Дата принятия: 09 ноября 2020г.
Номер документа: 33а-12748/2020
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ РОСТОВСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 9 ноября 2020 года Дело N 33а-12748/2020
Судебная коллегия по административным делам Ростовского областного суда в составе:
председательствующего судьи Нестеровой Е.А.,
судей Чайка Е.А., Медведева С.Ф.,
при секретаре Асташеве Р.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению и.о. прокурора Целинского района Ростовской области в интересах неопределённого круга лиц к администрации Михайловского сельского поселения Целинского района Ростовской области о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления и возложении обязанности по исполнению требований законодательства о погребении и похоронном деле
по апелляционному представлению и.о. прокурора Целинского района Ростовской области на решение Целинского районного суда Ростовской области от 4 августа 2020 года.
Заслушав доклад судьи Чайка Е.А., судебная коллегия по административным делам
УСТАНОВИЛА:
И.о. прокурора Целинского района Ростовской области обратился в Целинский районный суд Ростовской области в интересах неопределённого круга лиц с административным иском о признании незаконным бездействия администрации Михайловского сельского поселения и возложении на неё обязанности по исполнению требований законодательства о погребении и похоронном деле.
В обоснование своих требований прокурор указал, что в результате проверки исполнения законодательства о погребении и похоронном деле, проведённой по заданию прокуратуры Ростовской области, установлено, что на территории Михайловского сельского поселения отсутствует специализированная служба по вопросам похоронного дела, создаваемая органами местного самоуправления. Своим бездействием ответчик нарушает не только действующее законодательство Российской Федерации, но и не обеспечивает жителям поселения возможность реализовать свои права на получение данной муниципальной услуги.
По этим основаниям административный истец просил суд признать незаконным бездействие администрации Михайловского сельского поселения, выразившееся в том, что специализированная служба по вопросам похоронного дела на территории поселения не создана, и обязать администрацию Михайловского сельского поселения в течение 6 месяцев с даты вступления решения суда в законную силу создать на территории сельского поселения специализированную службу по вопросам похоронного дела.
Решением Целинского районного суда Ростовской области от 4 августа 2020 года в удовлетворении заявленных требований прокурору отказано.
Принимая такое решение, суд руководствовался положениями Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" и исходил из того, что организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относятся к вопросам местного значения муниципального округа; в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. При этом организация оказания таких услуг возможна как силами специально учреждаемых муниципальных организаций, так и путём привлечения и стимулирования хозяйствующих субъектов немуниципальной формы собственности путём формирования и размещения муниципального заказа.
Судом установлено, что объективной необходимости в создании соответствующей организации, специально учреждаемой муниципальным образованием для осуществления погребения в Михайловском сельском поселении, не имеется. Услуги по погребению оказывают организации немуниципальной формы собственности. Все захоронения осуществляются по мере необходимости в штатном режиме. На похороны умерших граждан, не имеющих родственников, выделяются средства из местного бюджета.
Кроме того, 18 января 2018 года между Администрацией Михайловского сельского поселения и ИП ФИО3 в соответствии с законодательством о контрактной системе в сфере закупок для муниципальных нужд заключён муниципальный контракт об оказании услуг по погребению.
В связи с этим суд пришёл к выводу, что администрацией Михайловского сельского поселения представлены доказательства, подтверждающие, что органом местного самоуправления были приняты необходимые меры к реализации прав и гарантий неопределенного круга лиц на получение гарантированного перечня услуг по погребению, тогда как прокурором не представлено доказательств, подтверждающих, что оспариваемым бездействием административного ответчика допущено нарушение прав граждан на получение гарантированного перечня услуг по погребению.
Поскольку совокупность оснований для признания незаконным оспариваемого бездействия административного ответчика не установлена, суд в удовлетворении административных исковых требований отказал.
В апелляционном представлении ставится вопрос об отмене решения и принятии нового, об удовлетворении заявленных требований, со ссылками на то, что Федеральный закон "О погребении и похоронном деле" предусматривает, что услуги по погребению оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела, а не какой-либо иной организацией или индивидуальным предпринимателем.
На апелляционное представление администрацией Михайловского сельского поселения представлены возражения, в которых административный ответчик просит оставить решение без изменения, а апелляционное представление - без удовлетворения.
В судебном заседании апелляционной инстанции прокурор отдела прокуратуры Ростовской области Шматова Н.А. доводы апелляционного представления поддержала и просила его удовлетворить, глава администрации Михайловского сельского поселения Бахолдина Т.В. просила решение оставить без изменения, апелляционное представление - без удовлетворения.
Изучив материалы дела, доводы апелляционного представления и возражений на него, выслушав лиц, участвующих в деле, судебная коллегия по административным делам приходит к следующим выводам.
В Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий; оно является необходимой формой осуществления власти народа, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (статья 12, часть 2 статьи 3, часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации).
Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), который к вопросам местного значения муниципального района относит организацию ритуальных услуг (пункт 17 части 1 статьи 15).
Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введённый в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии с 1 января 2016 года и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела (далее - ГОСТ 32609-2014), определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).
Статья 17 Федерального закона N 131-ФЗ содержит перечень полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения, не являющийся исчерпывающим, поскольку по вопросам, отнесённым в соответствии со статьями 14, 15 и 16 названного закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований также могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения (подпункт 9 пункта 1, пункт 1.1).
Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Федеральный закон от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ), который устанавливает гарантии погребения умершего с учётом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1).
Гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с поименованным законом реализуются путём организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела (далее - специализированная служба), порядок деятельности которых определяется названными органами (пункты 1 и 2 статьи 25, статья 29 Закона N 8-ФЗ).
Именно специализированная служба на безвозмездной основе оказывает супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантированный законом следующий перечень услуг по погребению: оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом) (пункты 1 и 2 статьи 9 Закона N 8-ФЗ).
В Указе Президента Российской Федерации от 29 июня 1996 года N 1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших" установлено, что специализированные службы оказывают на безвозмездной основе перечисленные выше услуги по погребению по первому требованию указанных в пункте 1 статьи 9 Закона N 8-ФЗ лиц, а также обращено внимание на недопустимость отказа специализированных служб в оказании таких услуг в связи с отсутствием у них необходимых средств и по другим основаниям (пункт 1), предусмотрено, что органы местного самоуправления выделяют специализированным службам необходимые средства для оказания гарантированного перечня услуг по погребению.
При отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, погребение умершего на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел его личности, погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел, также осуществляется специализированной службой, предоставляющей услуги, включающие оформление документов, необходимых для погребения; облачение тела; предоставление гроба; перевозку умершего на кладбище (в крематорий); погребение (статья 12 этого закона).
Специализированная служба принимает решение о погребении на общественном кладбище (пункт 1 статьи 18 Закона N 8-ФЗ).
Закон N 8-ФЗ не содержит понятие специализированной службы. Согласно пункту 2.1.3 ГОСТа 32609-2014 это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших, которые кроме ритуальных и мемориальных услуг оказывают дополнительные обрядовые, юридические и другие виды услуг.
Из положений статей 9 и 10 упомянутого закона в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, определяя лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.
Статьёй 9 Закона N 8-ФЗ определено, что стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе в зависимости от категории, к которой относится умерший, за счёт Пенсионного фонда Российской Федерации, федерального бюджета, Фонда социального страхования Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации (пункт 3).
В силу положений статьи 10 названного закона в случае, если погребение осуществлялось за счёт средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 этого закона.
Исходя из оценки полномочий по содержанию на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг, отнесённых Федеральным законом N 131-ФЗ к ведению муниципальных районов вопросов в сфере похоронного дела, во взаимосвязи с Законом N 8-ФЗ, органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий для обеспечения безусловного исполнения закона, гарантирующего каждому человеку после его смерти погребение с учётом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с названным законом (пункт 1 статьи 7 Закона N 8-ФЗ), и оказание на безвозмездной основе определённого законом перечня услуг по погребению (статья 9 приведенного закона).
Анализ приведённых законоположений приводит к заключению, что федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном районе специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Закона N 8-ФЗ и предоставления лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, права выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела.
При таком положении вывод суда первой инстанции о том, что объективной необходимости в создании соответствующей организации, специально учреждаемой муниципальным образованием, для осуществления погребения в Михайловском сельском поселении не имеется, является ошибочным.
Безусловно, местное самоуправление является признаваемой и гарантируемой Конституцией Российской Федерации формой осуществления народом своей власти, наиболее приближенной к населению, которая обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
Конституция Российской Федерации, закрепляя гарантии экономической и финансовой самостоятельности местного самоуправления, устанавливает, что его органы самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет (часть 1 статьи 132).
Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 11 ноября 2003 года N 16-П указал, что конституционные положения о самостоятельности местного самоуправления в пределах предоставленных его органам полномочий, в том числе финансовых, получили конкретизацию в Бюджетном кодексе Российской Федерации, предусматривающем выделение бюджетов местного самоуправления (местных бюджетов) в самостоятельный уровень единой бюджетной системы Российской Федерации (статьи 10, 28 и 29) и устанавливающем принцип самостоятельности бюджетов, из которого вытекает в том числе право органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств (статья 31).
Следовательно, орган местного самоуправления вправе самостоятельно определить конкретную организационно-правовую форму создания специализированной службы, уполномоченную выполнять функции, предусмотренные для таковой Законом N 8-ФЗ.
Административный ответчик, считая заявленные требования необоснованными, поскольку на территории муниципального района созданы условия для исполнения требований Закона N 8-ФЗ, сослался на заключение между администрацией Михайловского сельского поселения и ИП ФИО3 муниципального контракта от 18 января 2018 года на оказание услуг по погребению.
Вывод суда о том, что организация оказания вышеназванных услуг возможна путём привлечения и стимулирования хозяйствующих субъектов немуниципальной формы собственности путём размещения муниципального заказа, следует признать правильным.
Процедура конкурсного отбора по своей правовой природе направлена на обеспечение конкуренции между неограниченным кругом хозяйствующих субъектов, поскольку именно посредством конкурсного отбора реализуется возможность любого хозяйствующего субъекта получить доступ к соответствующему товарному рынку ритуальных услуг и, таким образом, реализуется возможность получения потребителями ритуальных услуг (всего комплекса или части) у хозяйствующего субъекта, предложившего лучшие условия для их осуществления на этом товарном рынке.
В материалы дела представлены копии документов, подтверждающих утверждение администрацией Михайловского сельского поселения 14 декабря 2017 года Положения о составе конкурсной комиссии по выбору специализированной службы по вопросам похоронного дела по предоставлению гарантированного перечня услуг по погребению на территории Михайловского сельского поселения, опубликование извещения о проведении открытого конкурса N 1 от 15 декабря 2017 года на право заключения муниципального контракта с администрацией Целинского сельского поселения на оказание услуг по погребению (выбор специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Михайловского сельского поселения), копии протокола вскрытия конвертов от 15 января 2018 года N 1, протокола рассмотрения заявок от 15 января 2018 года N 2, постановления администрации Михайловского сельского поселения от 17 января 2018 года N 4 "Об определении специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования "Михайловское сельское поселение", муниципального контракта от 18 января 2018 года на оказание услуг по погребению (л.д. 16 - 27).
В связи с этим оснований для вывода о незаконном бездействии администрации Михайловского сельского поселения в части создания специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории сельского поселения не имеется.
Вместе с тем при постановлении решения судом допущены нарушения норм материального права, выразившиеся в неправильном истолковании закона.
Так, установленные Федеральным законом от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" государственные гарантии о погребении умершего с учётом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников, а также гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего могут быть реализованы путём определения порядка организации похоронного дела посредством конкурентного выбора хозяйствующих субъектов, способных обеспечить надлежащие условия погребения и связанных с ним услуг.
При этом хозяйствующий субъект, отобранный на основе конкурсных процедур, реализует выполнение указанных работ и услуг на основании договора, заключаемого со специализированной службой.
ФИО3 принимал участие в конкурсе по выбору специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Михайловского сельского поселения в качестве индивидуального предпринимателя, в этом же качестве он 18 января 2018 года заключил муниципальный контракт на оказание услуг по погребению.
Следовательно, индивидуальный предприниматель ФИО3 в силу своей правовой природы не может быть признан специализированной службой, созданной органом местного самоуправления для оказания услуг по погребению.
Доказательств организации специализированной службы, соответствующей требованиям Закона N 8-ФЗ, в ходе рассмотрения дела не представлено, что свидетельствует о нарушении администрацией Михайловского сельского поселения права жителей муниципального образования и неограниченного круга лиц на выбор исполнителя ритуальных услуг ввиду отсутствия конкуренции.
Кроме того, при рассмотрении указанного административного дела судом первой инстанции допущены грубые нарушения норм процессуального права.
Согласно частям 1, 2 статьи 177 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда принимается немедленно после разбирательства административного дела. По сложным административным делам может быть объявлена резолютивная часть решения суда. Составление мотивированного решения суда может быть отложено на срок не более чем десять дней со дня окончания судебного разбирательства по административному делу, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.
Частью 1 статьи 174 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что после принятия и подписания решения суд возвращается в зал судебного заседания, где председательствующий в судебном заседании или один из судей объявляет решение суда. Затем председательствующий в судебном заседании устно разъясняет содержание решения суда, порядок и срок его обжалования.
Таким образом, резолютивная часть судебного акта, изготовленного в полном объёме, должна соответствовать объявленной резолютивной части, поскольку решение суда является актом правосудия, окончательно разрешающим дело.
Приведённые положения процессуального закона содержат основные требования к процедуре составления судебного акта и не допускают несоответствия решения суда, объявленного председательствующим в судебном заседании после возвращения из совещательной комнаты, судебному решению, изготовленному им в письменном виде.
Аудиопротоколом судебного заседания от 4 августа 2020 года подтверждается, что судом была оглашена резолютивная часть иного содержания, отличающаяся от резолютивной части решения суда на бумажном носителе. Текст как объявленной резолютивной части решения, так и резолютивной части мотивированного решения не в полной мере совпадает с оглашённой в судебном заседании резолютивной частью решения, что свидетельствует о нарушении судом первой инстанции положений части 1 статьи 184 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой после объявления решения по административному делу суд, принявший решение, не вправе отменить или изменить его.
При таком положении обжалуемое решение подлежит отмене с принятием по административному делу нового решения об обязании административного ответчика в течение шести месяцев со дня вступления решения в законную силу создать на территории сельского поселения специализированную службу по вопросам похоронного дела и об отказе в остальной части заявленных требований.
Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам
ОПРЕДЕЛИЛА:
Решение Целинского районного суда Ростовской области от 4 августа 2020 года отменить.
Принять по административному делу новое решение, которым обязать администрацию Михайловского сельского поселения Целинского района Ростовской области в течение шести месяцев со дня вступления решения в законную силу создать на территории сельского поселения специализированную службу по вопросам похоронного дела.
В удовлетворении требований о признании незаконным бездействия администрации Михайловского сельского поселения Целинского района Ростовской области, выразившегося в непринятии мер по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории сельского поселения, отказать.
Кассационная жалоба (представление) на апелляционное определение может быть подана в Четвёртый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.
Председательствующий Е.А. Нестерова
Судьи Е.А. Чайка
С.Ф. Медведев
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
