Определение Судебной коллегии по гражданским делам Орловского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ ОРЛОВСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 9 марта 2022 года Дело N 33-536/2022

9 марта 2022 г. г. Орёл

Судебная коллегия по гражданским делам Орловского областного суда в составе:

председательствующего Должикова С.С.

судей Жидковой Е.В., Курлаевой Л.И.

при секретаре Трухановой А.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по иску прокурора Орловского района Орловской области в интересах несовершеннолетних лиц к администрации Орловского муниципального округа Орловской области, Правительству Орловской области о понуждении к совершению действий,

по апелляционной жалобе Правительства Орловской области на решение Орловского районного суда Орловской области от 25 ноября 2021 г., которым исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Жидковой Е.В., возражения помощника прокурора Орловского района Орловской области ФИО5, Калининой М.В., представителя администрации Орловского муниципального округа Орловской области по доверенности ФИО6, изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия по гражданским делам Орловского областного суда

установила:

Прокурор Орловского района Орловской области обратился в суд с иском в интересах несовершеннолетних лиц к администрации Орловского муниципального округа Орловской области, Правительству Орловской области о понуждении к совершению действий.

В обоснование требований указал, что в результате проведенной прокуратурой проверки установлено, что администрацией Орловского муниципального округа Орловской области многодетным семьям Калининой М.В., Шулепова А.Ю., Зелениной И.В. и Терехвой Е.В. были предоставлены земельные участки для индивидуального жилищного строительства. При этом ответчиками не исполнена обязанность по обеспечению инженерной инфраструктурой земельных участков, не организовано газоснабжение, водоснабжение и водоотведение, устройство автомобильной дороги местного значения.

По указанным основаниям прокурор просил обязать администрацию Орловского муниципального округа Орловской области и Правительство Орловской области в пределах компетенции, в течение двух лет со дня вступления решения суда в законную силу, осуществить организацию комплекса мер, направленных на обеспечение представленных многодетным семьям земельных участков системой коммунальной инфраструктуры в сферах газоснабжения, водоснабжения и водоотведения, транспортной инфраструктуры.

Судом постановлено обжалуемое решение.

В апелляционной жалобе Правительство Орловской области просит решение суда в части удовлетворения требования прокурора к Правительству Орловской области отменить, как незаконное и принять по делу новое решение в указанной части об отказе в иске.

Приводит доводы о том, что судом не принято во внимание, что Правительством Орловской области разработаны механизмы софинансирования расходных обязательств органов местного самоуправления, в том числе, и на реализацию мероприятий капитального строительства объектов инженерной инфраструктуры в соответствии с Положением о порядке формирования, реализации и финансового обеспечения межведомственной инвестиционной программы "Развитие и укрепление социальной и инженерной инфраструктуры Орловской области, утвержденного Постановлением Правительства Орловской области от 29 декабря 2009 г. N 302 (далее Положение N 302), Государственной программой Орловской области "Обеспечение условий и формирование комфортной среды проживания в Орловской области", утвержденной Постановлением Правительства Орловской области от 13 ноября 2012 г. N 415 (далее Государственная программа N 415), Постановлением Правительства Орловской области от 27 января 2015 г. N 41 "Об утверждении Порядка формирования и использования бюджетных ассигнований Дорожного фонда Орловской области" (далее Порядок).

Указывает, что права семей, имеющих трех и более детей, на создание необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставленных данной категории граждан на бесплатной основе со стороны органов исполнительной власти специальной компетенции Орловской области, ответственных за реализацию вышеуказанных программ и Правительства Орловской области не нарушены.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции по доводам, изложенным в апелляционной жалобе (статья 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ГПК РФ)), судебная коллегия приходит к следующему.

Подпунктами 24 и 29 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что решение вопросов социальной поддержки многодетных семей, а также вопросов организации и осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований, относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

В силу пунктов 1 и 2 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают, в том числе в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Согласно подпункту 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется в случае предоставления земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

На основании пункта 2 Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг" Правительству Российской Федерации поручено совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации до июля 2012 года разработать комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставленных данной категории граждан на бесплатной основе.

Статьей 4 Закона Орловской области от 3 октября 2013 г. N 1534-ОЗ "Об отдельных правоотношениях, связанных с предоставлением в собственность гражданам земельных участков на территории Орловской области" (Закон Орловской области N 1534-ОЗ) предусматривалось, что многодетным семьям в случаях, предусмотренных в части 1 статьи 3 настоящего Закона, бесплатно предоставляются земельные участки из земель, находящихся в государственной собственности, Правительством Орловской области; из земель, государственная собственность на которые не разграничена в административном центре Орловской области - городе Орле, - органом исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области, уполномоченным на осуществление функций по выработке региональной политики, нормативного правового регулирования, а также правоприменительные функции в сфере государственного имущества Орловской области (далее - уполномоченный орган исполнительной государственной власти специальной компетенции); и из земель, находящихся в муниципальной собственности, а также из земель, государственная собственность на которые не разграничена (за исключением земельных участков из земель, государственная собственность на которые не разграничена в административном центре Орловской области - городе Орле), - органами местного самоуправления Орловской области (далее - органы местного самоуправления).

Статьей 6 Закона Орловской области от 10 ноября 2015 г. N 1872-ОЗ "Об отдельных правоотношениях, связанных с предоставлением в собственность гражданам земельных участков на территории Орловской области" предусмотрено, что многодетным семьям бесплатно предоставляются земельные участки: Правительством Орловской области - из земель, находящихся в собственности области; органами местного самоуправления городских округов Орловской области - из земель, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территориях городских округов Орловской области, а также земель, находящихся в муниципальной собственности городских округов Орловской области; органами местного самоуправления городских поселений Орловской области - из земель, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территориях городских поселений Орловской области, а также земель, находящихся в муниципальной собственности городских поселений Орловской области; органами местного самоуправления муниципальных районов Орловской области - из земель, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территориях сельских поселений Орловской области, входящих в состав соответствующего муниципального района Орловской области, а также земель, находящихся в муниципальной собственности муниципальных районов Орловской области; органами местного самоуправления сельских поселений Орловской области - из земель, находящихся в муниципальной собственности сельских поселений Орловской области.

Вместе с тем, вышеприведенными Законами Орловской области порядок обеспечения объектами инфраструктуры земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, при их предоставлении в собственность гражданам бесплатно в качестве одной из мер государственной поддержки семей, имеющих трех и более детей, не разработан, несмотря на такую необходимость, изложенную в подпунктах 10, 11 пункта 20 Приказа Минрегиона России от 9 сентября 2013 г. N 372 "Об утверждении методических рекомендаций субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей".

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г.

N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и названным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

В силу пунктов 4 и 5 части 1 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского поселения относятся организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 9 ноября 2017 г. N 2516-О "По жалобе администрации города Барнаула на нарушение конституционных прав и свобод пунктами 4 и 5 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает именно в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, тем более в отношении многодетных семей как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества, в силу конституционных принципов равенства и справедливости предполагается недопустимость возложения на самих таких граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, - иное вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов могло бы обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства. Именно на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, с тем чтобы земельные участки, предназначенные для оказания государственной поддержки семьи, были, по возможности, уже на момент их предоставления гражданам (или в течение определенного разумного срока после такого предоставления) снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения самого индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведенным жилым объектом.

Приведенная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации должна учитываться и при выработке организационно-правового механизма государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, имея в виду сам характер такой поддержки как исходящей в силу Конституции Российской Федерации (статья 7, часть 2; статья 38, часть 1) от государства в целом, что предполагает обеспечение оптимального распределения полномочий по осуществлению соответствующих мер и несению связанных с этим финансовых обязательств между органами государственной власти, с одной стороны, и органами местного самоуправления - с другой.

Федеральным законом от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" Земельный кодекс Российской Федерации дополнен статьей 39.5, которая в числе случаев предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно называет предоставление земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации (подпункт 6), а также предоставление земельного участка иным не указанным в подпункте 6 данной статьи отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в случаях, предусмотренных федеральными законами, отдельным категориям граждан в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (подпункт 7).

Устанавливая такое правовое регулирование, законодатель принимал во внимание, в частности, цели улучшения жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставленных указанной категории граждан на бесплатной основе (подпункт "а" пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг"; распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 июня 2012 г. N 1119-р "Комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих 3 и более детей").

Нашедший отражение в Земельном кодексе Российской Федерации подход, в силу которого полномочия по определению случаев и порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность гражданам бесплатно в качестве меры государственной поддержки многодетных семей и в иных такого рода случаях, связанных с обеспечением социальной поддержки определенных категорий граждан, закреплены за органами государственной власти субъектов Российской Федерации, коррелирует с положениями Федерального закона от

6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", предусматривающими, что решение вопросов социальной поддержки семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), вопросов организации и осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований, относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) (подпункты 24 и 29 пункта 2 статьи 26.3).

Понятие "организация", используемое для целей определения вопросов местного значения, подразумевает необходимость решения органами местного самоуправления ряда задач публично-властного характера, в том числе регулирующего, распорядительного, контрольного и иного организованно-властного воздействия, в целях реализации системы мер жизнеобеспечения населения в конкретной сфере и гарантирования соответствующих публично значимых услуг. Термин "организация" в любом случае не может трактоваться как предполагающий всю полноту ответственности муниципальных образований в соответствующей сфере деятельности, поскольку в противном случае допускалась бы как возможность произвольного возложения на муниципальные образования публично-правовых обязательств, так и возможность выхода муниципальных образований за пределы своей компетенции. Поэтому содержательное наполнение компетенции муниципальных образований, определяемое указанным термином, не может раскрываться в отрыве от содержания компетенции иных территориальных уровней публичной власти, а также вне связи с обязанностями, которые могут быть возложены на участников гражданского оборота с учетом особенностей той или иной сферы отношений.

В соответствии с Уставом (Основной Закон) Орловской области от 26 февраля 1996 г. N 7-ОЗ и статьей 4 Закона Орловской области от 10 ноября 2014 г. N 1683-ОЗ "О Правительстве и системе органов исполнительной государственной власти Орловской области" (далее - Закон Орловской области N 1683-ОЗ) Правительство области является высшим исполнительным органом государственной власти Орловской области и правомочно решать все вопросы, которые отнесены к его компетенции Уставом (Основным Законом) Орловской области, законодательством Российской Федерации и законодательством Орловской области, и иные вопросы, отнесенные к полномочиям органов исполнительной государственной власти Орловской области, которые не входят в компетенцию органов исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области.

Согласно статье 36 Закона Орловской области N 1683-ОЗ взаимодействие Правительства Орловской области с органами местного самоуправления Орловской области осуществляется на основе положений Конституции Российской Федерации, законодательства Российской Федерации, Устава (Основного Закона) Орловской области, законодательства Орловской области; законами области в соответствии с федеральным законом может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления Орловской области и органами государственной власти Орловской области; взаимодействие Правительства Орловской области с органами местного самоуправления Орловской области осуществляется посредством заключения между ними соглашений и договоров; создания координационных, консультативных, совещательных и иных органов (как временных, так и постоянно действующих).

Исходя из системного анализа приведенных норм обязанность по организации по обеспечению земельных участков объектами инженерной инфраструктуры в качестве меры социальной поддержки семьям, имеющим трех и более детей, возложена как на орган местного самоуправления, так и на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

При этом законодатель не ставит обеспечение земельных участков объектами инфраструктуры в зависимость от того, каким уполномоченными органом земельный участок предоставлен. Такое обеспечение осуществляется в рамках оказания меры социальной поддержки соответствующим категориям граждан.

Следовательно, в ситуации объективной невозможности органов местного самоуправления обеспечить за счет собственных финансовых средств наличие объектов необходимой инфраструктуры на земельных участках, передаваемых в собственность гражданам, органы государственной власти субъекта обязаны использовать правовые механизмы, закрепленные в законе, в том числе Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что в 2012-2013 годах администрацией Орловского муниципального округа Орловской области были сформированы и представлены многодетным семьям Калининой М.В., Тереховой Е.В., Зелениной И.В., Шулепова А.Ю. земельные участки для индивидуального жилищного строительства, расположенные в д. Хардиково Орловского муниципального округа Орловской области с кадастровыми номерами N, N, N, N.

Указанные земельные участки коммунальной инфраструктурой в сфере газоснабжения, водоснабжения и водоотведения, а также транспортной инфраструктурой не оснащены, что сторонами не оспаривалось.

Разрешая спор, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что вопросы организации и финансирования мероприятий, связанных с обеспечением земельных участков, предоставляемых в качестве меры социальной поддержки семей, имеющих трех и более детей, относятся к ведению как органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, так и органа местного самоуправления, при этом органы власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления действуют в соответствии с Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством Российской Федерации в рамках предоставленных им полномочий, в связи с чем пришел к обоснованному выводу о наличии правовых оснований для удовлетворения требований прокурора Орловского района Орловской области в части возложения на Правительство Орловской области, администрацию Орловского муниципального округа Орловской области в пределах своей компетенции обязанности по осуществлению организации комплекса мер, направленных на обеспечение на бесплатной основе вышеуказанных земельных участков, предоставленных гражданам, имеющим трех и более детей для жилищного строительства системой коммунальной инфраструктуры в сферах газоснабжения, водоснабжения и водоотведения и системой транспортной инфраструктуры.

Поскольку требования прокурора Орловского района Орловской области связаны с возложением обязанности по обеспечению транспортной инфраструктуры, отсутствие которой угрожает безопасности дорожного движения, жизни и здоровью граждан, в связи с чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга лиц, а предоставление многодетным семьям мер социальной поддержки является социально значимым обстоятельством, суд правомерно указал в резолютивной части решения конкретный срок исполнения возложенной судом обязанности - в течение двух лет со дня вступления решения суда в законную силу, который в данном случае является разумным.

Ввиду изложенного не влекут отмены решения суда доводы апелляционной жалобы об отсутствии со стороны Правительства Орловской области нарушения прав материальных истцов, поскольку им разработан механизм софинансирования расходных обязательств органов местного самоуправления, поскольку в соответствии с Законами Орловской области от 3 октября 2013 г. N 1534-ОЗ и от 10 ноября 2015 г. N 1872-ОЗ порядок обеспечения объектами инфраструктуры земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, при их предоставлении в собственность гражданам бесплатно в качестве одной из мер государственной поддержки семей, имеющих трех и более детей, не разработан, несмотря на такую необходимость, изложенную в подпунктах 10, 11 пункта 20 вышеприведенного Приказа Минрегиона России от 9 сентября 2013 г. N 372.

Ссылка в жалобе на отсутствие со стороны администрации Орловского муниципального округа Орловской области соответствующих заявок при изложенных обстоятельствах и с учетом приведенных выше законоположений не влияет на правильность выводов обжалуемого решения.

Судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для разрешения дела, применен закон, подлежащий применению по спорным правоотношениям, в соответствии со статьей 67 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации представленным сторонами доказательствам дана надлежащая оценка, в связи с чем, оснований для отмены решения суда судебная коллегия не усматривает.

Каких-либо процессуальных нарушений, являющихся безусловным основанием для отмены судебного решения, либо влияющих на правильность постановленного решения судом первой инстанции при рассмотрении спора допущено не было.

Руководствуясь статьями 328-329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Орловского районного суда Орловской области от 25 ноября 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Орловской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка