Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 22 июня 2020 года №33а-1372/2020

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВЕРХОВНОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 22 июня 2020 года Дело N 33а-1372/2020







22.06.2020


г. Петрозаводск




Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Карелия в составе
председательствующего судьи Данилова О.И.,
судей Соляникова Р.В., Щепалова С.В.
при ведении протокола помощником судьи Елисеевой Н.А., секретарем МакаршинойА.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу административного истца на решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 11.02.2020 по административному делу N 2а-978/2020 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Советская пресса" об оспаривании нормативного правового акта в части.
Заслушав доклад председательствующего, судебная коллегия
УСТАНОВИЛА:
ООО "Советская пресса" (далее также - Общество, административный истец) обратилось с административным иском по тем основаниям, что оно осуществляет свою деятельность (в том числе по продаже алкогольной продукции) в торговой точке с вывеской "Кафетерий Лагиламба", расположенной на земельном участке по адресу: г.Петрозаводск, ул. Красноармейская, 20а, на прилегающей к детской художественной школе, расположенной по адресу: г. Петрозаводск, ул.Красноармейская, д. 18, территории. За реализацию алкогольной продукции в торговой точке "Кафетерий Лагиламба" на прилегающей к детской художественной школе территории Общество постановлением мирового судьи судебного участка N 13 г.Петрозаводска от 18.09.2019 привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 14.16 КоАП РФ. Постановлением администрации Петрозаводского городского округа от 29.08.2014 N 4312 "Об утверждении схем границ прилегающих территорий организаций и объектов, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции" (в редакции постановления от 20.07.2015 N 3514 "О внесении изменений в постановление администрации Петрозаводского городского округа от 29.08.2014 N 4312") утверждена, в том числе, схема прилегающей территории (25-метровая зона) к муниципальному бюджетному образовательному учреждению дополнительного образования детей Петрозаводского городского округа "Детская художественная школа" (далее - Детская художественная школа). По мнению административного истца, указанное постановление ограничивает права и законные интересы Общества, поскольку последнее лишено возможности осуществлять предпринимательскую деятельность в полном объеме. С учетом уточнения требований административный истец просил суд признать недействующими: текстовую часть указанного постановления в части установления запрета на продажу алкогольной продукции на прилегающей территории к Детской художественной школе как противоречащую подпункту 10 части 2 статьи 16 Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (далее - Федеральный закон N 171-ФЗ); графическую часть указанного постановления в части определения границ прилегающей территории к Детской художественной школе как противоречащую постановлению Правительства Российской Федерации от 27.12.2012 N 1425 "Об определении органами государственной власти субъектов Российской Федерации мест массового скопления граждан и мест нахождения источников повышенной опасности, в которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, а также определении органами местного самоуправления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции" (далее - постановление Правительства Российской Федерации N 1425), решению Петрозаводского городского Совета от 03.06.2014 N 27/27-412 "Об определении границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции на территории Петрозаводского городского округа" (далее - решение Петрозаводского городского Совета N 27/27-412).
Решением суда заявленные требования оставлены без удовлетворения.
С принятым судебным постановлением не согласен административный истец, в апелляционной жалобе просит его отменить. В обоснование жалобы указывает на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права, в частности, подпункта 10 части 2 статьи 16 Федерального закона N 171-ФЗ. Полагает, что Детская художественная школа, осуществляющая образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности, не является организацией, осуществляющей обучение. Ссылается на нарушения процедуры принятия оспариваемого постановления, в частности, несоблюдение требований части 6 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), предусматривающих необходимость проведения экспертизы нормативных правовых актов, затрагивающих предпринимательскую деятельность, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской деятельности. Ссылается на невнесение оспариваемого постановления в регистр муниципальных нормативных актов Республики Карелия. Полагает, что границы прилегающей территории отражены на схеме с нарушением постановления Правительства Российской Федерации N 1425 и решения Петрозаводского городского Совета N 27/27-412.
В возражениях на апелляционную жалобу административный ответчик выражает согласие с решением суда.
В заседании суда апелляционной инстанции представители административного истца Тренькин Н.А. и Манышева О.А. доводы апелляционной жалобы поддержали.
Представитель административного ответчика Хмелевская М.В. в заседании суда апелляционной инстанции против доводов апелляционной жалобы возражала, пояснила, что Детская художественная школа действительно не имеет обособленной территории и граница прилегающей к ней территории должна исчисляться от входа для посетителей в здание. Вместе с тем вне зависимости от определения границ прилегающей территории - от входа для посетителей или от границ придомовой территории, торговая точка, принадлежащая административному истцу, находится в границах территории, на которой существует запрет розничной торговли алкоголем.
Заслушав объяснения явившихся лиц, заключение прокурора Иовлева Д.С., полагавшего решение суда первой инстанции подлежащим отмене, изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в полном объеме, судебная коллегия приходит к следующему.
В соответствии с частями 1 и 6 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.
Как следует из материалов дела, Общество осуществляет свою деятельность (в том числе по продаже алкогольной продукции) в торговой точке с вывеской "Кафетерий Лагиламба", расположенной на земельном участке с кадастровым номером 10:01:0010145:33 по адресу: г. Петрозаводск, ул. Красноармейская, 20а, на прилегающей к Детской художественной школе, расположенной по адресу: г. Петрозаводск, ул.Красноармейская, д. 18, территории.
Согласно абзацу второму пункта 2 статьи 16 Федерального закона N 171-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого акта) не допускается розничная продажа алкогольной продукции в детских, образовательных, медицинских организациях, на объектах спорта, на прилегающих к ним территориях.
К прилегающим территориям, указанным в пункте 2 настоящей статьи, относятся земельные участки, которые непосредственно прилегают к зданиям, строениям, сооружениям и границы которых определяются решениями органов местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (пункт 4 статьи 16 Федерального закона N 171-ФЗ).
Подпунктом 10 статьи 16 указанного Федерального закона в действующей редакции предусмотрено, что розничная продажа алкогольной продукции и розничная продажа алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания, за исключением случаев, указанных в пунктах 3 и 6 настоящей статьи, не допускаются на территориях, прилегающих: к зданиям, строениям, сооружениям, помещениям, находящимся во владении и (или) пользовании образовательных организаций (за исключением организаций дополнительного образования, организаций дополнительного профессионального образования); к зданиям, строениям, сооружениям, помещениям, находящимся во владении и (или) пользовании организаций, осуществляющих обучение несовершеннолетних.
Решением Петрозаводского городского Совета N 27/27-412 утвержден Порядок определения границ прилегающих к организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции на территории Петрозаводского городского округа.
Кроме того, администрации Петрозаводского городского округа поручено утвердить перечень организаций и объектов, на прилегающих к которым территориях не допускается розничная продажа алкогольной продукции, и схемы границ прилегающих территорий к организациям и объектам, указанным в перечне.
В соответствии с Порядком определения границ прилегающих к организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции на территории Петрозаводского городского округа, при определении прилегающих территорий расстояние от организаций и объектов, на прилегающих территориях к которым не допускается розничная продажа алкогольной продукции, до границ прилегающих территорий измеряется: при наличии обособленной территории - в метрах по всему периметру от границ обособленной территории; при отсутствии обособленной территории - в метрах по радиусу с центром на оси входа для посетителей в здание (сооружение, строение), в котором расположены организации и (или) объекты, на прилегающих территориях к которым не допускается розничная продажа алкогольной продукции (пункт 2).
В целях настоящего Решения используются понятия, установленные пунктом 3 Правил определения органами местного самоуправления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2012 N 1425.
Во исполнение решения Петрозаводского городского Совета N 27/27-412 постановлением администрации Петрозаводского городского округа от 15.07.2014 N 3463 утвержден Перечень организаций и объектов, на прилегающих к которым территориях не допускается розничная продажа алкогольной продукции, куда вошли детские и образовательные организации, медицинские организации, вокзалы, аэропорты, места нахождения источников повышенной опасности.
Решением Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 04.03.2020, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 18.06.2020, в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Советская пресса" об оспаривании постановления администрации Петрозаводского городского округа от 15.07.2014 N 3463 "Об утверждении перечня организаций и объектов, на прилегающих к которым территориях не допускается розничная продажа алкогольной продукции" в части включения в перечень организаций и объектов, на прилегающих территориях к которым не допускается розничная продажа алкогольной продукции, Детской художественной школы отказано.
Суды первой и апелляционной инстанции пришли к выводу о законности включения Детской художественной школы в перечень организаций и объектов, на прилегающих к которым территориях не допускается розничная продажа алкогольной продукции, как на момент принятия оспариваемого акта, так и на момент рассмотрения административного иска.
Также во исполнение решения Петрозаводского городского Совета N 27/27-412 постановлением администрации Петрозаводского городского округа от 29.08.2014 N 4312 "Об утверждении схем границ прилегающих территорий организаций и объектов, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции" (в редакции постановления от 20.07.2015 N 3514 "О внесении изменений в постановление администрации Петрозаводского городского округа от 29.08.2014 N 4312") утверждена, в том числе, схема прилегающей территории (25-метровая зона) к Детской художественной школе.
Указанное постановление, в оспариваемой редакции, было опубликовано 28.08.2015 в N 96 Информационного бюллетеня, являвшегося одним из источников официального опубликования муниципальных правовых актов органов местного самоуправления Петрозаводского городского округа.
Пункт 1 статьи 2 Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (далее - Федеральный закон N 172-ФЗ) в качестве одного из основных принципов организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) устанавливает обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.
В силу статей 3, 4 Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся государственной и муниципальной собственности. Выявленные в нормативных правовых актах коррупциогенные факторы отражаются в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.
В материалах дела данных, свидетельствующих о проведении антикоррупционной экспертизы оспариваемого постановления, не имеется.
Вместе с тем, поскольку органы прокуратуры в орган местного самоуправления с требованием об изменении нормативного правового акта для устранения коррупциогенных факторов не обращались, а судом наличие коррупциогенных факторов в оспариваемом акте не усмотрено, постольку само по себе отсутствие антикоррупционной экспертизы не является основанием для признания нормативного правового акта недействующим, так как не свидетельствует о существенном нарушении процедуры принятия акта, тем более, если наличие каких-либо коррупциогенных факторов в оспариваемом акте судом не выявлено. Указанная правовавя позиция соответствует правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, выраженной в апелляционном определении от 20.02.2019 N 127-АПГ18-14.
Также не является основанием для признания оспариваемого постановления недействующим и невключение его в Регистр муниципальных нормативных правовых актов Республики Карелия, являющийся составной частью федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов (статья 2 Закона Республики Карелия от 29.12.2008 N 1254-ЗРК "О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Республики Карелия"), поскольку в силу пункта 30 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" включение нормативных правовых актов в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации выполняет учетную функцию, не является государственной регистрацией и условием их вступления в силу; аналогичная правовая позиция может быть применена и в отношении муниципальных нормативных правовых актов и федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов соответственно.
При этом судебная коллегия полагает, что в отношении оспариваемого постановления, непосредственно определяющего как расстояние, на котором осуществляется запрет торговли алкогольной продукции, путем отнесения Детской художественной школы к тому или иному виду организаций, категории которых указаны в пункте 3 решения Петрозаводского городского Совета N 27/27-412 (детские, медицинские, военные, массового скопления и пр.), так и границы прилегающей территории Детской художественной школы в зависимости от наличия или отсутствия обособленной территории, и затрагивающего вопросы осуществления предпринимательской деятельности, должна была быть проведена обязательная оценка регулирующего воздействия.
В соответствии с частью 3 статьи 46 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого постановления) проекты муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой органами местного самоуправления в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
Оценка регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и местных бюджетов.
Положения Закона Республики Карелия от 24.04.2015 N 1888-ЗРК "О некоторых вопросах проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в Республике Карелия" (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого постановления), предусматривающего обязательную оценку регулирующего воздействия нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, были введены в действие для Петрозаводского городского округа с 07.05.2015.
Таким образом, на момент принятия оспариваемого постановления была предусмотрена на федеральном и региональном уровне необходимость проведения оценки регулирующего воздействия, которая административным ответчиком не была осуществлена.
При этом принятие Порядка проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Петрозаводского городского округа, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, и экспертизы муниципальных правовых актов Петрозаводского городского округа, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, лишь 16.09.2015 (решение Петрозаводского городского Совета от 16.09.2015 N 27/37-630), не освобождало администрацию Петрозаводского городского округа от соблюдения требований указанных федерального и регионального законов.
Следовательно, при принятии оспариваемого постановления административным ответчиком был нарушен порядок его принятия.
Кроме порядка принятия оспариваемого постановления, административным ответчиком нарушены положения, предусматривающие правила установления прилегающих территорий.
Так, постановлением Правительства Российской Федерации N 1425 были утверждены Правила определения органами местного самоуправления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции (далее - Правила).
В силу подпункта "б" пункта 3, пунктов 4 и 5 указанных Правил "обособленная территория" - территория, границы которой обозначены ограждением (объектами искусственного происхождения), прилегающая к зданию (строению, сооружению), в котором расположены организации и (или) объекты, указанные в пункте 2 настоящих Правил.
Территория, прилегающая к организациям и объектам, указанным в пункте 2 настоящих Правил (далее - прилегающая территория), включает обособленную территорию (при наличии таковой), а также территорию, определяемую с учетом конкретных особенностей местности и застройки, примыкающую к границам обособленной территории либо непосредственно к зданию (строению, сооружению), в котором расположены организации и (или) объекты, указанные в пункте 2 настоящих Правил (далее - дополнительная территория).
Дополнительная территория определяется: а) при наличии обособленной территории - от входа для посетителей на обособленную территорию до входа для посетителей в стационарный торговый объект; б) при отсутствии обособленной территории - от входа для посетителей в здание (строение, сооружение), в котором расположены организации и (или) объекты, указанные в пункте 2 настоящих Правил, до входа для посетителей в стационарный торговый объект.
Как следует из материалов дела, Детская художественная школа не имеет обособленной территории, соответственно, прилегающая территория Детской художественной школы совпадает с дополнительной территорией, которая определяется от входа для посетителей в здание Детской художественной школы, однако на чертеже указанная территория показана от окончания границы придомовой территории многоквартирного дома, что не соответствует как Правилам, так и решению Петрозаводского городского Совета от 03.06.2014 N 27/27-412.
Указанное нарушение определения границ прилегающей к Детской художественной школе территории было установлено судом первой инстанции, его не оспаривал административный ответчик в судах первой и апелляционной инстанций.
Вместе с тем только наличие схемы границ прилегающей к Детской художественной школе территории, на которой запрещена розничная торговля алкогольной продукции, определенной законным образом, будет влечь для субъектов предпринимательской деятельности вблизи указанной территории юридические последствия нарушения такого запрета, а также обязанность принимать решения о необходимости прекращения деятельности по розничной торговли алкогольной продукции или переноса торговых объектов за пределы границ указанной территории.
Таким образом, суд первой инстанции, установив несоответствие оспариваемого постановления правовым актам, имеющим большую юридическую силу, обязан был в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ удовлетворить административный иск.
При таких обстоятельствах, поскольку административным ответчиком был нарушен порядок принятия нормативного правового акта, а оспариваемое постановление не соответствует правовым актам, имеющим большую юридическую силу, постольку имеются основания для удовлетворения заявленных требований.
Пунктом 37 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" предусмотрено, что в случае если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части (часть 4 статьи 216 КАС РФ, часть 5 статьи 3 АПК РФ).
Суд полагает необходимым в связи с признанием оспариваемого постановления не действующим в части возложить на административного ответчика обязанность устранить правовой пробел, возникший в связи с вынесением настоящего апелляционного определения, и принять нормативный правовой акт, заменяющий признанный не действующим.
В соответствии с пунктом 38 указанного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Поскольку установлено применение оспариваемого постановления, на основе которого реализованы права граждан и юридических лиц, судебная коллегия признает его не действующим с момента принятия апелляционного определения.
С учетом положений части 4 статьи 215 КАС РФ сообщение о принятии решения судебной коллегией подлежит опубликованию в течение одного месяца с момента принятия в официальном печатном издании административного ответчика.
Поскольку административный истец при обращении в суд с административным иском и при подаче апелляционной жалобы уплатил государственную пошлину в сумме 7500 руб., постольку указанные издержки подлежат возмещению административному истцу административным ответчиком.
С учетом изложенного, решение суда в связи с неправильным применением норм материального и процессуального права подлежит отмене с принятием нового решения об удовлетворении административного иска.
Руководствуясь статьями 309-311 КАС РФ, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 11.02.2020 по настоящему делу отменить. Принять новое решение.
Административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "Советская пресса" об оспаривании нормативного правового акта в части удовлетворить.
Признать не действующим со дня принятия апелляционного определения постановление администрации Петрозаводского городского округа от 29.08.2014 N 4312 "Об утверждении схем границ прилегающих территорий организаций и объектов, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции" (в редакции постановления от 20.07.2015 N 3514 "О внесении изменений в постановление администрации Петрозаводского городского округа от 29.08.2014 N 4312") в части утверждения схемы прилегающей территории (25-метровая зона) к муниципальному бюджетному образовательному учреждению дополнительного образования детей Петрозаводского городского округа "Детская художественная школа".
Сообщение о принятии апелляционным судом настоящего апелляционного определения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его принятия в официальном печатном издании администрации Петрозаводского городского округа.
Возложить на администрацию Петрозаводского городского округа обязанность принять нормативный правовой акт, заменяющий признанное не действующим в части постановление администрации Петрозаводского городского округа от 29.08.2014 N 4312 "Об утверждении схем границ прилегающих территорий организаций и объектов, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции" (в редакции постановления от 20.07.2015 N 3514 "О внесении изменений в постановление администрации Петрозаводского городского округа от 29.08.2014 N 4312").
Взыскать с администрации Петрозаводского городского округа в пользу ООО "Советская пресса" судебные расходы в размере 7500 руб.
Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия.
Вступившие в законную силу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня их вступления в законную силу.
Кассационная жалоба, представление подаются в Третий кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции, принявший решение.
Председательствующий
Судьи


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка