Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия от 21 апреля 2021 года №33а-1376/2021

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВЕРХОВНОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 21 апреля 2021 года Дело N 33а-1376/2021
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия в составе:
председательствующего судьи Булгытовой С.В.,
судей коллегии Ихисеевой М.В., Матвеевой Н.А.,
при секретаре Гетмановой А.Ю.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску прокурора Октябрьского района г. Улан-Удэ в защиту прав и интересов неопределенного круга лиц к Правительству Республики Бурятия, Администрации г. Улан-Удэ о возложении обязанности устранить нарушения законодательства в сфере осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев,
по апелляционному представлению старшего помощника прокурора Октябрьского района г.Улан-Удэ,
на решение Советского районного суда г.Улан-Удэ от 21 января 2021г., которым постановлено:
Требования прокурора Октябрьского района г.Улан-Удэ оставить без удовлетворения.
Заслушав доклад судьи Матвеевой Н.А., ознакомившись с материалами дела и доводами апелляционного представления, выслушав объяснения участвующих в деле лиц, судебная коллегия
УСТАНОВИЛА:
Прокурор Октябрьского района г.Улан-Удэ обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц, требуя обязать Правительство Республики Бурятия принять организационные меры, направленные на обеспечение реализации полномочий органа местного самоуправления - администрации МО "Город Улан-Удэ" по созданию муниципального приюта для содержания животных, в том числе животных без владельцев, животных от права собственности на которые владельцы отказались, и обеспечению его функционирования, в том числе путем финансирования на указанные цели; обязать администрацию МО "Город Улан-Удэ" создать муниципальный приют для содержания животных, в том числе животных без владельцев, животных от права собственности на которые владельцы отказались, и обеспечить его функционирование.
В обоснование требований прокурор указал, что была проведена проверка соблюдения законодательства в сфере организации работы по обращению с безнадзорными животными, в ходе которой выявлено, что в нарушение требований действующего законодательства Правительством Республики Бурятия организационные меры, направленные на обеспечение реализации полномочий органа местного самоуправления - администрации МО "Город Улан-Удэ" по созданию муниципального приюта и обеспечению его функционирования, не приняты. Отсутствие приюта для безнадзорных животных на территории муниципального образования и непринятие мер по его созданию, содержанию безнадзорных животных, учету отловленных безнадзорных животных, вакцинации безнадзорных животных (по показаниям), умерщвлению безнадзорных животных (по показаниям), мониторингу численности безнадзорных животных свидетельствует о нарушении принципа гуманности по отношению к безнадзорным животным, отсутствии возможности оказания помощи животным, находящимся в опасном для их жизни состоянии и возврата потерявшихся животных владельцам. Непринятие действенных мер органами местного самоуправления по организации проведения на территории г. Улан-Удэ указанных мероприятий нарушает права неопределенного круга лиц на создание благоприятной окружающей среды, обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, а также указывает на ненадлежащее исполнение ответчиками требований действующего законодательства.
В судебном заседании представитель прокурора Октябрьского района г. Улан-Удэ Шмакова Н.А. требования, изложенные в административном исковом заявлении поддержала по указанным в иске доводам.
В судебном заседании представители Правительства Республики Бурятия Романова О.С., Администрации г. Улан-Удэ Ардонова А.В., действующие на основании доверенностей, просили в удовлетворении требований прокурора отказать.
В судебном заседании представители заинтересованного лица Управления ветеринарии Республики Бурятия Жамсаранова Е.Б., Якимова А.А. пояснили, что требования прокурором заявлены необоснованно и не подлежат удовлетворению.
Районным судом постановлено указанное выше решение.
В апелляционном представлении старший помощник прокурора Октябрьского района г.Улан-Удэ Шмакова Н.А. просит отменить решение суда первой инстанции, указывая, что на территории г. Улан-Удэ расположено два частных приюта, деятельность которых осуществляется только за счет средств добровольных пожертвований, что является недостаточным для содержания отловленных животных без владельцев.
Факт заключения МУ "Комитет городского хозяйства Администрации г. Улан-Удэ" муниципальных контрактов не свидетельствует о том, что мероприятия по отлову безнадзорных животных привели к сокращению численности безнадзорных собак и отсутствию фактов их нападения на граждан, в том числе в п. Забайкальский г. Улан-Удэ.
Суд, признав, наличие у органов местного самоуправления полномочий на осуществление деятельности по обращению с животными без владельцев, обитающими на территории городского округа, отказал в удовлетворении требований о создании приюта для животных, ссылаясь на то, что возможность возложения таких обязанностей в судебном порядке отсутствует. Вместе с тем иные возможности организации мероприятий по созданию муниципального приюта судом не рассмотрены, отказ в удовлетворении требований в указанной части не мотивирован.
Судом не дана оценка доводам истца о том, что администрацией города работа по обращению с безнадзорными животными организована ненадлежаще, достаточные меры к исполнению соглашения о получении субвенции не принимаются.
Так, согласно условиям предоставления субвенции администрация города обязана не только организовать отлов бродячих животных, но и обеспечить их содержание, в том числе провести карантинные мероприятия, вакцинацию, стерилизацию, чипирование животных и пр. Проведение указанных мероприятий в соответствии со ст. 16 Федерального закона от 27.12.2018 N 498-ФЗ "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" возможно только в условиях содержания животных в приюте. Между тем, ООО "<...>", ООО "<...>", организации с которыми заключены муниципальные контракты, приютами для содержания животных не владеют, обеспечить исполнение соглашение в этой части не имеют возможности. Муниципальный приют на территории города так же отсутствует.
Ответчиками не представлены суду доказательства обеспечения надлежащего содержания животных, в том числе договоры на содержание животных, заключенные с частными приютами, подрядчики по муниципальному контракту судом не заслушаны.
В нарушение ст. ст. 59, 63 КАС РФ необоснованно судом отклонено ходатайство прокурора об истребовании у ответчиков договоров на содержание животных в частных приютах, иные доказательства обеспечения содержания животных, что противоречит целям правильного разрешения административных дел. В связи с отсутствием указанных доказательств у суда не имелось оснований делать вывод об отсутствии необходимости в строительстве приюта на территории города.
При этом, у органа местного самоуправления и подрядчиков по муниципальному контракту отсутствует возможность исполнить муниципальный контракт в полном объеме, необходимого количества мест в частных приютах не имеется, что подтверждается публикацией на сайте телекомпании "<...>" от 18.11.2020. Такие же сведения содержатся в письме прокурору района от РОО "<...>", из которого следует, что приют "<...>", в котором содержатся животные в рамках исполнения муниципального контракта, необходимыми ресурсами не владеет, обеспечить надлежащее содержание животных не может. Принимаемые Правительством Республики Бурятия меры для изыскания бюджетных средств на строительство приюта также подтверждают нуждаемость в муниципальном приюте.
В заседании суда апелляционной инстанции представитель Прокуратуры Республики Бурятия Сметанина И.Г. настаивала на удовлетворении поданного апелляционного представления.
Представители ответчиков Правительства Республики Бурятия Романова О.С., Администрации г.Улан-Удэ Ардонова А.В. и заинтересованного лица Управления ветеринарии по Республике Бурятия Якимова А.А., действующие на основании доверенностей, просили решение суда первой инстанции оставить без изменения.
Судебная коллегия, изучив материалы дела, доводы апелляционного представления, выслушав объяснения участвующих в деле лиц, приходит к следующим выводам.
Правовое регулирование по предметам совместного ведения не может быть произвольным, должно осуществляться в соответствии с федеральным законодательством, в пределах предоставленных полномочий и не нарушать принципа разделения вопросов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Отношения в области обращения с животными в целях защиты животных, а также укрепления нравственности, соблюдения принципов гуманности, обеспечения безопасности и иных прав и законных интересов граждан при обращении с животными регулируются Федеральным законом от 27 декабря 2018 г. N 498-ФЗ "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (статья 2 Федерального закона от 27 декабря 2018 г. N 498-ФЗ).
Обращение с животными - содержание, использование (применение) животных, осуществление деятельности по обращению с животными без владельцев и осуществление иной деятельности, предусмотренной данным Федеральным законом, а также совершение других действий в отношении животных, которые оказывают влияние на их жизнь и здоровье (пункт 9 статьи 3 Федерального закона от 27 декабря 2018 г. N 498-ФЗ).
Согласно пункту 2 части 1 статьи 3 Федерального закона от 27 декабря 2018 г. N 498-ФЗ деятельность по обращению с животными без владельцев - деятельность, включающая в себя отлов животных без владельцев, их содержание (в том числе лечение, вакцинацию, стерилизацию), возврат на прежние места их обитания и иные мероприятия, предусмотренные настоящим Федеральным законом.
Как видно из материалов дела, разрешая возникший в рамках настоящего дела административный спор, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленных административным истцом требований, поскольку наличие у органа местного самоуправления права на осуществление деятельности по обращению с животными без владельцев, обитающими на территории городского округа не свидетельствует о возможности возложения в судебном порядке обязанности по созданию муниципального приюта для животных. Администрации г. Улан-Удэ не предоставлялись материальные ресурсы и финансовые средства на создание мест содержания животных. Законодательно не предусмотрены такие полномочия как создание приюта для животных, Закон Республики Бурятия от 05.05.2015 N 1110-V "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Бурятия по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев" также не содержит сведений о передаче указанного полномочия. Поскольку действующим законодательством предусмотрена возможность создания как государственных, так и муниципальных приютов для животных, возложение на орган государственной власти субъекта обязанности по принятию мер, направленных на создание муниципального приюта для животных будет являться необоснованным вмешательством суда в деятельность органа государственной власти.
Судебная коллегия приходит к выводу о том, что судом первой инстанции при рассмотрении дела были допущены нарушения норм процессуального права.
Согласно статье 2 Закона Республики Бурятия от 05.05.2015 N 1110-V "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Бурятия по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев" органы местного самоуправления наделены, в том числе, государственными полномочиями по содержанию животных без владельцев в приютах для животных.
Статьей 16 Федерального закона от 27 декабря 2018 г. N 498-ФЗ предусмотрено, что приюты для животных создаются в целях осуществления деятельности по содержанию животных, в том числе животных без владельцев, животных, от права собственности на которых владельцы отказались. Приюты для животных могут быть государственными, муниципальными, а также частными.
В соответствии с ч.2 ст.7 Закона об ответственном обращении с животными органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе создавать приюты для животных и обеспечивать их функционирование на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.
В материалах административного дела отсутствуют допустимые доказательства тому, что на территории г.Улан-Удэ создан приют для животных (государственный, муниципальный или частный), отвечающий требованиям, изложенным в "Порядке организации деятельности приютов и установления норм содержания животных в них на территории Республики Бурятия" (утв. Постановлением Правительства РБ от 12.02.2020 N 71 (ред. от 02.04.2020), в том числе приют, необходимый для содержания животных в целях исполнения заключенных муниципальных контрактов, связанных с оказанием услуг по изъятию из среды обитания безнадзорных домашних животных.
Правительством Республики Бурятия определен уполномоченный исполнительный орган государственной власти Республики Бурятия в области обращения с животными.
На основании Положения об Управлении ветеринарии Республики Бурятия, утвержденного постановлением Правительства РБ от 18.11.2011 N 598, Управление ветеринарии Республики Бурятия, является исполнительным органом государственной власти Республики Бурятия, осуществляющим исполнительно - распорядительные функции, а также функции государственного надзора в области обращения с животными в пределах предоставленных полномочий и обеспечения эпизоотического, ветеринарно-санитарного благополучия в Республике Бурятия.
В соответствии с пунктом 3.1 указанного Положения, к полномочиям Управления в установленной сфере деятельности отнесено осуществление контроля за исполнением органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий в целях проведения мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев, а также за использованием предоставленных на эти цели финансовых средств.
Статьей 5 Закона Республики Бурятия от 08.10.2019 N 579-VI "Об отдельных полномочиях органов государственной власти Республики Бурятия и органов местного самоуправления муниципальных образований в Республике Бурятия в области обращения с животными" (принят Народным Хуралом РБ 26.09.2019) установлено, что исполнительный орган государственной власти Республики Бурятия (Управление ветеринарии Республики Бурятия) осуществляет организацию мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев.
Организация мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев предусмотрена ст. 18 Федерального закона от 27.12.2018 N 498-ФЗ (ред. от 27.12.2019) "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Кроме того, Правительству Российской Федерации поручено подготовить совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при участии автономной некоммерческой организации "Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов" и представить предложения по развитию на территории Российской Федерации сети приютов для безнадзорных животных (в том числе типовых приютов, создаваемых с использованием наилучших доступных технологий), а также по обеспечению и финансированию деятельности приютов для безнадзорных животных в срок до 1 августа 2020г. ("Перечень поручений по итогам встречи с представителями общественных организаций, осуществляющих деятельность в области экологии и защиты животных" (утв. Президентом РФ 03.07.2020 N Пр-1069)).
Рассматривая настоящее дело, суд первой инстанции не учел указанные выше требования закона, не разрешилвопрос о привлечении к участию в деле в качестве административного соответчика Управления ветеринарии Республики Бурятия.
Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что процедура судебной защиты, применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяется, исходя из Конституции Российской Федерации, федеральным законом.
В соответствии со статьей 221 КАС РФ состав лиц, участвующих в деле об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, определяется по общим правилам, предусмотренным настоящим Кодексом.
В силу главы 4 КАС РФ под административным ответчиком понимается лицо, к которому предъявлено требование по спору, возникающему из административных или иных публичных правоотношений, либо в отношении которого административный истец, осуществляющий контрольные или иные публичные функции, обратился в суд (часть 4 статьи 38).
Административными ответчиками могут быть органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, а также должностные лица, государственные и муниципальные служащие (часть 5 статьи 38).
Разрешение вопроса о составе лиц, участвующих в деле, в том числе о вступлении в административное дело других административных ответчиков, замене их правопреемниками относится к компетенции суда (пункт 3 части 3 статьи 135 КАС РФ).
Допущенное судом первой инстанции нарушение процессуального закона судебная коллегия признает существенным, поскольку оно не позволило гарантировать соблюдение одного из основополагающих принципов административного судопроизводства - состязательность и равноправие сторон при активной роли суда (пункт 7 статьи 6 КАС РФ).
Так как выявленные нарушения не могут быть устранены без отмены решения и повторного рассмотрения дела (пункт 3 статьи 309 КАС РФ), доводы апелляционного представления по существу спора оценке не подлежат.
При новом рассмотрении дела суду первой инстанции следует устранить допущенные нарушения, приведшие к отмене решения суда, определить круг лиц, участвующих в деле, дать надлежащую оценку их доводам и возражениям, а также представленным по делу доказательствам и разрешить дело в соответствии с требованиями закона.
Руководствуясь ст. ст. 309-311 КАС РФ, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
Решение Советского районного суда г.Улан-Удэ от 21 января 2021г. отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Кассационная жалоба может быть подана в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.
Председательствующий: С.В. Булгытова
Судьи: М.В.Ихисеева
Н.А. Матвеева


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка