Дата принятия: 04 февраля 2020г.
Номер документа: 33а-1064/2020
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ АЛТАЙСКОГО КРАЕВОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 4 февраля 2020 года Дело N 33а-1064/2020
Судебная коллегия по административным делам Алтайского краевого суда в составе:
председательствующего Ермакова Э.Ю.,
судей Романютенко Н.В., Скляр А.А.,
при секретаре Клименко А.Н.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам административных ответчиков по встречному административному исковому заявлению Министерства природных ресурсов и экологии Алтайского края, Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Алтайского края на решение Индустриального районного суда г.Барнаула от 15 ноября 2019 года по делу по административному иску
Министерства природных ресурсов и экологии Алтайского края к администрации г. Барнаула, администрации Индустриального района г. Барнаула о возложении обязанности по ликвидации несанкционированной свалки, встречному административному исковому заявлению администрации г.Барнаула к Министерству природных ресурсов и экологии Алтайского края, Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Алтайского края о возложении обязанности по ликвидации несанкционированной свалки.
Заслушав доклад судьи Скляр А.А., судебная коллегия
УСТАНОВИЛА:
Министерство природных ресурсов и экологии Алтайского края обратилось в суд с административным иском к администрации г. Барнаула, администрации Индустриального района г. Барнаула, в котором с учетом уточнения просило признать незаконным бездействие по организации сбора, вывоза и утилизации отходов производства и потребления и ликвидации несанкционированной свалки на земельном участке в кадастровом квартале 22:63:030325:00 с координатами: 53.332363; 83.652917, 160 метров юго-восточнее жилого дома N 42 по ул. С. Ускова в Индустриальном районе г. Барнаула, общей площадью 50 кв.м; возложении на администрацию г. Барнаула обязанности организовать сбор, вывоз и утилизацию отходов производства и потребления и ликвидацию несанкционированной свалки на указанном земельном участке; возложении на администрацию Индустриального района г. Барнаула обязанности принять участие в очистке от отходов производства и потребления и ликвидации несанкционированной свалки на данном земельном участке.
В обоснование требований указано, что государственным инспектором Алтайского края в области охраны окружающей среды в рамках осуществления регионального государственного экологического надзора выявлены нарушения требований законодательства в области обращения с отходами производства и потребления на территории Индустриального района г. Барнаула, а именно: на земельном участке в кадастровом квартале 22:63:030325:00 с координатами: 53.332363; 83.652917, 160 метров юго-восточнее жилого дома N 42 по ул. С. Ускова в Индустриальном районе г. Барнаула допущено захламление почвы отходами производства и потребления (древесные порубочные остатки, крупногабаритный мусор, отходы бытовой техники, отходы строительных и отделочных материалов, твердые бытовые отходы и пр.), земельный участок не огорожен. Общая площадь несанкционированной свалки составляет 800 кв.м. Свалка расположена на территории, не предназначенной в соответствии с требованиями законодательства для размещения отходов. Поскольку собственник отходов, образующих несанкционированную свалку, не установлен, то отходы являются собственностью администрации г. Барнаула.
В ходе рассмотрения дела административный истец представил дополнительные сведения о том, что 01 октября 2019 года государственным инспектором Алтайского края в области охраны окружающей среды было произведено повторное обследование указанного земельного участка, в результате которого установлено, что на указанном земельном участке организованы и выполнены работы по сбору, вывозу и утилизации твердых коммунальных и строительных отходов, общая площадь ликвидированных свалок составила 750 кв.м. Таким образом, администрация г. Барнаула в соответствии с законодательством обязана принять меры к ликвидации несанкционированной свалки общей площадью 50 кв. метров, а администрация Индустриального района г. Барнаула обязана принять участие в очистке земельного участка от отходов.
Администрацией г. Барнаула подано встречное административное исковое заявление к Министерству природных ресурсов и экологии Алтайского края, Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Алтайского края, в котором истец с учетом уточнения просил возложить на административных ответчиков в течение трех месяцев со дня вступления в законную силу решения суда организовать ликвидацию несанкционированной свалки отходов производства и потребления на указанном земельном участке на площади 50 кв.м.
В обоснование заявленных встречных исковых требований указано, что с 01 января 2016 года к вопросам местного значения городского округа относится участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов (п. 24 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 29.12.2014 N 458-ФЗ). Вместе с тем, на городской округ возложена не вся полнота бремени несения затрат по очистке территории муниципального образования от загрязнения коммунальными отходами, необходимо учитывать полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, которыми они наделены в этой области. Закрепление за муниципальными образованиями в качестве вопроса местного значения участия в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих городских округов не может толковаться как законодательное включение в их собственную компетенцию государственных полномочий. Поскольку экологическая функция является общей для всех уровней публичной власти в Российской Федерации, законодатель и предусмотрел взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления в пределах закрепленных за ними полномочий, в частности, для выявления и своевременного устранения несанкционированного складирования коммунальных и промышленных отходов, в связи с чем Министерство природных ресурсов и экологии Алтайского края и Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Алтайского края являются надлежащими ответчиками по административному исковому заявлению и ответственность за ликвидацию несанкционированной свалки подлежит возложению на обоих административных ответчиков.
Решением Индустриального районного суда г. Барнаула от 15 ноября 2019 года административное исковое заявление Министерства природных ресурсов и экологии Алтайского края удовлетворено частично. На администрацию г.Барнаула возложена обязанность в течение шести месяцев с момента вступления решения суда в законную силу принять участие в ликвидации несанкционированной свалки путем организации сбора, вывоза и утилизации отходов производства и потребления (твердых коммунальных и строительных отходов) на земельном участке, расположенном в квартале N 22:63:030325:00 с координатами 53.332363; 83.652917, 160 метров юго-восточнее жилого дома N 42 по улице С. Ускова в Индустриальном районе г. Барнаула, площадью 50 кв.м; на администрацию Индустриального района г. Барнаула Алтайского края возложена обязанность в течение шести месяцев с момента вступления решения суда в законную силу принять участие в ликвидации несанкционированной свалки путем сбора, вывоза и утилизации отходов производства и потребления (твердых коммунальных и строительных отходов) на указанном земельном участке. В удовлетворении остальной части иска Министерства природных ресурсов и экологии Алтайского края отказано.
Встречное административное исковое заявление администрации города Барнаула Алтайского края удовлетворено частично. На Министерство природных ресурсов и экологии Алтайского края, Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Алтайского края возложена обязанность в течение шести месяцев с момента вступления решения суда в законную силу организовать ликвидацию несанкционированной свалки отходов производства и потребления на указанном земельном участке. В удовлетворении остальной части встречного иска администрации г.Барнаула Алтайского края отказано.
В апелляционной жалобе Министерство природных ресурсов и экологии Алтайского края (далее также - Минприроды Алтайского края) просит отменить решение суда в части удовлетворения встречного административного искового заявления, принять в этой части новое решение, которым в удовлетворении требований администрации г.Барнаула отказать в полном объеме, полагая, что возложение на органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязанности по ликвидации несанкционированной свалки отходов производства и потребления противоречит положениям действующего законодательства. Судом не учтена правовая позиция, изложенная в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 13 октября 2015 года N 26-П, в соответствии с которой вопрос о возложении обязанности по непосредственному устранению захламления на расположенных на территории муниципального образования земельных участках в случае, если виновное в причинении вреда лицо не установлено, должен разрешаться на основе определения правообладателя соответствующего земельного участка вне зависимости от вида отходов, которые несанкционированно размещены на земельном участке. Вывод суда об изменении правового регулирования с момента формирования указанной позиции Конституционного Суда Российской Федерации является ошибочным.
В апелляционной жалобе Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Алтайского края (далее также - Минстрой Алтайского края) просит отменить решение суда в части удовлетворения встречного административного искового заявления, принять в этой части новое решение, которым в удовлетворении требований администрации г.Барнаула отказать в полном объеме, указывая, что правовых оснований для удовлетворения требований в этой части у суда не имелось, ссылаясь на то, что понятие "организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации и захоронению твердых коммунальных отходов" не подразумевает ликвидацию несанкционированных свалок Минстроем Алтайского края. В связи с чем деятельность по ликвидации свалок к полномочиям Минстроя Алтайского края не относится, полномочия по организации деятельности по сбору и накоплению отходов реализуются Минстроем Алтайского края путем принятия соответствующих правовых актов, что согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 13 октября 2015 года N 26-П.
В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Минприроды Алтайского края Бован Е.В., представитель Минстроя Алтайского края Ненашева О.Л. настаивали на удовлетворении апелляционных жалоб; представитель администрации г. Барнаула Меркушева Т.В., представитель администрации Индустриального района г.Барнаула Пачковских Д.С. возражали против удовлетворения апелляционных жалоб.
Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений, выслушав явившихся лиц, проверив административное дело в полном объеме в соответствии с ч. 1 ст. 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к выводу о том, что решение суда подлежит отмене в части удовлетворенных встречных административных исковых требований по основанию, предусмотренному п. 4 ч. 2 ст. 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (неправильное применение норм материального права), в части удовлетворения административных исковых требований Минприроды Алтайского края - без изменения, по следующим основаниям.
В соответствии с п.1 ст. 51 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды) и п. 1 ст.22 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения) отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы, которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания, и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
На основании ч.2 ст. 2 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения органы государственной власти и органы местного самоуправления, организации всех форм собственности, индивидуальные предприниматели, граждане обязаны обеспечивать соблюдение требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения за счет собственных средств.
В силу ст. 13 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями. Организация деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территориях муниципальных образований осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Согласно п. 24 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих городских округов.
Аналогичные нормы содержатся в п. 27 ст. 13 Устава городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 28 февраля 2018 года N 71.
В силу п. 5 ст. 15 Положения об Индустриальном районе в городе Барнауле и администрации Индустриального района города Барнаула, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 27 апреля 2018 года N 117, администрация района участвует в проведении мероприятий по охране окружающей среды в пределах средств, предусмотренных в бюджете города на эти цели. Кроме того, администрация района координирует работу по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию твердых коммунальных отходов на территории района (п. 7 ст. 16 названного Положения).
Закрепление указанных полномочий предполагает необходимость реализации органами местного самоуправления ряда задач публично-властного характера по налаживанию устойчивой и согласованно функционирующей системы мер, призванных обеспечивать своевременное и бесперебойное оказание услуг по приему и перемещению бытовых и промышленных отходов, а также позволяющих производить их утилизацию и переработку.
Судом установлено и из материалов дела следует, что на территории Индустриального района г. Барнаула, а именно: на земельном участке в кадастровом квартале N 22:63:030325:00 с координатами 53.332363; 83.652917, 160 метров юго-восточнее жилого дома N 42 по улице С. Ускова г. Барнаула, допущено захламление почвы отходами производства и потребления (древесные порубочные остатки, крупногабаритный мусор, отходы бытовой техники, отходы строительных и отделочных материалов, твердые бытовые отходы и пр.), земельный участок не огорожен, общая площадь несанкционированной свалки с учетом уточнения заявленных требований составляет 50 кв.м. Данный земельный участок относится к земельному участку в границах городского округа - города Барнаула Алтайского края, государственная собственность на который не разграничена. В пользование на каком-либо праве или в собственность земельный участок не предоставлен. Собственник отходов не установлен.
Из анализа приведенных норм следует, что у администрации города Барнаула имеется обязанность участвовать в организации сбора, вывоза и утилизации отходов на спорном земельном участке, а у администрации Индустриального района г. Барнаула - принять участие в очистке данного земельного участка от отходов производства и потребления, в связи с чем вывод суда об удовлетворении административного искового заявления Минприроды Алтайского края в этой части является верным.
Вместе с тем заслуживают внимания доводы жалоб о необоснованном возложении на административных ответчиков Министерство природных ресурсов и экологии Алтайского края и Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Алтайского края обязанности по организации ликвидации несанкционированной свалки отходов производства и потребления на указанном земельном участке.
Частично удовлетворяя встречное административное исковое заявление администрации г. Барнаула, суд первой инстанции исходил из того, что в соответствии со ст. 6 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" в редакции, действующей с 01 января 2016 года, организация деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов отнесена к полномочиям субъектов Российской Федерации и пришел к выводу о том, что ликвидация несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов является обоюдной обязанностью органов государственной власти субъекта Федерации и органа местного самоуправления.
Указанный вывод основан на неверном толковании норм материального права.
Статьей 6 Закона "Об отходах, производства и потребления" предусмотрены полномочия субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами, к которым относятся принятие в соответствии с законодательством Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; осуществление государственного надзора в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и (или) иной деятельности.
Абзацем 16 ст. 6 Закона "Об отходах, производства и потребления" регламентировано, что к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами относятся организация деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов.
Правовые основы регулирования отношений в области обращения с отходами производства и потребления на территории Алтайского края определяет Закон Алтайского края от 11 февраля 2008 года N 11-ЗС "Об обращении с отходами производства и потребления в Алтайском крае".
Статьями 6.1, 6.2 и 7 указанного Закона определены полномочия исполнительных органов государственной власти Алтайского края в сфере жилищно-коммунального хозяйства, в области охраны окружающей среды и обращения с отходами, органов местного самоуправления в области обращения с твердыми коммунальными отходами.
Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Алтайского края осуществляет свою деятельность на основании Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Алтайского края, утвержденного Указом Губернатора Алтайского края от 20 декабря 2018 года N 214.
Согласно п.п. 2.12.1, 2.12.5, 2.12.10 указанного Положения Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства осуществляет мониторинг деятельности органов местного самоуправления в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами; организует деятельность по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов; заключает соглашение с региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами.
Министерство природных ресурсов и экологии Алтайского края осуществляет свою деятельность на основании Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Алтайского края, утвержденного Указом Губернатора Алтайского края от 05 декабря 2016 года N 152.
Согласно пп. 17, 22, 24, 43 п. 2.1 указанного Положения Министерство природных ресурсов и экологии является уполномоченным органом исполнительной власти Алтайского края в области охраны окружающей среды и обращения с отходами, в области обращения с отходами; в соответствии с законодательством Российской Федерации, в порядке, установленном Правительством Алтайского края, осуществляет региональный государственный экологический надзор, региональный надзор в области обращения с отходами; устанавливает нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, порядок их разработки и утверждения применительно к хозяйственной деятельности юридических лиц; разрабатывает и утверждает территориальную схему обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами.
Согласно правовой позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 13 октября 2015 года N 26-П, в системе действующего правового регулирования вопрос о возложении обязанности по непосредственному устранению захламления на расположенных на территории муниципального образования земельных участках в случае, если виновное в причинении вреда лицо не установлено, должен разрешаться на основе определения правообладателя соответствующего земельного участка вне зависимости от вида отходов, которые несанкционированно размещены на земельном участке (п. 4.2).
С учетом приведенного правового подхода Конституционного Суда Российской Федерации и законодательного регулирования, для возложения обязанности по ликвидации несанкционированной свалки на земельном участке, собственность на который не разграничена, вопреки выводам суда, необходимо установить лицо, ответственное за этот земельный участок.
Таким образом, обстоятельствами, имеющими значение для возложения обязанности по ликвидации несанкционированной свалки на конкретное лицо, является установление собственника данных отходов и статуса земельного участка, где обнаружен мусор.
Понятие несанкционированной свалки отходов содержится в п. 4.13 ГОСТа 30772-2001 "Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения", введенного Постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 года N 607-ст, которое сформулировано, как "территории, используемые, но не предназначенные для размещения на них отходов".
ГОСТ 30772-2001. Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения, введенный постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 года N 607-ст, в п. 7.8 содержит примечание, согласно которому если юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, не установлены, собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся.
Общеобязательные требования в области благоустройства территории городского округа - города Барнаула Алтайского края установлены "Правилами благоустройства на территории городского округа - города Барнаула", утв. Решением Барнаульской городской Думы от 27 октября 2017 года N 15.
В соответствии с п. 18, 26 указанных Правил организация работ по благоустройству, содержанию и уборке - осуществление комплекса мер, направленных на создание условий для выполнения работ по благоустройству, содержанию и уборке территории, включая установление видов и объемов работ, финансовое обеспечение и установление лиц, ответственных за обеспечение работ; уборка территорий - виды деятельности, связанные со сбором, вывозом в специально отведенные места отходов производства и потребления, другого мусора, снега, а также иные мероприятия, направленные на обеспечение экологического и санитарно-эпидемиологического благополучия населения и охрану окружающей среды.
Пунктами 2.1.9. и 2.1.10 Правил установлено, что ликвидация места несанкционированного размещения отходов осуществляется в порядке, установленном постановлением Правительства Алтайского края от 24 июля 2017 года N 272 "Об утверждении порядка сбора твердых коммунальных отходов (в том числе их раздельного сбора) на территории Алтайского края"; содержание мест временного хранения и утилизации отходов производства и потребления осуществляется в соответствии с требованиями земельного, природоохранного, экологического, санитарно-эпидемиологического законодательства.
Таким образом, вопреки выводам суда ликвидация выявленной несанкционированной свалки твердых коммунальных отходов по установленным в результате проверки координатам не относится к правоотношениям по обращению с отходами, поскольку ликвидация несанкционированной свалки бытовых отходов является организацией работ по благоустройству территории.
При таких обстоятельствах, принимая во внимание, что представленными доказательствами подтверждается размещение несанкционированной свалки на земельном участке, которая находится на территории города Барнаула, суд первой инстанции пришел к неправомерному выводу об обоснованности встречных административных исковых требований, поскольку надлежащим ответчиком по делу является орган местного самоуправления, ответственный за территорию, на которой находится несанкционированная свалка отходов производства и потребления - администрация г. Барнаула.
В связи с изложенным решение суда подлежит отмене в части удовлетворения встречного административного искового заявления. В остальной части оснований для отмены решения суда не имеется.
Руководствуясь ст. 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
решение Индустриального районного суда г. Барнаула от 15 ноября 2019 года отменить в части удовлетворения встречного административного искового заявления администрации г.Барнаула о возложении обязанности на Министерство природных ресурсов и экологии Алтайского края, Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Алтайского края организовать ликвидацию несанкционированной свалки отходов производства и потребления на земельном участке в 160 метрах юго-восточнее объекта капитального строительства - жилого дома, расположенного по адресу: город Барнаул, ул. С. Ускова, д. 42, на площади 50 кв.м.
Принять в этой части новое решение, которым в удовлетворении встречного административного искового заявления администрации г.Барнаула к Министерству природных ресурсов и экологии Алтайского края, Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Алтайского края о возложении обязанности по ликвидации несанкционированной свалки отказать в полном объеме.
В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы Министерства природных ресурсов и экологии Алтайского края, Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Алтайского края - оставить без удовлетворения.
Председательствующий:
Судьи:
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
