Дата принятия: 08 июля 2020г.
Номер документа: 33а-1179/2020
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ КОСТРОМСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 8 июля 2020 года Дело N 33а-1179/2020
Судья Батухина К.А. Дело N 33а-1179/2020
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
"08" июля 2020 года
Судебная коллегия по административным делам Костромского областного суда в составе:
председательствующего Зиновьевой О.Н.,
судей Пелевиной Н.В. и Лукоянова А.Н.
при секретаре Боречко Е.И.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело (N 2а-30/2020 УИД 44RS0028-01-2019-000997-04) по апелляционной жалобе департамента лесного хозяйства Костромской области на решение Костромского районного суда Костромской области от 21 января 2020 года, которым удовлетворены административные исковые требования Костромского межрайонного природоохранного прокурора, подданного в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, интересов Российской Федерации, к департаменту лесного хозяйства Костромской области о возложении обязанности по выполнению лесоустроительных мероприятий; на департамент лесного хозяйства Костромской области возложена обязанность в срок не позднее 31 декабря 2023 года выполнить мероприятия по таксации лесов, проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов в границах Костромского лесничества Костромской области, в пределах выделенного финансирования.
Заслушав доклад судьи Пелевиной Н.В., выслушав объяснения представителя департамента лесного хозяйства Костромской области Иванова О.Н., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заместителя Костромского природоохранного прокурора Михина А.А., возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, судебная коллегия
установила:
Костромской межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц и интересов Российской Федерации с административным исковым заявлением к департаменту лесного хозяйства Костромской области о возложении обязанности выполнить в срок не позднее 31 декабря 2020 года лесоустройство в границах Костромского лесничества Костромской области. В обоснование требований указал, что при проведении проверки осуществления полномочий, преданных Российской Федерацией органам государственной власти Костромской области в области лесных отношений, установлено, что департамент лесного хозяйства Костромской области, осуществляя функции и полномочия в сфере лесного хозяйства на территории Костромской области, не реализует в установленном порядке требования федерального законодательства о проведении мероприятий по лесоустройству. На территории Костромского лесничества лесоустройство проведено в 2006 году, имеет давность более 10 лет, что не соответствует требованиям законодательства, в частности, пункту 31 Лесоустроительной инструкции, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 марта 2018 года N 122, которым установлена периодичность проведения таксации лесов, являющейся составной частью лесоустройства. Неисполнение обязанности по лесоустройству может привести к ухудшению состояния лесов и условий обитания объектов животного мира и условий места произрастания древесных и кустарниковых пород, травянистых растений, ставит под угрозу безопасность лесов в пожароопасный период. В силу статьи 42 Конституции РФ сохранение лесов является гарантией реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду, и непроведение лесоустройства создает реальную угрозу потери лесов как места отдыха и естественной защиты от загрязнения окружающей среды.
В ходе рассмотрения дела требования прокурором неоднократно уточнялись, в окончательном варианте прокурор просил возложить на департамент лесного хозяйства Костромской области обязанность не позднее 31 декабря 2023 года выполнить мероприятия по таксации лесов, а также по проектированию мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов в границах Костромского лесничества Костромской области в пределах выделенного финансирования.
К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Федеральное агентство лесного хозяйства, Департамент лесного хозяйства по Центральному федеральному округу, Департамент финансов Костромской области.
Судом постановлено вышеприведенное решение.
В апелляционной жалобе директор департамента лесного хозяйства Костромской области Голубев А.С. просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Указывает, что постановлением Губернатора Костромской области от 25 января 2019 года N 17 утвержден Лесной план Костромской области на 2019-2028 годы, который является обязательным руководящим документом для государственных органов управления лесным хозяйством на всех уровнях и действует с 01 января 2019 года по 31 декабря 2028 года. Согласно пункту 4.11 Лесного плана Костромской области в 2014-2018 годах проведено лесоустройство в границах Нейского, Солигаличского, Кологривского, Кадыйского, Парфеньевского, Октябрьского, Межевского, Шарьинского, Вохомского, Макарьевского, Галичского, Островского и Чухломского лесничеств общей площадью 3,2 млн. га, что составляет 69% от общей площади земель лесного фонда Костромской области. Мероприятия по лесоустройству на территории Костромского лесничества предусмотрены в 2021-2023 годах. Осуществление лесоустроительных мероприятий носит плановый характер и осуществляется в пределах доведенных финансовых средств. Возложенные полномочия исполняются департаментом добросовестно. Доказательств, подтверждающих ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей, а равно отказ или неисполнение указанных обязанностей в материалы дела не представлено. Судом не установлено и прокурором не указано, какие именно действия (бездействие) департамента нарушили защищаемые прокурором права неопределенного круга лиц. Представлений об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина межрайонным природоохранным прокурором в адрес департамента не выносилось. Указанные обстоятельства не вошли в предмет доказывания по делу и не получили надлежащей правовой оценки.
Изучив материалы дела, лесохозяйственный регламент Костромского лесничества Костромской области, надзорное производство N 1-19в-2019 по обращению Овчинниковой Н.И. по факту сплошной рубки зеленых насаждений, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия, рассмотрев дело в отсутствие заинтересованных лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания и не просивших о его отложении, приходит к следующему.
Как усматривается из материалов дела и установлено судом, Костромской межрайонной природоохранной прокуратурой проведена проверка осуществления органами государственной власти Костромской области полномочий, переданных Российской Федерацией, в области лесных отношений.
По результатам проверки 15 марта 2019 года Костромским межрегиональным природоохранным прокурором в адрес департамента лесного хозяйства Костромской области вынесено представление об устранении нарушений лесного законодательства, в котором, в том числе, указано на то, что вопреки пунктам 6, 7 статьи 83 Лесного кодекса РФ департаментом лесного хозяйства Костромской области не в полном объеме реализуются полномочия по охране лесов и проведению на землях лесного фонда мероприятий по лесоустройству; давность последних лесоустроительных работ по проектированию мероприятий по охране лесов от пожаров и проведению таксации лесов в 8 лесничествах (24% всей площади земель лесного фонда) составляет более 10 лет, в том числе на территории Костромского лесничества, и департаменту предложено принять меры к устранению выявленных нарушений (л.д.13-17).
По итогам рассмотрения данного представления в письме от 23 апреля 2019 года департамент лесного хозяйства Костромской области в части обозначенного вопроса указал, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, лесоустройство на землях лесного фонда на территории субъектов Российской Федерации осуществляется в рамках лимитов бюджетного финансирования, объем которого устанавливается Рослесхозом, и на основании государственных контрактов, заключаемых в соответствии с Федеральным законом от 05 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (л.д.18-24).
05 августа 2019 года Костромской межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с настоящим административным иском в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Разрешая административный спор, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что заявленные прокурором требования подлежат удовлетворению.
При этом суд исходил из того, что на территории Костромского лесничества лесоустроительные работы не проводились более 10 лет, вследствие чего информация о состоянии лесных ресурсов является неактуальной, и ее использование не способствует рациональному ведению лесного хозяйства.
Таким образом, удовлетворяя административный иск и возлагая на административного ответчика обязанность по выполнению мероприятий по таксации лесов и по проектированию мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, суд посчитал, что административным ответчиком допущено незаконное бездействие в осуществлении перечисленных мероприятий, угрожающее нарушением права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду.
Судебная коллегия находит вывод суда ошибочным.
В силу статьи 39 и части 4 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства РФ прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.
Исходя из данной нормы, основанием для удовлетворения заявления о признании незаконными действий (бездействия) и решений органа государственной власти является совокупность таких обстоятельств, как несоответствие оспариваемых действий (бездействия) и решений закону, и нарушение ими прав и свобод административного истца либо лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление. При отсутствии одного из указанных обстоятельств требования административного истца удовлетворены быть не могут.
По смыслу закона к бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц.
Согласно части 1 статьи 68 Лесного кодекса РФ лесоустройство включает в себя:
1) проектирование лесничеств;
2) проектирование эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, а также особо защитных участков лесов;
3) закрепление на местности местоположения границ лесничеств, участковых лесничеств, лесных участков и земель, на которых расположены эксплуатационные леса, защитные леса, резервные леса, особо защитные участки лесов;
4) таксацию лесов;
5) проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов.
Правила проведения лесоустройства устанавливаются лесоустроительной инструкцией, утвержденной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (часть 2 статьи 67 Лесного кодекса РФ).
Лесоустроительная инструкция утверждена приказом Минприроды России от 29 марта 2018 года N 122, пунктом 5 которой предусмотрено, что проектирование лесничеств и лесопарков, проектирование эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, а также особо защитных участков лесов, закрепление на местности местоположения границ лесничеств, лесопарков, эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, особо защитных участков лесов и лесных участков, таксация лесов, проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов обеспечиваются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81-84 Лесного кодекса и статьей 10 Федерального закона от 4 декабря 2006 года N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации". Таксация лесов, проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов могут обеспечиваться гражданами и юридическими лицами, использующими леса, в отношении лесных участков, предоставленных им в аренду, постоянное (бессрочное) пользование или безвозмездное пользование.
В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 83 Лесного кодекса РФ осуществление полномочий по проведению на землях лесного фонда лесоустройства, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1 и 2 части 1 статьи 68 Лесного кодекса РФ, Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Частью 3 статьи 83 Лесного кодекса РФ установлено, что средства на осуществление переданных в соответствии с частью 1 этой же статьи полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета.
Порядок расходования и учета средств на осуществление переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 5 статьи 83 Лесного кодекса РФ).
Правила расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, утверждены Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2006 года N 837.
Согласно пункту 3 данных Правил органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие переданные полномочия, не позднее 1 декабря текущего финансового года согласовывают с Федеральным агентством лесного хозяйства направления осуществления расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, на финансовое обеспечение которых предоставляются субвенции на очередной финансовый год и плановый период в соответствии с перечнем мероприятий по осуществлению переданных полномочий, утверждаемым Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.
Приказом Минприроды России от 06 августа 2019 года N 529 утвержден Перечень мероприятий по осуществлению отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
В этот Перечень включены мероприятия по осуществлению управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, лесоразведения, в том числе, разработка и утверждение лесных планов субъектов Российской Федерации, лесохозяйственных регламентов (подпункт 6 пункта 1); проведение на землях лесного фонда лесоустройства, в том числе, таксация лесов и проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, лесоразведению (подпункты 1-13, 14 пункта 5).
В соответствии с частью 1 статьи 83, статьями 85, 86 Лесного кодекса Российской Федерации в целях обеспечения устойчивого развития территорий органами государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется планирование в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (лесное планирование).
Документом лесного планирования является лесной план субъекта Российской Федерации, который утверждается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, в соответствии с приказом Минприроды России N 692 от 20 декабря 2017 года "Об утверждении типовой формы и состава лесного плана субъекта Российской Федерации, порядка его подготовки и внесения в него изменений" составляется на 10 лет с приведением в нем плановых показателей, целевых прогнозных показателей и до утверждения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации проходит обязательное согласование в Федеральном агентстве лесного хозяйства.
Из приведенных норм следует, что выполнение лесоустройства, в частности, таксация лесов, проектирование мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с документами лесного планирования и в пределах предоставленных из федерального бюджета субсидий.
Как усматривается из материалов дела, постановлением Губернатора Костромской области от 25 января 2019 года N 17 утвержден Лесной план Костромской области на 2019-2028 годы, период действия которого установлен с 1 января 2019 года по 31 декабря 2028 года.
Данным планом предусмотрены планируемые объекты, сроки, объемы и другие лесоустроительные мероприятия на указанный период (приложение N 28). В их состав включены и лесоустроительные мероприятия на территории Костромского лесничества на 2021 - 2023 годы.
Каких-либо объективных сведений, свидетельствующих о том, что административный ответчик уклоняется от исполнения Лесного плана и последний не будет выполнен, административным истцом, на котором в силу части 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации лежит бремя доказывания данного обстоятельства, не представлено.
Согласно представленной Минприроды России информации, реализация переданных полномочий по лесоустройству на территории Костромской области осуществляется департаментом лесного хозяйства Костромской области в пределах выделенного финансирования.
В этой связи у суда отсутствовали основания полагать о допущенном ответчиком бездействии и о необходимости его устранения.
Ссылка административного истца на то, что лесоустроительные мероприятия административный ответчик должен был осуществить ранее, в рассматриваемой ситуации, учитывая сформулированные истцом требования и наличие утвержденного до его обращения в суд Лесного плана, поводом для вывода о бездействии ответчика не являлась.
По своей сути требования административного истца сводились к тому, чтобы обязать административного ответчика провести лесоустроительные мероприятия в сроки, установленные Лесным планом. При этом, как уже отмечено, доказательств невозможности исполнения Лесного плана суду на момент разрешения спора представлено не было. Сроки, предусмотренные Лесным планом, не истекли. О сокращении этих сроков истец не просил.
Между тем процессуальное законодательство, конкретизирующее положения статьи 46 Конституции Российской Федерации, исходит из того, что любому лицу судебная защита гарантируется только при наличии оснований предполагать, что права и свободы, о защите которых просит лицо, ему принадлежат, и при этом указанные права и свободы были нарушены или существует реальная угроза их нарушения.
Удовлетворяя требования административного истца, суд также не указал, какому нормативному акту противоречат действия административного ответчика по проведению лесоустроительных мероприятий в пределах финансирования и в соответствии с документами лесного планирования.
Таким образом, по материалам дела не усматривается совокупность условий, при наличии которой в силу части 1 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд был вправе вынести решение об удовлетворении административного иска, рассматриваемого по правилам главы 22 этого Кодекса.
На основании вышеизложенного судебная коллегия приходит к выводу, что решение суда первой инстанции не может быть признано законным и обоснованным, оно подлежит отмене с принятием по делу нового решения об отказе прокурору в удовлетворении административного иска.
Руководствуясь статьей 309 КАС РФ, судебная коллегия
определила:
Решение Костромского районного суда Костромской области от 21 января 2020 года отменить, принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления Костромского межрайонного природоохранного прокурора отказать.
Председательствующий:
Судьи:
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
