял решение об удалении его в отставку с должности главы администрации Старооскольского городского округа, поскольку избран он был на должность Главы Старооскольского городского округа Белгородской области.
Полагает, что для принятия оспариваемого решения у административного ответчика отсутствовали достаточные доказательства, свидетельствующие об его бездействии в течение трех и более месяцев, поскольку изложенные в обращении депутатов, послужившем основанием для принятия решения, факты сводятся к оценке полноты и достаточности, а также законности его деятельности при осуществлении полномочий, и не свидетельствуют о самоустранении от их исполнения. Отсутствуют основания для удаления в отставку, предусмотренные пунктом 4 части 2 статьи 74.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Решением суда в удовлетворении административного иска отказано.
В апелляционной жалобе Гнедых А.В. просит отменить решение как постановленное при неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела, при неправильном применении норм материального права, при недоказанности установленных судом обстоятельств, имеющих значение для дела, принять новое решение об удовлетворении иска.
В судебное заседание административный истец не явился. Направленная в его адрес телеграмма с извещением о дне, месте и времени судебного разбирательства не вручена, поскольку квартира закрыта, адресат за телеграммой не явился.
Представитель административного истца Меснянкин М.М. до начала судебного разбирательства пояснил, что его доверитель - Гнедых А.В. надлежаще извещен о дне, месте и времени судебного заседания и не возражает против рассмотрения дела в его отсутствие.
На основании части 2 статьи 306, части 1 статьи 307, части 2 статьи 150 с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотреть дело в отсутствие административного истца.
Проверив материалы дела и обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для ее удовлетворения.
Судом установлено и не опровергается административным истцом в апелляционной жалобе, что в связи с избранием на должность главы администрации Старооскольского городского округа Белгородской области, на основании постановлений избирательной комиссии Старооскольского городского округа Белгородской области от 9 сентября 2013 года N19/122 "О результатах выборов главы администрации Старооскольского городского округа Белгородской области", от 10 сентября 2013 года N20/123 "О регистрации избранного главы администрации Старооскольского городского округа Белгородской области" Гнедых А.В. с 12 сентября 2013 года вступил в должность главы администрации Старооскольского городского округа Белгородской области.
25 октября 2017 года в Совет депутатов Старооскольского городского округа Белгородской области поступило обращение 18 депутатов с инициативой об удалении в отставку главы администрации Старооскольского городского округа Белгородской области Гнедых А.В. по основаниям, предусмотренным пунктами 2 и 4 части 2 статьи 74.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и проект соответствующего решения.
В обращении указано на то, что глава администрации Старооскольского городского округа Белгородской области Гнедых А.В. в период осуществления полномочий допустил бездействие в решении вопросов эффективного планирования и исполнения бюджета городского округа; предотвращения образования и взыскания просроченной дебиторской задолженности по платежам по арендной плате за использование муниципального имущества и земельных участков; проведения мероприятий по контролю за соблюдением арендаторами условий заключенных договоров аренды; непринятия мер по контролю за целевым использованием земельных участков; обеспечения надлежащего состояния улично-дорожной сети и безопасности дорожного движения; сохранения объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа; не исполнил обязанности по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов и не уведомил Совет депутатов о возникшем конфликте интересов или возможности его возникновения при согласовании решения МУП "Гостиница "Русь" о предоставлении ООО "Норильчанин" займа под 0,1% годовых на пополнение оборотных средств на общую сумму 7 млн. рублей и непринятии мер по возложению на ООО "Белгородский завод подъемно-транспортного машиностроения" обязанности использовать предоставленный в аренду земельный участок в соответствии с целевым назначением.
26 октября 2017 года глава администрации Старооскольского городского округа получил уведомление о рассмотрении вопроса об удалении его в отставку на очередном заседании Совета депутатов Старооскольского городского округа 15 ноября 2017 года с приложением копий обращения депутатов Старооскольского городского округа и проекта.
26 октября 2017 года уведомление о внесении обращения депутатов Совета депутатов Старооскольского городского округа направлено Губернатору Белгородской области.
Как следует из протокола N3 от 13 ноября 2017 года, на заседании постоянной комиссии Совета депутатов Старооскольского городского округа по нормативно-правовой деятельности и вопросам местного самоуправления рекомендовано Совету депутатов Старооскольского городского округа принять решение "Об удалении в отставку главы администрации Старооскольского городского округа Гнедых А.В."
13 ноября 2017 года глава администрации Старооскольского округа направил в адрес председателя Совета депутатов Старооскольского городского округа информацию на обращение об удалении в отставку от 25 октября 2017 года.
Согласно протоколу N3 третьего заседания Совета депутатов Старооскольского городского округа от 15 ноября 2017 года на заседании присутствовало 23 депутата из 25. По вопросу об удалении в отставку главы администрации голосовали: "за" - 20; "против" - 1; "воздержались" - 2.
На заседаниях Совета депутатов 13 ноября 2017 года и 15 ноября 2017 года присутствовал глава администрации Старооскольского городского округа, давал объяснения по обстоятельствам, послужившим основанием для удаления его в отставку, отвечал на вопросы депутатов.
Решением Совета депутатов Старооскольского городского округа Белгородской области от 15 ноября 2017 года, глава администрации Старооскольского городского округа Белгородской области Гнедых А.В. удален в отставку, его полномочия досрочно прекращены по основаниям, предусмотренным пунктами 2 и 4 части 2 статьи 74.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Не согласившись с решением представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку, Гнедых А.В. 17 ноября 2017 года в письменном виде изложил свое особое мнение и 18 ноября 2017 года представил его в Совет депутатов.
Как усматривается из протокола N3 третьего заседания Совета депутатов Старооскольского городского округа от 15 ноября 2017 года, при принятии решения были приняты во внимание поступившие в Совет депутатов Старооскольского городского округа обращение инициативной группы избирателей Старого Оскола с просьбой отозвать предложение о рассмотрении вопроса об удалении в отставку главы администрации Старооскольского городского округа от 25 октября 2017 года; обращение избирателей с требованием отставки главы администрации Старооскольского городского округа; решение Общественной палаты Старооскольского городского округа III созыва от 31 октября 2017 года N16, поддержавшей инициативу депутатов Старооскольского городского округа; обращение Совета ветеранов Старооскольского городского округа, принятое на пленуме Совета ветеранов от 7 ноября 2017 года с требованием оставить Гнедых А.В. на посту главы администрации Старооскольского городского округа.
При рассмотрении вопроса об удалении в отставку главы Старооскольского городского округа было учтено мнение губернатора, который поддержал вышеуказанную инициативу депутатов Совета депутатов Старооскольского городского округа.
Решение Совета депутатов от 15 ноября 2017 года N22 опубликовано 18 ноября 2017 года в газете "Зори" N 277-283 (9011-9017). Одновременно опубликовано особое мнение Гнедых А.В. по вопросу удаления его в отставку.
Принимая по делу решение и отказывая истцу в удовлетворении его требований, суд первой инстанции, проверив доводы Гнедых А.В., обоснованно пришел к выводу о соблюдении предусмотренного законом порядка его удаления в отставку, об отсутствии правовых оснований для признания оспариваемого решения незаконным.
Судом установлено, что обязанность представительного органа уведомить Гнедых А.В. о предстоящем заседании Совета депутатов, на котором рассматривался вопрос об удалении его в отставку, а также обеспечить заблаговременное получение им уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомление с обращением депутатов представительного органа муниципального образования и с проектом его решения об удалении в отставку (пункт 1 части 13 статьи 74.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"); предоставление главе муниципального образования возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку (пункт 2 части 13 статьи 74.1 названного закона) была исполнена. Оснований ставить под сомнение доказательства, подтверждающие данные обстоятельства, судебная коллегия не усматривает.
Частью 1 и пунктом 2 части 2 статьи 36, частью 1 и абзацем первым части 2 статьи 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В случае избрания на муниципальных выборах глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования либо входит в состав представительного органа муниципального образования и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию.
Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.
Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.
Глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации (пункт 5 части 4 этой же статьи).
В силу статьи 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", мерой публично-правовой ответственности главы муниципального образования, применяемой независимо от способа замещения им своей должности, является удаление его в отставку решением представительного органа муниципального образования, влекущим досрочное прекращение его полномочий.
Пункт 2 части 2 статьи 74.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривает в качестве одного из оснований удаления главы муниципального образования в отставку неисполнение главой муниципального образования в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных данным Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
Согласно правовой позиции, изложенной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 04 октября 2011 года N1264-О-О, удаление главы муниципального образования в отставку в указанном случае выступает мерой его ответственности перед представительным органом муниципального образования, а в конечном итоге - и перед населением, гарантируя восстановление установленного законом порядка осуществления местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования, подконтрольность и подотчетность главы муниципального образования населению и представительному органу муниципального образования, обеспечивая баланс полномочий представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования в системе местного самоуправления.
Факты неисполнения Гнедых А.В. возложенных на него обязанностей исследованы в судебном заседании и подробно изложены в мотивировочной части решения.
Из установленных по настоящему административному делу обстоятельств следует, что глава Старооскольского городского округа Гнедых А.В., как высшее должностное лицо муниципального образования, с 1 ноября 2016 года фактически не исполнял возложенные на него обязанности, а именно: им не были приняты решения, направленные на повышение результативности, эффективности и экономности использования бюджетных средств; не приняты меры по предотвращению образования и по взысканию просроченной дебиторской задолженности по платежам по арендной плате за использование муниципального имущества и земельных участков; не проводились мероприятия по контролю за соблюдением арендаторами условий заключенных договоров аренды; не приняты меры по контролю за целевым использованием земельных участков; по обеспечению надлежащего состояния улично-дорожной сети и безопасности дорожного движения; по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа.
Названные обстоятельства подтверждены результатами контрольных мероприятий, проведенных Контрольно-счетной палатой Белгородской области и Контрольно-счетной палатой Старооскольского городского округа от 15 июня 2017 года N559.
В установленный срок требования Контрольно-счетной палаты Белгородской области также не были исполнены.
В этой связи суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что неисполнение главой муниципального образования возложенных на него обязанностей привело к негативным последствиям для Старооскольского городского округа.
В то же время суд обоснованно пришел к выводу о недоказанности фактов и обстоятельств, свидетельствующих о наличии конфликта интересов и личной заинтересованности Гнедых А.В. при даче согласия МУП "Гостиница "Русь" на предоставление займа ООО "Норильчанин", а также при заключении с ООО "Белгородский завод подъемно-транспортного машиностроения" договора аренды от 31 октября 2016 года на предоставление земельного участка, площадью 170780 кв.м. по адресу: город Старый Оскол, ул. Первой Конной Армии, д. 1-д, по виду разрешенного использования - рекреационная деятельность.
Судебная коллегия соглашается с выводом суда о том, что указанные действия главы Старооскольского городского округа не являются основанием для удаления его в отставку на основании пункта 4 части 2 статьи 74.1 вышеназванного закона, однако привели к образованию задолженности муниципального унитарного предприятия перед бюджетом округа по платежам от перечисления части прибыли, что предусмотрено Положением, утвержденным решением Совета депутатов Старооскольского городского округа от 7 октября 2008 года N174, и уплате задолженности с учетом пени, в первом случае, и к недополучению бюджетом Старооскольского городского округа дохода от фактического использования ООО "Белгородский завод подъемно-транспортного машиностроения" земельного участка для добычи недр, в размере 4884,6 тыс. руб.
Несмотря на разъяснение судом сторонам по делу принципа распределения бремени доказывания, обязанности представлять доказательства в обоснование своих доводов и возражений, права заявлять ходатайства об истребовании доказательств, в соответствии со статьей 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации какие-либо доказательства в опровержение доводов административного ответчика, послуживших основанием для удаления в отставку по пункту 2 части 2 статьи 74.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Гнедых А.В. суду не представил.
При таких обстоятельствах у суда первой инстанции отсутствовали основания для признания незаконным оспариваемого решения Совета депутатов Старооскольского городского округа от 15 ноября 2017 года.
Доводам административного истца, изложенным в апелляционной жалобе, о том, что Совет депутатов не вправе был рассматривать обращение депутатов от 25 октября 2017 года, не рассмотрев предыдущее обращение депутатов от 26 сентября 2017 года; об отсутствии оснований для квалификации бездействия Гнедых А.В. как самоустранение от исполнения обязанностей; об отсутствии оснований для удаления в отставку по основанию, предусмотренному пунктом 4 части 2 статьи 74.1 вышеназванного закона, аналогичны позиции административного истца в судебном заседании при рассмотрении дела по существу, были предметом рассмотрения суда первой инстанции, им дана надлежащая правовая оценка, аргументированно изложенная в обжалуемом судебном акте, не согласиться с которой у судебной коллегии оснований не имеется.
Суд первой инстанции, основываясь на конституционно-правовом толковании положения, закрепленного в пункте 2 части 2 статьи 74.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Определение Конституционного Суда РФ от 4 октября 2011 года N1264-О-О, от 2 ноября 2011 года N1464-О-О и др.), пришел к правильному выводу о том, что под наличием оснований для удаления в отставку главы муниципального образования в данном случае следует понимать неисполнение им в течение трех месяцев своих обязанностей (кроме случаев, когда это вызвано уважительными причинами - болезнью, действиями (бездействием) иных лиц и органов, не находящихся в подчинении главы муниципального образования, действием непреодолимой силы и др.), которое с очевидностью свидетельствует о фактическом самоустранении главы муниципального образования от их исполнения, существенно затрудняет либо делает невозможным реализацию полномочий иных органов местного самоуправления, органов государственной власти, осуществление гражданами прав, свобод и несение ими обязанностей в сфере местного самоуправления, т.е. нарушает нормативно установленный порядок осуществления функций местного самоуправления.
О фактическом самоустранении главы муниципального образования от исполнения своих полномочий может свидетельствовать как неисполнение им всех возложенных на него полномочий, так и отдельных из них, но при этом необходимо учитывать значимость неисполняемых обязанностей, длительность их неисполнения, а также последствия, наступившие в результате неисполнения главой муниципального образования отдельных своих обязанностей, наличие объективной возможности решить вопросы местного значения в соответствие с предоставленными полномочиями.
Как правильно указал суд, неисполнение полномочий Гнедых А.В. имело длительный характер (явно более трех месяцев), привело к значительным негативным последствиям для Старооскольского городского округа, выразившимся в увеличении нагрузки на бюджет городского округа ввиду оплаты пеней и штрафов; в увеличении размера дебиторской задолженности; в разрушении здания, представляющего историко-культурную ценность; в ухудшении состояния улично-дорожной сети городского округа, что в свою очередь повлекло причинение вреда гражданам вследствие повреждения транспортных средств и необходимость его возмещения за счет средств муниципального бюджета.
Отсутствие контроля за деятельностью администрации округа, а также бездействие органов власти под руководством Гнедых А.В. за проверенный Контрольно-счетной палатой Белгородской области период привело к потерям бюджета Старооскольского городского округа на сумму свыше 261 млн. рублей.
Как было установлено в ходе судебного разбирательства, решением Совета депутатов Старооскольского городского округа от 15 июня 2017 года N559 отчет главы Старооскольского городского округа "О деятельности администрации Старооскольского городского округа в 2016 году" принят к сведению, деятельность главы администрации Старооскольского городского округа Гнедых А.В. в 2016 году признана неудовлетворительной. Ему поручено принять меры по устранению допущенных нарушений по вопросам, поставленным депутатами Совета депутатов Старооскольского городского округа и депутатами Белгородской областной Думы в ходе обсуждения отчета в части распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности Старооскольского городского округа.
Однако, как следует из решения Совета депутатов от 27 октября 2017 года N17, меры по устранению выявленных нарушений в полном объеме не приняты, решение Совета депутатов Старооскольского городского округа от 15 июня 2017 года N559 "Об отчете главы администрации Старооскольского городского округа "О деятельности администрации Старооскольского городского округа в 2016 году" в полном объеме не исполнено.
Каких-либо объективных препятствий, не позволяющих административному истцу исполнить возложенные на него полномочия, судом не установлено, и в обоснование своих возражений истец не подобные обстоятельства не ссылался.
Все обстоятельства возникшего спора судом установлены на основании надлежащей оценки представленных доказательств, доводы административного истца судом проверены и обоснованно отклонены, нормы материального права применены судом правильно.
Доводы апелляционной жалобы по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда первой инстанции и к выражению несогласия с произведенной судом оценкой представленных по делу доказательств, оснований не согласиться с которой судебная коллегия не находит, правовых оснований к отмене решения суда не содержат.
Оснований, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для отмены или изменения решения суда не имеется.
Руководствуясь ст.ст. 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Старооскольского городского суда Белгородской области от 22 января 2018 года по административному делу по административному исковому заявлению Гнедых Александра Викторовича к Совету депутатов Старооскольского городского округа Белгородской области о признании незаконным и отмене решения об удалении в отставку оставить без изменения, апелляционную жалобу Гнедых Александра Викторовича - без удовлетворения.
Председательствующий -
Судьи -
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
