Дата принятия: 14 апреля 2021г.
Номер документа: 33а-1304/2021
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ЗАБАЙКАЛЬСКОГО КРАЕВОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 14 апреля 2021 года Дело N 33а-1304/2021
Судебная коллегия по административным делам Забайкальского краевого суда в составе:
председательствующего судьи Толстоброва А.А.,
судей Каверина С.А., Пичуева В.В.,
при секретаре судебного заседания Шевчук Г.А.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации городского округа "Город Чита" к прокуратуре Черновского района г.Читы о признании представления прокурора незаконным,
по апелляционной жалобе представителя административного истца администрации городского округа "Город Чита" - Солянникова А.В.,
на решение Черновского районного суда г.Читы от 13 января 2021 года, которым постановлено:
"В удовлетворении административного искового заявления администрации городского округа "Город Чита" к прокуратуре Черновского района г.Читы о признании незаконным представления прокурора Черновского района г.Читы от 24 августа 2020 года N N об устранении нарушений законодательства об обеспечении безопасности дорожного движения - отказать".
Заслушав доклад судьи краевого суда Каверина С.А. об обстоятельствах дела и доводах апелляционной жалобы, судебная коллегия
установила:
17 ноября 2020 года администрация городского округа "Город Чита", в лице представителя - по доверенности Солянникова А.В., обратилась в суд с данным административным исковым заявлением, в котором, подробно мотивируя свою позицию, просила:
- признать незаконным представление прокуратуры Черновского района г.Читы от 24 августа 2020 года NN об устранении нарушений законодательства об обеспечении безопасности дорожного движения.
Определением судьи Черновского районного суда г.Читы от 16 декабря 2020 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Комитет по финансам администрации городского округа "Город Чита". (л.д.77-79)
Судом постановлено приведенное выше решение. (л.д.138-144)
В апелляционной жалобе представитель администрации городского округа "Город Чита" - Солянников А.В., выражает несогласие с решением суда первой инстанции, и, оспаривая выводы суда, ссылаясь на п.3 Порядка проведения оценки технического состояния автомобильных дорог, утвержденного приказом Минтранса РФ от 27 августа 2009 года N 150 (далее - Порядок), приводит доводы о том, что ответ Комитета городского хозяйства администрации городского округа "Город Чита" от 28 августа 2020 года N И-5840, принятый административным ответчиком в качестве единственного основания, является недостаточным для внесения представления.
Считает, что: судом недостаточно исследовано само понятие оценки технического состояния дорог; административным истцом суду представлены достаточные доказательства о проведении администрацией диагностики дорог по видам, согласно приложению к Порядку, а именно в ходе:
- проведения капитального ремонта дорог при реализации национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги" - первичная и приемочная диагностика;
- обследования маршрутов пассажирских перевозок, исполнения муниципальных контрактов на текущее содержания автомобильных дорог, паспортизации автомобильных дорог- повторная диагностика;
- предоставления муниципальной услуги "Выдача специального разрешения на движение но автомобильным дорогам транспортного средства, осуществляющего перевозки тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов по маршрутам, проходящим полностью или частично по дорогам местного значения в границах городского округа "Город Чита".
Приводит доводы о том, что именно на основании указанных данных в 2019-2020 годах оценивалось техническое состояние автомобильных дорог, принимались решения о необходимости проведения текущего или капитального ремонта, реконструкции конкретной дороги.
Обращает внимание, что Порядок не является исчерпывающим документом для определения оценки технического состояния дорог и определения необходимости проведения их ремонта. Дорожная деятельность в обязательном порядке осуществляется администрацией в соответствии с действующими ГОСТ, СнИП, такими как Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 58862-2020 "Дороги автомобильные общего пользования. Содержание. Периодичность проведения", приказ Министерства транспорта РФ от 16 ноября 2012 года N 402 "Об утверждении Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог".
Находит ошибочным вывод суда о том, что в исковомзаявлении указывалась необходимость оценки качества выполнения работ врамках реализации национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги".
Административный истец просил суд учесть факт проведения данного вида диагностики для получения информации для оценки автодорог, чего сделало не было.
Выражает несогласие с выводами суда первой инстанции о том, чтообращение директора Ассоциации юридической помощи пользователямавтомобильных дорог Шемчука Н.В. не должно быть перенаправленодля рассмотрения в администрацию; в обращении не содержится сведений онарушении администрацией прав данного гражданина, либо прав возглавляемойим ассоциации; обращение Шемчука Н.В. основано напредположениях, эти же предположения о возможном несоответствииавтомобильных дорог указаны в оспариваемом представлении.
Полагает, что исполнение требований представления приведет к перераспределению бюджетных ассигнований в бюджете на проведение оценкитехнического состояния дорог с других статей, что нарушает правоадминистрации городского округа "Город Чита", как органа местногосамоуправления, самостоятельно определять формы и направления расходованиясредств бюджетов исходя из принципа самостоятельности бюджетов,заложенного ст.31 Бюджетного кодекса PФ; предусмотренныебюджетные ассигнования в бюджете городского округа на 2020 год по разделу"Национальная экономика" комитету городского хозяйства на выполнениемероприятий по транспортному обслуживанию (приложение 8 к бюджету)имеют определённое назначение и уже не могут быть направлены намероприятия по оценке технического состояния дорог; перераспределение ассигнований повлечет снижение ранее предусмотренныхбюджетных обязательств перед иными получателями бюджетных средств, чтотакже приведет к нарушению их прав.
Таким образом, администрация наделена правом самостоятельно проводить оценку автодорог всеми имеющимися в ее распоряжении средствами и методами для установления степени соответствия транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильной дороги требованиям технических регламентов и обоснования возможности движения транспортного средства, осуществляющего перевозки тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов по автомобильным дорогам.
Считает, что у прокурора отсутствовали основания для внесения оспариваемого представления, которое является избыточной мерой принуждения и нарушает гарантированное ст.12 Конституции РФ право на самостоятельность администрации, как органа местного самоуправления. Просит решение Черновского районного суда г.Читы от 13 января 2021 года отменить, по делу принять новый судебный акт об удовлетворении требований административного иска. (л.д.150-151)
Относительно доводов апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором Романовой Е.Е. поданы письменные возражения. (л.д.162-165)
В заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца администрации городского округа "Город Чита" - по доверенности Солянников А.В., доводы апелляционной жалобы поддержал.
Прокурор отдела прокуратуры Забайкальского края Дьячкова Ж.В., указывая на законность и обоснованность решения суда первой инстанции, просит в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.
Представители процессуального истца - прокуратуры Черновского района г.Читы, заинтересованного лица - Комитета по финансам администрации городского округа "Город Чита", в заседание судебной коллегии, будучи надлежаще не извещенными, не явились, об уважительных причинах неявки не сообщили, при этом представитель Комитета по финансам администрации городского округа "Город Чита" - по доверенности Эпова А.Н., ходатайствовала о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие их представителя.
В соответствии с ч.2 ст.306, ст.150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее по тексту - КАС РФ) судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела судом апелляционной инстанции.
Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, оценив доказательства, выслушав позицию участвующих в деле лиц, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии ч.1 ст.308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.
Согласно ст.2 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы, являются высшей ценностью, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.
В соответствии со ст.46 (ч.ч. 1 и 2) Конституции Российской Федерации, ч.1 ст.218 КАС РФ, решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
В силу ч.2 ст.1 КАС РФ суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
На основании ч.1 ст.39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.
Согласно ст.ст.1, 21 Федерального закона N 2202-1 от 17 января 1992 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации") прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Частью 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" определено, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, вносит представление об устранении нарушений закона.
Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.
В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (ч.1 ст.24 данного Федерального закона).
Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, по обращению директора ассоциации юридической помощи пользователям автомобильных дорог Шемчука Н.В. прокуратурой Черновского района г.Читы проведена проверка исполнения обязанностей органами местного самоуправления по содержания автомобильных дорог. (л.д.33-40)
В ходе прокурорской проверки установлено, что работы по оценке технического состояния автомобильных дорог городского округа "Город Чита", в том числе на территории Черновского административного района г.Читы, за период 2019 года и прошедший период 2020 года не проводились, так как бюджетом городского округа "Город Чита" данное мероприятие не предусмотрено.
Считая указанное обстоятельство нарушением действующего законодательства об обеспечении безопасности дорожного движения, а также Порядка проведения оценки технического состояния автомобильных дорог, утвержденного действовавшим на момент вынесения оспариваемого акта прокурорского реагирования Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 27 августа 2009 года N 150, которым установлено, что оценка технического состояния автомобильных дорог проводится не реже одного раза в год, прокурором района в адрес руководителя администрации городского округа "Город Чита" внесено представление об устранении нарушений законодательства об обеспечении безопасности дорожного движения от 24 августа 2020 года NN, в котором предложено безотлагательно, не позднее 01 сентября 2020 года, рассмотреть данное представление с участием прокурора; в течение месяца принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; решить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц. (л.д.21-22)
Административный истец, не согласившись с данным актом прокурорского реагирования, обратился в суд с настоящим административным исковым заявлением. (л.д.5-6)
Суд первой инстанции, изучив материалы дела, оценив представленные сторонами доказательства, в том числе, обжалуемое представление прокурора Черновского района г.Читы от 24 августа 2020 года NN, исходя из фактических обстоятельств дела, руководствуясь конкретными нормами Федеральных законов "О прокуратуре Российской Федерации", "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О безопасности дорожного движения", положениями ст.ст.5, 37-38 Устава городского округа "Город Чита" (принят решением Думы городского округа "Город Чита" от 25 мая 2017 года N 53), нормами Бюджетного кодекса РФ, КАС РФ и т.д., пришел к выводу о том, что оспариваемое представление прокурора соответствует требованиям законодательства в сфере правого регулирования в области дорожной деятельности и не нарушает положений Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", в связи с чем, отказал в удовлетворении заявленных требований административного иска.
Судом констатировано, в том числе, что:
- довод административного иска о том, что заявление Шемчука Н.В. является недостаточным основанием для вынесения меры реагирования, не подлежит применению, поскольку в обращении Шемчука Н.В. обжаловались действия органов местного самоуправления городского округа "Город Чита", поэтому оно обоснованно не было перенаправлено для разрешения в адрес заявителя;
- законом предусмотрены полномочия прокурора запрашивать в поднадзорных органах, в том числе в органах местного самоуправления, необходимую информацию без проведения проверки и вынесения соответствующего решения;
- в связи с тем, что проверочные мероприятия в отношении административного истца не проводились, выезды по месту его нахождения не осуществлялись, должностные лица не опрашивались, вынесения решения в порядке п.3 ст.21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" не требовалось;
- довод административного искового заявления о некорректности применения п.4 Порядка проведения оценки технического состояния автомобильных дорог, утвержденного действующим на момент возникновения спорных правоотношений Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 27 августа 2009 года N 150, ко всем автомобильным дорогам территории Черновского административного района городского округа "Город Чита", является несостоятельным;
- в связи с тем, что оценка технического состояния автомобильных дорог местного значения городского округа "Город Чита" является обязанностью заявителя, а работы по оценке технического состояния автомобильных дорог городского округа "Город Чита", в том числе на территории Черновского административного района г.Читы, за период 2019 года и прошедший период 2020 года администрацией не проводились, так как бюджетом городского округа "Город Чита" данное мероприятие не предусмотрено, в представлении прокурора не указывалось, какой вид диагностики необходимо выполнить.
- указанные в административном исковом заявлении работы по проведению капитального ремонта значительного количества автомобильных дорог в г.Чита, в том числе на территории Черновского административного района г.Читы, выполненные за период 2019-2020 г.г. в рамках реализации национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги", а также реализации плана социально-экономического развития Центров экономического роста Забайкальского края, не освобождают администрацию от исполнения возложенной законом обязанности по проведению оценки технического состояния автомобильных дорог, которая имеет совершенно иную цель, нежели капитальный ремонт дорог;
- в оспариваемом представлении прокурора не ставился вопрос о некачественном выполнении работ в рамках перечисленных выше программ, а указывалось на неисполнение администрацией обязанности по проведению ежегодной оценки технического состояния автомобильных дорог местного значения;
- надзорные полномочия прокурора, предусмотренные ст.27 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", позволяют пресекать нарушения прав и свобод человека и гражданина и возлагать на администрацию исполнение предусмотренных законом обязанностей;
- потенциальное несоответствие дорог Черновского административного района г.Читы, в случае проведения оценки технического состояния дорог, установленным требованиям негативным образом влияет на безопасность дорожного движения и создаёт опасность причинения вреда жизни и здоровью неопределённого круга граждан, причинения вреда их имуществу, нарушает право граждан на благоприятную среду жизнедеятельности, свободное и беспрепятственное передвижение по дорогам и улицам города.
Вопреки изложенной в апелляционной жалобе и при ее рассмотрении позиции административного истца, судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда первой инстанции и его оценкой исследованных доказательств. При разрешении спора суд правильно определилхарактер спорных правоотношений, закон, которым следует руководствоваться при разрешении спора, и обстоятельства, имеющие значение для дела; выводы суда мотивированы, соответствуют требованиям материального закона и установленным обстоятельствам дела.
Доводы апеллянта о неверном определении судом юридически значимых обстоятельств по делу, основаны на неправильном толковании норм права и основанием для отмены или изменения правильного по существу судебного решения в апелляционном порядке не являются.
Так, обстоятельства данного спора и представленные доказательства были предметом рассмотрения и оценки суда первой инстанции.
Положениями ч.1 ст.62 КАС РФ предусмотрено, что лица, участвующие в деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений, если иной порядок распределения обязанностей доказывания по административным делам не предусмотрен настоящим Кодексом.
Довод апелляционной жалобы о том, что администрацией городского округа "Город Чита" в 2019-2020 годах на основании конкретных данных оценивалось техническое состояние автомобильных дорог, принимались решения о необходимости проведения текущего или капитального ремонта, реконструкции конкретной дороги, является несостоятельным, поскольку, как следует из содержания самой жалобы (л.д.151, абз.5), до настоящего времени бюджетом городского округа "Город Чита" мероприятия по оценке технического состояния автомобильных дорог городского округа не предусмотрены.
На что верно обращено внимание судом первой инстанции, согласно ст.ст.34, 37, 41 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06 октября 20203 года N 131-ФЗ) обязанность по проведению ежегодной оценки технического состояния автомобильных дорог местного значения возлагается на администрацию муниципального образования, которая, в свою очередь, для выполнения указанных мероприятий вправе привлекать специалистов или организации, уполномоченные в сфере диагностики и оценки технического состояния автомобильных дорог.
Органы, в чью обязанность входит организация дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, и обеспечение безопасности дорожного движения на них, определены в п.4 ст.6 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", п.5 ч.1 ст.16 Федерального закона от 06 октября 20203 года N 131-ФЗ, п.5 ст.5 Устава городского округа "Город Чита".
Отсутствие у органа муниципальной власти необходимых средств для исполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ, не может являться основанием для отмены решения суда и освобождения от указанных обязанностей административного истца, поскольку требования прокурора направлены на защиту интересов неопределенного круга лиц в области использования автомобильных дорог, безопасности дорожного движения по ним.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что местный бюджет не существует изолированно, а является составной частью финансовой системы Российской Федерации; недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в абзаце третьем пункта 1 и пункте 3 его статьи 86, а также статьях 129 и 135. Конкретные формы финансового покрытия таких расходов в рамках межбюджетных отношений и установление соответствующего механизма определяются в законодательном порядке, а для разрешения возможных разногласий могут быть использованы судебные процедуры (постановление от 17 июня 2004 года N 12-П; определения от 12 апреля 2005 года N 142-О, от 13 июня 2006 года N 194-О, от 02 ноября 2006 года N 540-О, от 10 октября 2013 года N 1591-О, от 09 ноября 2017 года N 2516-О).
Доводы апеллянта о том, что исполнение требований представления - в течение месяца принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, потребует перераспределения бюджетных средств, также являются несостоятельными, поскольку вопрос о перераспределении бюджетных средств судом не разрешался.
Принятое судом решение не ограничивает права органа местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения.
Оснований согласиться с иными доводами жалобы, судебная коллегия не находит; в основном, они направлены на переоценку доказательств и, при этом, не содержат в себе обстоятельств, которые не были бы проверены и учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли бы на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда.
Существенных нарушений норм материального права, а также требований процессуального законодательства, которые бы привели или могли бы привести к неправильному разрешению дела, судом апелляционной инстанции не установлено. При таком положении судебная коллегия считает, что обжалуемое решение подлежит оставлению без изменения, а апелляционная жалоба, которая не содержит предусмотренных ст.310 КАС РФ оснований для отмены решения суда первой инстанции, - оставлению без удовлетворения.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.308, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Черновского районного суда г.Читы от 13 января 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя административного истца администрации городского округа "Город Чита" - Солянникова А.В., без удовлетворения.
Апелляционное определение может быть обжаловано в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через суд, принявший решение по первой инстанции, в течение шести месяцев с даты вынесения настоящего апелляционного определения.
Председательствующий:
Судьи:
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
