Определение Судебной коллегии по административным делам суда Чукотского автономного округа от 12 августа 2021 года №33а-114/2021

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ СУДА ЧУКОТСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 12 августа 2021 года Дело N 33а-114/2021
Судебная коллегия по административным делам суда Чукотского автономного округа в составе
председательствующего Калининой Н.Л.,
судей Скляровой Е.В., Принцева С.А.,
при секретаре Гребцовой С.Н.,
с участием представителя административного истца Департамента сельского хозяйства и продовольствия Чукотского автономного округа Сулымы Ю.М., действующей на основании доверенности, административного ответчика старшего помощника прокурора Чукотского автономного округа Билыка М.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционному представлению прокурора Чукотского автономного округа на решение Анадырского городского суда от 22 апреля 2021 года, которым постановлено:
"удовлетворить в полном объеме административные исковые требования Департамента сельского хозяйства и продовольствия Чукотского автономного округа к прокуратуре Чукотского автономного округа, прокурору Чукотского автономного округа и старшему помощнику прокурора Чукотского автономного округа Билыку М.В..
Признать незаконным представление исполняющего обязанности прокурора Чукотского автономного округа от 18.01.2021 N 7-8/273/2021 об устранении нарушений законов в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов.
Возложить на прокуратуру Чукотского автономного округа обязанность отменить указанное представление.
Возложить на прокуратуру Чукотского автономного округа обязанность сообщить суду и Департаменту сельского хозяйства и продовольствия Чукотского автономного округа об исполнении настоящего решения суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу".
Заслушав доклад судьи Принцева С.А., судебная коллегия
установила:
Департамент сельского хозяйства и продовольствия Чукотского автономного округа (далее - Департамент) обратился в суд с административным иском к прокуратуре Чукотского автономного округа об оспаривании представления прокурора от 18 января 2021 года N 7-8/273/2021.
В обоснование требований указано, что оспариваемым представлением и.о. прокурора Чукотского автономного округа от 18 января 2021 года N 7-8/273/2021 на административного истца возложена обязанность безотлагательно рассмотреть данное представление с участием представителя прокуратуры округа, принять конкретные меры к устранению выявленных нарушений и недопущению их впредь, обеспечив рассмотрение поступающих предложений граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц о формировании границ рыболовных участков в соответствии с требованиями федерального законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан, устранить имеющиеся пробелы нормативного регулирования, выявленные в приказе Департамента сельского хозяйства и продовольствия Чукотского автономного округа от 30 ноября 2020 года N 259-од; рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, допустивших выявленные нарушения; о времени и месте рассмотрения представления предварительно проинформировать прокурора округа; о результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить прокурору округа в письменной форме в месячный срок.
По мнению административного истца, положения Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" не подлежат применению к правоотношениям, связанным с определением границ рыболовных участков, и не распространяются на порядок учета уполномоченным органом предложений граждан, общественных объединений, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов) с указанием конкретных географических границ этих участков.
Истец не является уполномоченным органом по оценке таких предложений, поскольку принятие решений об определении границ рыболовных участков относится к исключительной компетенции формируемой при Департаменте сельского хозяйства и продовольствия Чукотского автономного округа Комиссии по определению границ рыболовных участков на территории Чукотского автономного округа.
Порядок деятельности указанной Комиссии в достаточной степени регламентирован в приказе Департамента сельского хозяйства и продовольствия Чукотского автономного округа от 30 ноября 2020 года N 259-од и не создает препятствий для реализации гражданами и иными хозяйствующими субъектами предоставленного им права на участие в решении вопросов, касающихся рыболовства и сохранения водных ресурсов.
Содержащееся в оспариваемом представлении прокурора требование рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц административного истца противоречит нормам Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" и Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
По изложенным основаниям Департамент сельского хозяйства и продовольствия Чукотского автономного округа просил суд признать незаконным оспариваемое представление и.о. прокурора Чукотского автономного округа от 18 января 2021 года N 7-8/273/2021 (т. 1 л.д. 1-7).
Судом первой инстанции к участию в деле в качестве административных соответчиков привлечены прокурор Чукотского автономного округа Прохоров К.С. и старший помощник прокурора Чукотского автономного округа Билык М.В., проводивший прокурорскую проверку в Департаменте сельского хозяйства и продовольствия Чукотского автономного округа и в качестве исполнителя составивший оспариваемое представление прокурора от 18 января 2021 года N 7-8/273/2021, в качестве заинтересованного лица - Комиссия по определению границ рыболовных участков на территории Чукотского автономного округа (далее - Комиссия).
Судом первой инстанции постановлено решение, резолютивная часть которого приведена выше.
В апелляционном представлении прокурор Чукотского автономного округа, указывая на неправильное применение норм материального права, просит решение суда отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении требований административного истца.
В возражениях на апелляционное представление прокурора Департамент указывает на отсутствие оснований для его удовлетворения в связи с тем, что все доводы, изложенные в нём, были всесторонне и полно рассмотрены судом. Просит оставить оспариваемое решение суда без изменения, апелляционное представление прокурора - без удовлетворения.
В судебном заседании суда апелляционной инстанции старший помощник прокурора Чукотского автономного округа Билык М.В. доводы апелляционного представления прокурора округа поддержал, просил его удовлетворить, отменить решение суда и вынести новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований.
В судебном заседании представитель административного ответчика Департамента Сулыма Ю.М. просила решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционное представление прокурора - без удовлетворения.
Прокурор Чукотского автономного округа, прокуратура Чукотского автономного округа, а также заинтересованное лицо Комиссия в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы уведомлены надлежащим образом, ходатайств об отложении судебного заседания не заявляли.
Судебная коллегия с учётом мнения лиц, участвующих в деле, руководствуясь статьёй 150 КАС РФ, рассмотрела дело в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле.
Изучив материалы дела, оценив имеющиеся в нём доказательства, заслушав лиц, участвующих в деле, проверив решение суда первой инстанции в соответствии со статьёй 308 КАС РФ в полном объёме, судебная коллегия приходит к следующему.
Удовлетворяя административное исковое заявление Департамента о признании незаконным представления прокурора Чукотского автономного округа от 18 января 2021 года N 7-8/273/2021 об устранении нарушений законов в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, суд первой инстанции исходил из того, что действующим законодательством в области рыболовства и сохранения биоресурсов не предусмотрено обязательное всестороннее разрешение предложений граждан, общественных объединений, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов), муниципальных образований по определению границ рыболовных участков с принятием уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации по каждому из них мотивированного решения об их удовлетворении либо отклонении, а также необходимости рассмотрения каждого такого предложения по правилам, установленным Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 59-ФЗ). По мнению суда первой инстанции, Федеральный закон N 59-ФЗ не подлежит применению к правоотношениям, связанным с определением границ рыболовных участков, и не распространяет своё действие на порядок учёта уполномоченным органом предложений граждан, общественных объединений, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов) по указанному вопросу, поскольку такие предложения носят рекомендательный характер и для их рассмотрения предусмотрен специальный порядок. Пробелов нормативного регулирования в приказе Департамента сельского хозяйства и продовольствия Чукотского автономного округа от 30 ноября 2020 года N 259-од судом первой инстанции не установлено, поскольку, вопреки указанию в оспариваемом представлении, пунктом 5.4 приказа Департамента сельского хозяйства и продовольствия Чукотского автономного округа от 30 ноября 2020 года N 259-од прямо предусмотрен срок информирования членов Комиссии о месте, дате и времени её заседания - не менее чем за пять рабочих дней до его проведения. Необходимости регламентации работы Комиссии по анализу и оценке поступающих предложений, принятию решений об отклонении (отказе) в удовлетворении поступающих предложений о формировании границ рыболовных участков, а также указаний на порядок и сроки информирования инициаторов этих предложений о принятом Комиссией решении не имеется, поскольку это не предусмотрено действующим законодательством в области рыболовства и сохранения биоресурсов, указанные предложения носят рекомендательный характер. Отсутствие указанного регулирования не свидетельствует о нарушении административным истцом требований закона и о наличии такого коррупциогенного фактора, как широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределённость сроков, условий или оснований принятия решения. Включение в представление прокурора императивного требования о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в выявленном прокурором нарушении требований закона, противоречит нормам Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и Трудового кодекса Российской Федерации и является необоснованным вмешательством в полномочия работодателя (нанимателя) по разрешению вопроса о необходимости и целесообразности применения или неприменения к работнику (государственному гражданскому служащему) мер дисциплинарной ответственности.
Судебная коллегия находит указанные выводы суда первой инстанции в обжалуемом решении ошибочными, основанными на неправильном применении норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, а доводы апелляционного представления прокурора о несоответствии выводов суда обстоятельствам дела - заслуживающими внимания.
Согласно статье 1 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 21, пунктами 2, 3 статьи 22 названного Федерального закона, предметом надзора является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона. В случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона, прокурор или его заместитель вносит представление об устранении нарушений закона.
В силу положений пунктов 1, 2 статьи 24 указанного Федерального закона представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.
Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 24 февраля 2005 года N 84-О, само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд. При рассмотрении в судебном порядке дела об оспаривании представления прокурора прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований.
В силу подпунктов 7, 8 пункта 2.3 Положения о Департаменте сельского хозяйства и продовольствия Чукотского автономного округа Департамент является уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации по определению границ рыболовных участков, формирует и утверждает перечень рыболовных участков Чукотского автономного округа, вносит в него изменения (т. 1 л.д. 28).
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании обращения председателя общественной организации "Ассоциация рыбохозяйственных предприятий Анадыря и Анадырского муниципального района" Е.Т.Г. решением прокурора Чукотского автономного округа от 11 декабря 2020 года N 260 назначено проведение проверки исполнения Департаментом сельского хозяйства и продовольствия Чукотского автономного округа требований Федерального закона от 20 декабря 2004 года N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", Правил определения границ рыболовных участков, утвержденных постановлением Правительства РФ от 14 июня 2018 года N 681, а также Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (т. 1, л.д. 134).
По результатам данной проверки прокурором Чукотского автономного округа административному истцу внесено оспариваемое представление от 18 января 2021 года N 7-8/273/2021 (т. 1, л.д. 8-11).
В данном представлении в качестве выявленного прокурором нарушения закона указано несоблюдение должностными лицами Департамента сельского хозяйства и продовольствия Чукотского автономного округа в течение длительного времени требований Федерального закона N 59-ФЗ, что повлекло за собой нарушение сроков рассмотрения 15 обращений граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с предложениями о формировании более 30 новых рыболовных участков, в частности, МУП СХП "Возрождение" от 15 мая 2018 года N 32, гражданина Б.Ф.Ю. от 10 декабря 2018 года, ИП Г.А.С. от 31 января 2019 года, МУП СХП "Беринговское" от 15 апреля 2019 года, ТСОКМНЧ "Успех" от 7 июня 2019 года, ООО "ЧукотВостокРыба" от 28 августа 2019 года, ТСОКМНЧ "ЧАЙЛЭДУОЛ" (Рассвет) от 2 июня 2020 года, гражданина К.А.И. от 21 июля 2020 года, ИП С.В.П. от 9 октября 2020 года, ООО "Чукотрыбком" от 15 сентября 2020 года, 25 сентября 2020 года и 30 сентября 2020 года, ООО "Ильпырь" от 21 сентября 2020 года и 4 октября 2020 года, ИП К.О.В. от 15 октября 2020 года, общественной организации "Ассоциация рыбохозяйственных предприятий Анадыря и Анадырского муниципального района" от 23 октября 2020 года. Указанные предложения были рассмотрены Комиссией лишь 22 декабря 2020 года.
Помимо этого в представлении также указано на неурегулированность порядка деятельности Комиссии, сформированной на основании приказа Департамента от 30 ноября 2020 года N 259-од, заключающуюся, по мнению прокурора, в отсутствии в данном приказе:
1) сроков информирования членов Комиссии о месте, дате и времени проведения заседаний, направлению в их адрес материалов к заседаниям после получения Департаментом предложений о формировании границ рыболовных участков;
2) регламентации работы Комиссии по анализу и оценке поступающих предложений, принятию решений об отклонении (отказе) в удовлетворении поступающих предложений;
3) порядка и сроков информирования заявителей о принятом Комиссией решении.
В связи с выявлением данных фактов прокурор пришел к выводу о том, что наличие таких пробелов в правовом регулировании деятельности Комиссии по определению границ рыболовных участков на территории Чукотского автономного округа создает препятствия в реализации гражданами и иными хозяйствующими субъектами предоставленного им права на участие в решении вопросов, касающихся рыболовства и сохранения водных биоресурсов.
Со ссылкой на указанные обстоятельства прокурор потребовал в оспариваемом представлении от Департамента сельского хозяйства и продовольствия Чукотского автономного округа:
1) безотлагательно рассмотреть указанное представление, принять конкретные меры к устранению выявленных нарушений и недопущению их впредь, путем
- обеспечения рассмотрения поступающих предложений граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц о формировании границ рыболовных участков в соответствии с требованиями федерального законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан,
- устранения имеющихся пробелов нормативного регулирования, выявленных в приказе Департамента сельского хозяйства и продовольствия Чукотского автономного округа от 30 ноября 2020 года N 259-од;
2) рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, допустивших выявленные нарушения;
3) представление рассмотреть с участием представителя прокуратуры округа;
4) о результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить прокурору округа в письменной форме в месячный срок.
В соответствии с частями 1, 2, 4 статьи 1 Федерального закона N 59-ФЗ данным законом регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Установленный данным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами. Установленный данным Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами.
Согласно пунктам 1, 2 статьи 4 Федерального закона N 59-ФЗ обращение гражданина - это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления. Предложение - это рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.
В силу положений пункта 5 части 1 статьи 2 Федерального закона от 20 декабря 2004 года N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" одним из принципов, на которых основывается законодательство о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов, является принцип участия граждан, общественных объединений, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов) в решении вопросов, касающихся рыболовства и сохранения водных биоресурсов, согласно которому граждане, общественные объединения, объединения юридических лиц (ассоциации и союзы) имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние водных биоресурсов, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.
Согласно частям 1-3 статьи 7 Закона Чукотского автономного округа от 5 марта 2019 года N 29-ОЗ "О регулировании отдельных вопросов в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов в Чукотском автономном округе" граждане, общественные объединения, объединения юридических лиц (ассоциации и союзы) до принятия органами государственной власти Чукотского автономного округа решений в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов имеют право на участие в обсуждении и подготовке данных решений (в том числе путем участия в общественном обсуждении), а органы государственной власти Чукотского автономного округа обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены федеральным законодательством и законодательством Чукотского автономного округа. Порядок проведения общественного обсуждения проектов решений в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов определяется Правительством Чукотского автономного округа. Граждане, общественные объединения, объединения юридических лиц (ассоциации и союзы) вправе также направлять предложения по проектам решений в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов в орган государственной власти Чукотского автономного округа, уполномоченный на принятие данных решений. Указанные предложения носят рекомендательный характер.
Согласно положениям частей 1-3 статьи 18 Федерального закона от 20 декабря 2004 года N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" рыболовный участок представляет собой водный объект или его часть. Рыболовный участок выделяется для осуществления рыболовства в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также для организации любительского рыболовства. Для осуществления промышленного рыболовства рыболовный участок выделяется во внутренних водах Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации. Для добычи (вылова) анадромных видов рыб, предусмотренной ст. 29.1 данного Федерального закона, рыболовный участок выделяется во внутренних водах Российской Федерации и в территориальном море Российской Федерации. Границы рыболовных участков определяются в соответствии с требованиями Водного кодекса Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
В соответствии с Правилами определения границ рыболовных участков, утвержденными постановлением Правительства РФ от 14 июня 2018 года N 681, определение границ рыболовных участков осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации с учетом предложений граждан, общественных объединений, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов), муниципальных образований, заключения научной организации, осуществляющей деятельность в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, находящейся в ведении Федерального агентства по рыболовству (пункт 3). В целях определения границ рыболовных участков органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации формируется комиссия по определению границ рыболовных участков, в состав которой входят представители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, общественных организаций и объединений, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов), главного бассейнового управления по рыболовству и сохранению водных биологических ресурсов, находящегося в ведении Федерального агентства по рыболовству, и научной организации, указанной в пункте 3 данных Правил (п. 4).
Порядок деятельности Комиссии определяется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (п. 5).
Согласно пунктам 6 и 11 названных Правил рекомендации комиссии оформляются протоколом заседания комиссии. С учетом рекомендаций комиссии органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации утверждаются границы рыболовных участков с указанием их площади (для речных рыболовных участков площади и длины), цели использования (вид рыболовства) и с приложением выкопировки из географической карты водных объектов с нанесенными границами рыболовных участков на бумажном и электронном носителях.
Таким образом, на Комиссию возложено осуществление публично-значимой функции по определению границ рыболовных участков.
Как видно из приведённых нормативных положений, вопреки выводу суда первой инстанции в обжалуемом решении, законодательством в области рыболовства и сохранения биоресурсов не предусмотрен какой-либо специальный порядок рассмотрения предложений относительно определения границ рыболовных участков, в связи с чем данные предложения подлежат рассмотрению в соответствии с положениями Федерального закона N 59-ФЗ, на что обоснованно указывает прокурор в оспариваемом представлении и апелляционном представлении.
То обстоятельство, что указанные предложения носят рекомендательный характер, не свидетельствует об отсутствии у уполномоченного органа обязанности по рассмотрению каждого такого предложения и направлению на них ответов, даже несмотря на отсутствие прямого указания на это в законодательстве в области рыболовства и сохранения биоресурсов, поскольку в рассматриваемой ситуации, как указано выше, должен применяться общий порядок рассмотрения обращений, установленный Федеральным законом N 59-ФЗ.
Довод административного истца о том, что принятие решений по указанным выше предложениям относится к исключительной компетенции Комиссии, а не Департамента, не свидетельствует об отсутствии обязанности, как самого Департамента, к компетенции которого относится организация работы Комиссии и определение порядка её деятельности, так и самой Комиссии, как органа, на который возложено осуществление публично-значимых функций, рассмотреть данные предложения в соответствии с положениями Федерального закона N 59-ФЗ, поскольку в силу части 3 статьи 8 названного Закона письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения.
Судебная коллегия также находит ошибочным вывод суда первой инстанции о несоответствии закону возложения в представлении прокурора на административного истца обязанности по устранению имеющихся пробелов нормативного регулирования, выявленных в приказе Департамента от 30 ноября 2020 года N 259-од "О создании Комиссии по определению границ рыболовных участков на территории Чукотского автономного округа".
Действительно, как указано в обжалуемом представлении прокурора, в данном приказе не регламентированы сроки информирования членов Комиссии о месте, дате и времени проведения заседаний, направления в их адрес материалов к заседаниям после получения Департаментом предложений о формировании границ рыболовных участков; работа Комиссии по анализу и оценке поступающих предложений, принятию решений об отклонении (отказе) в удовлетворении поступающих предложений; порядок и сроки информирования заявителей о принятом Комиссией решении.
Вопреки выводам суда первой инстанции в обжалуемом решении, установление в названном приказе Департамента положения о том, что члены Комиссии должны быть уведомлены (проинформированы) о месте, дате и времени её заседания не менее чем за пять рабочих дней до его проведения (срок начала заседания после направления материалов членам Комиссии), не свидетельствует о том, что требование прокурора в части регламентации сроков информирования членов Комиссии о месте, дате и времени проведения заседаний, направлению в их адрес материалов к заседаниям после получения Департаментом предложений о формировании границ рыболовных участков (срок в течение которого Департамент направляет материалы на рассмотрение Комиссии и извещает её членов о заседании после получения материалов) является необоснованным, поскольку в представлении прокурора и приказе Департамента речь идёт о разных сроках.
В силу подпункта "а" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, к коррупциогенным факторам, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, отнесены широта дискреционных полномочий, то есть отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц).
Исходя из конституционных принципов правового государства, равенства и справедливости нормативный акт должен быть определенным, ясным, недвусмысленным, доступным для понимания и исключающим его двоякое толкование.
Из пунктов 2, 2.1, 2.2 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 17 сентября 2007 года N 144 "О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления" следует, что заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, начальникам главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, прокурорам городов и районов, иным территориальным прокурорам и приравненным к ним прокурорам специализированных прокуратур (кроме военных прокуроров) предписано взаимодействие с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления, и участие в правотворческой деятельности подчинить задачам обеспечения соответствия принимаемых ими нормативных правовых актов федеральному законодательству, потребностям в правовом регулировании общественных отношений, максимально используя для этого предоставленные законом полномочия. Обеспечить эффективное взаимодействие с органами государственной власти, органами местного самоуправления, активно участвовать в правотворческой деятельности. В этих целях организовать максимально полное поступление и изучение проектов нормативных правовых актов, участие в их обсуждении в составе рабочих групп, комиссий и в заседаниях органов государственной власти и органов местного самоуправления, направление заключений на проекты нормативных правовых актов, разработку и направление инициативных проектов нормативных правовых актов и предложений по совершенствованию нормативной правовой базы. Активнее использовать в нормотворческой работе материалы прокурорского надзора, осуществлять мониторинг федерального и регионального законодательства, выявлять потребности в правовом регулировании общественных отношений, в рамках предоставленных полномочий принимать меры к устранению пробелов и коллизий правового регулирования.
В связи с изложенным прокурор обоснованно указал в оспариваемом представлении на необходимость устранения имеющихся пробелов нормативного регулирования в приказе Департамента от 30 ноября 2020 года N 259-од "О создании Комиссии по определению границ рыболовных участков на территории Чукотского автономного округа", поскольку в нём отсутствуют указанные прокурором сроки, условия и основания принятия Комиссией решений.
Судебная коллегия также находит ошибочным, основанным на неправильном применении норм материального права и вывод суда первой инстанции о том, что требование прокурора рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, допустивших выявленные нарушения закона, противоречит части 1 статьи 192 Трудового кодекса Российской Федерации и статье 57 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", в соответствии с которыми применение к работнику, государственному гражданскому служащему мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя.
Из вышеприведенных положений пункта 2 статьи 22, пункта 1 статьи 24 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" следует, что во исполнение представления прокурора должны быть предприняты конкретные меры по устранению не только допущенных нарушений закона, но и причин, условий, им способствующих.
При рассмотрении административного дела судом первой инстанции не принято во внимание, что в оспариваемом представлении содержится требование прокурора рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях закона, что не является тождественным требованию о безусловном привлечении работника к дисциплинарной ответственности. Подобное предписание прокурора не может рассматриваться как незаконное вмешательство в компетенцию работодателя, правомочного на принятие решений о привлечении (отказе в привлечении) к дисциплинарной ответственности.
Изложенное согласуется с приведённой выше правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в Определении от 24 февраля 2005 года N 84-О, а также с позицией Верховного Суда Российской Федерации, высказанной в кассационном определении Судебной коллегии по административным делам от 26 мая 2021 года N 80-КАД21-6-К6, и не свидетельствует о нарушении прав Департамента.
С учетом того, что судом первой инстанции допущены ошибки в применении норм материального права, которые повлияли на исход рассмотрения административного дела, обжалуемое судебное решение подлежит отмене с принятием нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Руководствуясь статьями 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия
определила:
решение Анадырского городского суда от 22 апреля 2021 года по настоящему делу отменить.
В удовлетворении административных исковых требований Департамента сельского хозяйства и продовольствия Чукотского автономного округа к прокуратуре Чукотского автономного округа, прокурору Чукотского автономного округа и старшему помощнику прокурора Чукотского автономного округа Билыку М.В. о признании незаконным представления исполняющего обязанности прокурора Чукотского автономного округа от 18 января 2021 года N 7-8/273/2021 об устранении нарушений законов в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов отказать.
Апелляционное представление прокурора Чукотского автономного округа удовлетворить.
Настоящее апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции через Анадырский городской суд.
Председательствующий Н.Л. Калинина
Судьи Е.В. Склярова
С.А. Принцев


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка