Дата принятия: 08 июня 2020г.
Номер документа: 33а-1213/2020
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ТЮМЕНСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 08 июня 2020 года Дело N 33а-1213/2020
72RS0025-01-2019-010882-72
Номер дела в суде первой инстанции 2а-10418/2019
Дело N 33а-1213/2020
Апелляционное определение
город Тюмень
08 июня 2020 года
Судебная коллегия по административным делам Тюменского областного суда в составе:
председательствующего
Колосковой С.Е.,
судей
Левиной Н.В., Ревякина А.В.
при секретаре
Константиновой Е.С.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Администрации г. Тюмени на решение Центрального районного суда города Тюмени от 14 ноября 2019 года, которым постановлено:
"Административный иск К.В.В. к Администрации города Тюмени о признании незаконным распоряжения от 26.09.2019 N 51-рг удовлетворить.
Признать незаконным распоряжение Администрации города Тюмени от 26.09.2019 N 51-рг "О подготовке проекта о внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Тюмени, утвержденные решением Тюменской городской Думы от 30.10.2008 N 154" в части отклонения во внесении изменений в Правила землепользования и застройки г. Тюмени: отнесения земельных участков с кадастровыми номерами <.......>, <.......>, <.......> к территориальной зоне СХ-3.
Возложить на административного ответчика Администрацию города Тюмени обязанность устранить нарушение прав К.В.В.".
Заслушав доклад судьи Тюменского областного суда Левиной Н.В., объяснения представителей Администрации г. Тюмени С.А.Г., Департамента земельных отношений и градостроительства администрации г. Тюмени Ж.А.С., настаивавших на доводах апелляционной жалобы, К.В.В. и его представителя С.М.В., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, судебная коллегия
установила:
К.В.В. обратился в суд с административным исковым заявлением к Администрации г. Тюмени, Департаменту земельных отношений и градостроительства администрации г. Тюмени о признании незаконным распоряжения от 26 сентября 2019 года N 51-рг "О подготовке проекта о внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Тюмени, утвержденные решением Тюменской городской Думы от 30.10.2008 N 154" в части отказа во внесении изменений в Правила землепользования и застройки г. Тюмени: отнесения земельных участков с кадастровыми номерами <.......>, <.......>, <.......> к территориальной зоне СХ-3; возложении обязанности принять решение о подготовке проекта изменений в Правила землепользования и застройки г. Тюмени в части изменения территориальной зоны земельных участков на территориальную зону СХ-3 и проведении публичных слушаний по проекту данных изменений. Требования мотивировал тем, что ему принадлежат на праве собственности земельные участки с вышеуказанными кадастровыми номерами, расположенные в СНТ "Чайка" и ДНТ "Малинка" г. Тюмени, которые согласно градостроительным планам располагаются в территориальной зоне улично-дорожной сети. Сообщал, что 16 сентября 2019 года обратился в Администрацию г. Тюмени с заявлением о внесении изменений в Правила землепользования и застройки г. Тюмени в части изменения территориальной зоны ИТ-3 на территориальную зону СХ-3 в отношении принадлежащих ему земельных участков. Оспариваемым распоряжением предложение по изменению территориальной зоны было отклонено в связи с несоответствием Генеральному плану города Тюмени, так как земельные участки преимущественно расположены в функциональной зоне улично-дорожной сети. Не соглашаясь с распоряжением, указывал, что его обращение за изменением территориальной зоны основано на действующем земельном и градостроительном законодательстве; не противоречит Генеральному плану города Тюмени, утвержденному решением Тюменской городской Думы от 27 марта 2008 года N 9, согласно которому участки расположены на границах функциональных зон: зоны транспортной инфраструктуры и зоны дачных некоммерческих объединений. Считал, что отнесение земельных участков к территориальной зоне ИТ-3 нарушает его законные права и интересы как собственника земельных участков, препятствует реализаций права пользования земельными участками для ведения дачного хозяйства.
В ходе рассмотрения дела судом процессуальное положение Департамента земельных отношений и градостроительства администрации г. Тюмени изменено с административного ответчика на заинтересованное лицо.
К.В.В. и его представитель С.М.В., действующая на основании доверенности от 16 сентября 2019 года (л.д.22), в судебном заседании заявленные требования поддержали по основаниям, изложенным в административном иске.
Представители Администрации г. Тюмени С.А.Г., действующая на основании доверенности от 13 июня 2019 года (л.д.88), Департамента земельных отношений и градостроительства администрации г. Тюмени Т.Н.С., действующая на основании доверенности 09 января 2019 года (л.д.155), в судебном заседании с административными исковыми требованиями не согласились.
Судом постановлено вышеуказанное решение, с которым не согласна Администрация г. Тюмени в лице представителя Ш.А.Ю. В апелляционной жалобе, полагая решение незаконным и необоснованным, просит его отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Сообщает, что решение суда не содержит указания на закон, которому не соответствует оспариваемое распоряжение Администрации. Полагает, что текущее использование земельных участков, на которых расположена металлобаза и торгово-монтажная компания, объективно исключает возможность их отнесения к сельскохозяйственной зоне, как того требует административный истец. Обращает внимание, что характеристики земельных участков (ширина и длина границ) являются важным критерием для возможности установления видов разрешенного использования земельных участков после изменения территориальной зоны. Считает, что сам по себе факт отнесения спорных земельных участков к нескольким функциональным зонам не является нарушением законодательства и не свидетельствует о нарушении прав и интересов истца, поскольку утверждение границ функциональных зон не влечет за собой изменения правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. Указывает, что суд неправильно применил к спорным правоотношениям Приказ Минэкономразвития России от 01 сентября 2014 года N 540, поскольку он вступил в силу 29 марта 2014 года, в то время как спорные земельные участки поставлены на государственный кадастровый учет ранее этой даты. Утверждает, что решение суда, вопреки требованиям статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не содержит указания на конкретный способ его исполнения, в связи с чем является неисполнимым.
В возражениях на апелляционную жалобу К.В.В. просит оставить ее без удовлетворения, а решение Центрального районного суда города Тюмени от 14 ноября 2019 года - без изменения.
Проверив материалы дела в соответствии с требованиями статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) в полном объеме, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений, судебная коллегия приходит к следующему.
Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Как следует из материалов дела, К.В.В. на праве собственности принадлежат земельные участки с кадастровым номером <.......>, расположенный по адресу: <.......>, с кадастровым номером <.......>, расположенный по адресу: <.......>, с кадастровым номером <.......>, расположенный по адресу: <.......>.
16 сентября 2019 года К.В.В. обратился в комиссию по подготовке проекта Правил землепользования и застройки г. Тюмени с заявлением о внесении изменений в Правила землепользования и застройки г. Тюмени, утвержденные решением Тюменской городской Думы от 30 октября 2008 года N 154, в части корректировки карты градостроительного зонирования территории, просил изменить зону ИТ-3 на зону СХ-3 в отношении земельных участков с кадастровыми номерами <.......>, <.......>, <.......>. В числе причин требуемых изменений заявитель указал на несоответствие фактическому использованию, нарушение прав собственника и несоответствие Генеральному плану города Тюмени.
Поступившие предложения рассмотрены на очередном заседании комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки города Тюмени 20 сентября 2019 года, о чем составлено заключение N 18.
Заключением комиссии установлено, что отсутствуют правовые основания по изменению границ территориальных зон, определенные частями 2, 3 статьи 33, статьей 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Также указано, что изменения не соответствуют Генеральному плану города Тюмени (земельные участки с кадастровыми номерами 72:23:0102001:3359, 72:23:0102001:2759 (преимущественно), 72:23:0102001:2352 (полностью) расположены в функциональной зоне улично-дорожной сети, предназначенной для размещения магистральной улицы общегородского значения непрерывного движения, существующих и перспективных инженерных коммуникаций).
Распоряжением Администрации г. Тюмени от 26 сентября 2019 года N 51-рг предложения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки г. Тюмени отклонены.
Удовлетворяя требования К.В.В., суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемое распоряжение не основано на нормах действующего законодательства и нарушает права административного истца.
С данными выводами судебная коллегия согласиться не может, поскольку они не соответствуют обстоятельствам дела и сделаны при неправильном применении норм материального права.
В силу части 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются законодательством о градостроительной деятельности.
Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Градостроительное зонирование согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации представляет собой зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков (пункты 6, 8 части 1 статьи 1).
В соответствии с пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).
Согласно пункту 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.
В соответствии с частью 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Согласно части 1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего кодекса. При этом основаниями для рассмотрения главой администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются: несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений; поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.
В силу части 3 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.
В соответствии с пунктом 5 части 3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки направляются, в том числе физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.
Комиссия в течение тридцати дней со дня поступления предложения о внесении изменения в правила землепользования и застройки осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение главе местной администрации (часть 4 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации предложения).
Глава местной администрации с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, в течение тридцати дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям (часть 5 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации предложения).
Как следует из материалов дела, Правила землепользования и застройки г. Тюмени утверждены решением Тюменской городской Думы от 30 октября 2008 года N 154.
Согласно градостроительным планам спорных земельных участков, они отнесены к территориальной зоне ИТ-3 (зона улично-дорожной сети) (л.д.94-129).
Зона улично-дорожной сети ИТ-3 выделена для обеспечения условий сохранения и развития городской системы улиц и дорог, для размещения сетей инженерно-технического обеспечения.
Постановлением Администрации г. Тюмени от 13 января 2014 года N 1 "Об утверждении проекта планировки территории планировочного района N 1 - Березняковский (левый берег р. Тура - первое объездное кольцо по ГП - автомобильная дорога местного значения (магистральная улица общегородского значения по ГП) - граница населенного пункта город Тюмень - Велижанский тракт)" и постановлением Администрации г. Тюмени от 06 сентября 2017 года N 107 "Об утверждении проектов межевания территорий элементов улично-дорожной сети в границах планировочных районов города Тюмени" утвержден проект планировки территории, в границах которой расположены земельные участки административного истца.
Согласно информации о границах зон планируемого размещения объектов капитального строительства в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории земельный участок с кадастровым номером <.......> расположен полностью, а земельные участки с кадастровыми номерами <.......>, <.......> расположены преимущественно в территориальной зоне улично-дорожной сети - ИТ-3, частично земельные участки <.......>, <.......> расположены в территориальной зоне, предназначенной для ведения садоводства и огородничества - СХ-3.
В соответствии с Генеральным планом города Тюмени, утвержденным Решение Тюменской городской Думы от 27 марта 2008 года N 9 "О Генеральном плане городского округа город Тюмень", расположение спорных участков является идентичным расположению, установленному проектом планировки территории.
Таким образом Генеральный план города Тюмени не предполагает нахождение спорных участков полностью в территориальной зоне, предназначенной для ведения садоводства и огородничества.
В силу части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон.
Поскольку действующие Правила землепользования и застройки г. Тюмени обоснованно относят земельные участки истца к одной территориальной зоне ИТ-3, оснований для внесения в них изменений в соответствии с Генеральным планом города Тюмени не имеется.
Вопреки позиции административного истца оспариваемое решение его прав как собственника земельных участков не нарушает.
Согласно свидетельствам о государственной регистрации права от 15 мая 2012 года и от 29 сентября 2014 года спорные земельные участки изначально приобретались с видом разрешенного использования: для общего пользования.
Как следует из выписок из Единого государственного реестра недвижимости земельные участки с кадастровыми номерами 72:23:0102001:2352, 72:23:0102001:2759, 72:23:0102001:3359 имеют категорию: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для общего пользования.
При этом фактически земельные участки используются в коммерческих целях, на них расположены металлобаза и хозяйственный корпус. Данных об использовании земельных участков для садоводства и огородничества материалы дела не содержат.
Таким образом, оснований полагать, что оспариваемое распоряжение препятствует К.В.В. пользоваться земельными участками по назначению для ведения дачного хозяйства и садоводства не имеется.
При этом Судебная коллегия исходит из позиции Европейского Суда по правам человека, который неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.
Конституционный Суд Российской Федерации в своих актах также указывает, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения от 6 ноября 2003 года N 387-О, от 15 июля 2010 года N 931-О-О и от 25 февраля 2016 года N 242-О).
Согласно статье 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации одними из принципов функционирования правовых механизмов и норм градостроительного законодательства являются обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности и обеспечение участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечения свободы такого участия.
Таким образом, градостроительное зонирование и планировка территории, являясь частями процесса по развитию территории, одновременно выступают одним из направлений градостроительной деятельности органов власти. Задача органов местного самоуправления муниципальных образований при этом заключается в обеспечении справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.
Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются в том числе путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статья 49, глава VII.1 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечивается возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Судебная коллегия также учитывает, что статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.
Субъектами градостроительных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица (часть 1 статьи 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В силу пункта 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.
Таким образом, подготовка, принятие правил землепользования и застройки, их утверждение и внесение в них изменений, относятся к исключительной компетенции органа местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности.
Обращение К.В.В. о внесении изменений в Правила землепользования и застройки г. Тюмени в части установления территориальной зоны в отношении принадлежащих ему земельных участков рассмотрено органом местного самоуправления в соответствии с вышеприведенными требованиями градостроительного законодательства, административному истцу дан мотивированный ответ.
Решение об отклонении предложения административного истца принято административным ответчиком с учетом установленного Генеральным планом г. Тюмени функционального зонирования и территориальных зон, входящих в состав карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки г. Тюмени, исходя из которых орган местного самоуправления не усмотрел оснований для внесения в Правила землепользования и застройки испрашиваемых административным истцом изменений.
Несогласие административного истца с решением Администрации г. Тюмени по вопросу, относящемуся к исключительной компетенции органа местного самоуправления, не свидетельствует о его незаконности.
Таким образом, поскольку решение об отклонении поступившего предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки принято в пределах полномочий административного ответчика, а также в порядке, предусмотренном законодательством; отнесение земельных участков, принадлежащих К.В.В., к территориальной зоне ИТ-3 не противоречит Генеральному плану города Тюмени, не нарушает прав административного истца, основания для внесения изменений в Правила землепользования и застройки отсутствовали.
Районный суд при вынесении решения данные обстоятельства и нормы действующего законодательства не учел, что привело к постановлению незаконного решения об удовлетворении требований административного истца.
В силу пунктов 3, 4 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации несоответствие выводов суда первой инстанции обстоятельствам дела, нарушение или неправильное применение норм материального права является основанием для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке.
В соответствии с пунктом 2 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает необходимым отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска К.В.В. о признании незаконным распоряжения Администрации г. Тюмени от 26 сентября 2019 года.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
Решение Центрального районного суда города Тюмени от 14 ноября 2019 года отменить, принять по делу новое решение.
В удовлетворении административного иска К.В.В. к Администрации г. Тюмени о признании незаконным распоряжения от 26 сентября 2019 года N 51-рг "О подготовке проекта о внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Тюмени, утвержденные решением Тюменской городской Думы от 30.10.2008 N 154" в части отказа во внесении изменений в Правила землепользования и застройки г. Тюмени: отнесения земельных участков с кадастровыми номерами <.......>, <.......>, <.......> к территориальной зоне СХ-3; возложении обязанности принять решение о подготовке проекта изменений в Правила землепользования и застройки г. Тюмени в части изменения территориальной зоны земельных участков на территориальную зону СХ-3 и проведении публичных слушаний по проекту данных изменений отказать.
Председательствующий
Судьи коллегии
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
