Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Калмыкия

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ ВЕРХОВНОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ КАЛМЫКИЯ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 23 июня 2021 года Дело N 33-533/2021

Судья Савельева Е.В.

дело N 33-533/2021
N дела суда 1-й инстанции N 2-592/2021

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
23 июня 2021 года

г. Элиста
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Калмыкия в составе:

председательствующего судьи Коченковой Л.Д.,

судей Шовгуровой Т.А. и Кашиева М.Б.,

при секретаре Очировой С.С.,

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по иску Бакиновой С.А. к Народному Хуралу (Парламенту) Республики Калмыкия, Председателю Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия о признании незаконными заключения и решения комиссии, постановления Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, восстановлении в прежней должности, взыскании утраченного заработка и компенсации морального вреда по апелляционной жалобе истца Бакиновой С.А. на решение Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 19 марта 2021 года.

Заслушав доклад судьи Кашиева М.Б., объяснения истца Бакиновой С.А. и ее представителя Ильжиринова В.И., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя ответчиков Дорджиева Э.Н., судебная коллегия

установила:

Бакинова С.А. обратилась в суд с названным иском, мотивируя тем, что, являясь депутатом Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, с 6 марта 2015 года по 25 декабря 2020 года замещала государственную должность Республики Калмыкия - первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия.

Распоряжениями Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 25 сентября 2013 года, 6 марта 2015 года, 20 сентября 2018 года она была наделена правом подписи финансово-хозяйственных документов.

31 августа 2020 года по результатам проверки соблюдения депутатами Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия установленных законодательством о противодействии коррупции обязанностей, запретов и ограничений прокурором Республики Калмыкия в Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия внесено представление об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции.

Согласно представлению прокурора первый заместитель Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия Бакинова С.А. длительное время не принимала меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов по отношению к ее супругу Б.П.Д., замещавшему должность руководителя Республиканской службы финансово-бюджетного контроля Республики Калмыкия (далее - РСФБК) с 23 ноября 2010 года по 29 августа 2019 года.

24 декабря 2020 года комиссия Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия по контролю за достоверностью сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (далее - Комиссия), рассмотрев представление прокурора Республики Калмыкия и заключение Комиссии, приняла решение рекомендовать Народному Хуралу (Парламенту) Республики Калмыкия рассмотреть вопрос об освобождении Бакиновой С.А. от должности первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия в связи с утратой доверия ввиду непринятия ею мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, стороной которого она является; Председателю Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия внести на рассмотрение Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия соответствующий проект постановления Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия.

Постановлением Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 25 декабря 2020 года Бакинова С.А. освобождена от должности первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия в связи с утратой доверия.

С заключением и решением указанной Комиссии от 24 декабря 2020 года и постановлением Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 25 декабря 2020 года истец не согласна, считает их незаконными, необоснованными и не соответствующими фактическим обстоятельствам. Кроме того, Комиссией нарушена процедура проведения проверки.

Указывает, что она надлежащим образом письменно 5 марта 2013 года и 9 апреля 2018 года уведомляла Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия Козачко А.В. о возникновении у неё личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов в связи с проведением выездных проверок РСФБК за 2013 и 2017 годы, руководителем которой являлся Б.П.Д.

Однако её письменные уведомления в установленном порядке рассмотрены не были, мотивированные заключения и решения по ним Председателем Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия Козачко А.В. не принимались.

Постановление об освобождении её от должности первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия в связи с утратой доверия является несоразмерным наказанием совершенному нарушению и не соответствует его характеру и степени тяжести. Каких-либо последствий, в том числе какого-либо ущерба, в результате инкриминируемого ей бездействия для Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, интересов общества и государства не наступило.

В постановлении Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 25 декабря 2020 года не указана дата совершения ею дисциплинарного проступка.

Сроки применения к ней дисциплинарных взысканий за не уведомление об имеющемся конфликте интересов истекли 25 сентября 2015 года и 6 февраля 2020 года.

Считает, что вменение ей совершения коррупционного проступка является формальным основанием для освобождения от замещаемой должности. Полагает, что подверглась дискриминации в труде по политическим мотивам в связи с открытой критикой бездействия Главы Республики Калмыкия.

Незаконным постановлением в виде приказа об увольнении и прекращении действия служебного контракта ей причинен моральный вред, который выразился в нравственных страданиях, переживаниях в связи с увольнением.

С учетом уточнений исковых требований просила признать незаконными, в том числе в виду их дискриминационного характера:

- заключение и решение Комиссии N 2 Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 24 декабря 2020 года;

- действия Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия Козачко А.В. по внесению на рассмотрение Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия проекта постановления от 25 декабря 2020 года "О первом заместителе Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия";

- постановление Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 25 декабря 2020 года N 422-VI "О первом заместителе Председателя Народного Хурала Парламента) Республики Калмыкия";

- восстановить ее в прежней государственной должности Республики Калмыкия - первого заместителя Председателя Народного Хурала Парламента) Республики Калмыкия, взыскать с Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия в ее пользу утраченный заработок за период вынужденного прогула со дня освобождения от должности первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия по день восстановления в указанной должности, а также компенсацию морального вреда в размере 500 000 руб.

Истец Бакинова С.А. и ее представитель Ильжиринов В.И. в суде поддержали исковые требования, просили их удовлетворить.

Ответчик Председатель Народного Хурала (Парламента) РК Козачко А.В., извещенный о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явился.

Представитель ответчиков Доржиев Э.Н. в суде исковые требования не признал, представив письменные возражения.

В силу статьи 167 Гражданского процессуального кодекса РФ суд посчитал возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившегося ответчика.

Решением Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 19 апреля 2021 года отказано в удовлетворении исковых требований Бакиновой С.А. к Народному Хуралу (Парламенту) Республики Калмыкия, Председателю Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия Козачко А.В.

Не согласившись с принятым по делу решением, истец Бакинова С.А. подала на него апелляционную жалобу, в которой просит отменить решение суда первой инстанции, исковые требования удовлетворить. Ссылается на нарушение ответчиком процедуры ее освобождения от должности, поскольку в повестку дня заседания Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия 25 декабря 2020 года не был включен вопрос об освобождении от должности первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия. Суд уклонился от вынесения суждения о наличии или отсутствии вины в инкриминируемом коррупционном проступке, сославшись лишь на положения статьи 20 Закона Республики Калмыкия "О Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия", предусматривающие освобождение от должности первого заместителя большинством голосов депутатов. В связи с этим суд должен был изменить формулировку увольнения, указав в качестве основания ее освобождения от должности не утрату доверия (часть 1 статьи 13.1 ФЗ "О противодействии коррупции"), а освобождение от замещаемой должности на основании статьи 20 Закона Республики Калмыкия "О Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия". Кроме того, суд не дал оценки письменным уведомлениям от 5 марта 2013 года и 9 апреля 2018 года, в которых она сообщила Председателю Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия об имеющемся конфликте интересов с руководителем РСФБК Б.П.Д., по которым решения не приняты. Ссылка ответчика на локальность таких уведомлений не основана на законе. Наделение истца после подачи таких уведомлений правом подписи финансовых документов были истолкованы ею как отсутствие конфликта интересов между занимаемой ею должностью первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия и должностью ее супруга Б.П.Д.

В возражениях на апелляционную жалобу представитель ответчика Доржиев Э.Н. указывает, что принятие постановления об освобождении Бакиновой С.А. от должности первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия принято депутатами в рамках их полномочий большинством голосов. Согласно действовавшей на момент спорных правоотношений редакции Регламента Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия вопрос об освобождении от должности первого заместителя Председателя, в том числе по инициативе Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, мог включаться в повестку ближайшего заседания сессии и рассматриваться без голосования. После наделения Бакиновой С.А. правом подписи финансово-хозяйственных документов уведомления о наличии конфликта интересов от нее не поступали. Ранее поданные ею уведомления касались только фактов проведения РСФБК выездных проверок в 2013 и 2018 годах. Личная заинтересованность Бакиновой С.А. в данном случае заключалась в исключении ее привлечения к ответственности за нарушения бюджетного законодательства, которые могли быть выявлены специалистами РСФБК, в связи с тем, что руководителем данной службы являлся ее супруг Б.П.Д.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и поданных на нее возражений, выслушав мнение лиц, участвующих в деле, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Калмыкия приходит к следующему.

Как следует из материалов дела, Бакинова С.А. является депутатом Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, пятого созыва с сентября 2013 года по сентябрь 2018 года, шестого созыва с сентября 2018 года по настоящее время.

Постановлениями Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 25 сентября 2013 года, 6 марта 2015 года, 20 сентября 2018 года избиралась заместителем, первым заместителем Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия на соответствующий срок полномочий названного законодательного (представительного) органа государственной власти.

В силу статьи 19 Закона Республики Калмыкия "О Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия от 27 сентября 2001 года, статьи 6 Закона Республики Калмыкия "О статусе депутата Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 4 июля 2005 года (в редакциях, действующих на момент возникновения спорных правоотношений) осуществляла свою деятельность в должностях заместителя, первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия на профессиональной постоянной основе.

31 августа 2020 года прокурором Республики Калмыкия в Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия внесено представление об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции.

Из представления прокурора следует, что Бакинова С.А., занимая должности заместителя, первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия и наделенная правом подписи финансово-хозяйственных документов, длительное время не принимала меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов по отношению к ее супругу Б.П.Д., замещавшему в период с 14 ноября 2012 года по 29 августа 2019 года должность руководителя Республиканской службы финансово-бюджетного контроля Республики Калмыкия.

Заключением Комиссии Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 24 декабря 2020 года по результатам рассмотрения представления прокурора, признано, что первый заместитель Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия Бакинова С.А. как лицо, замещающее государственную должность Республики Калмыкия, не приняла меры по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого она являлась.

Согласно решению Комиссии от 24 декабря 2020 года Народному Хуралу (Парламенту) Республики Калмыкия рекомендовано рассмотреть вопрос об освобождении Бакиновой С.А. от должности первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия в связи с утратой доверия, Председателю Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия рекомендовано внести на рассмотрение соответствующий проект постановления Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия.

Постановлением Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 25 декабря 2020 года N 422-VI в соответствии со статьей 13.1 Федерального закона "О противодействии коррупции", статьей 4.5 Закона Республики Калмыкия "О лицах, замещающих государственные должности Республики Калмыкия" Бакинова С.А. освобождена от должности первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия в связи с утратой доверия.

Отказывая в удовлетворении исковых требований, суд первой инстанции исходил из того, что истица занимала выборную должность представительного органа власти субъекта Российской Федерации, осуществляла депутатскую деятельность на профессиональной основе и в силу независимости своего статуса парламентария не являлась наемным работником, в связи с чем какие-либо трудовые, основанные на трудовом или служебном контракте отношения между нею и Народным Хуралом (Парламентом) Республики Калмыкия не возникли. При таких данных суд пришел к выводу, что поскольку нормы трудового законодательства спорные правоотношения не регулируют, то и доводы истицы об отсутствии вины, несоразмерности наказания, дискриминации трудовых прав, пропуске срока для привлечения к ответственности не могут быть приняты во внимание. Постановление об освобождении истицы от должности первого заместителя принято 2/3 голосов от общего числа депутатов Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, в пределах установленных законом полномочий.

Соглашаясь с выводом суда об отказе в удовлетворении исковых требований, суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

В силу статьи 2 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (здесь и далее законодательство приведено в редакциях, действующих на момент возникновения спорных правоотношений) систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьей 33 Степного Уложения (Конституции) Республики Калмыкия, статьей 1 Закона Республики Калмыкия от 27 сентября 2001 года N 133-II-З "О Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия" Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия является постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Республики Калмыкия.

Председатель Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия и два его заместителя осуществляют свою деятельность на профессиональной постоянной основе.

Аналогичное положение закреплено и в статье 6 Закона Республики Калмыкия от 4 июля 2005 года N 212-III-З "О статусе депутата Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия".

В соответствии со статьей 1 Закона Республики Калмыкия "О лицах, замещающих государственные должности Республики Калмыкия" от 12 мая 2009 года N 94-IV-З (в редакции, действующей на момент возникновения спорных правоотношений) Бакинова С.А., занимая на профессиональной постоянной основе должности заместителя, первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, являлась лицом, замещающим государственную должность Республики Калмыкии.

Бакинова С.А., как депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющая депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе, в силу принципа независимости парламентария не являлась наемным работником, ее правовой статус обусловлен самим актом избрания на выборах, а также решением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации об осуществлении ею полномочий на профессиональной постоянной основе, что согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 5 апреля 2013 года N 7-П.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в указанном выше Постановлении, реализация депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющими депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе, конституционного права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию - при том что применительно к ним прекращение статуса депутата трудовым законодательством не регламентируется - имеет ряд особенностей.

Исходя из системного анализа приведенных правовых норм и их конституционного толкования, следует, что депутат, выбрав возможность осуществления депутатских полномочий на профессиональной постоянной основе, принимает на себя обязанность неукоснительно соблюдать связанные с этими условиями деятельности ограничения, а потому возможность привлечения его к конституционно-правовой ответственности, в том числе в виде освобождения от должности, занимаемой на профессиональной постоянной основе, не может само по себе рассматриваться как нарушение принципов справедливости и соразмерности.

Предметом спора по настоящему делу является не прекращение статуса депутата Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, а законность принятого решения об освобождении от должности первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия в связи с утратой доверия, с чем истица Бакинова С.А. связывает нарушение ее прав и гарантий, предусмотренных для лиц, замещающих государственные должности Республики Калмыкия.

Следовательно, осуществляя судебную проверку и разрешая конкретное дело, суд должен действовать не произвольно, а исходить из общих принципов юридической, в том числе дисциплинарной ответственности (в частности таких, как справедливость, соразмерность, законность) и оценивать всю совокупность конкретных обстоятельств дела, наличие вины и др.

Эти требования закона, судом первой инстанции в полной мере не были учтены, между тем по смыслу статьи 327 Гражданского процессуального кодекса РФ повторное рассмотрение дела в суде апелляционной инстанции предполагает проверку и оценку фактических обстоятельств дела и их юридическую квалификацию в пределах доводов апелляционной жалобы и в рамках тех требований, которые уже были предметом рассмотрения в суде первой инстанции.

Поскольку оспариваемые истицей заключения, решения Комиссии Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, действия Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия касаются освобождения конкретного лица от замещаемой государственной должности Республики Калмыкия в связи с утратой доверия, а принятое постановление Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия является индивидуальным правовым актом, не распространяющим свое действие на неопределенный круг лиц, учитывая существо заявленных исковых требований, данные спорные правоотношения правильно рассмотрены судом первой инстанции в порядке гражданского судопроизводства.