Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Калмыкия от 23 июня 2021 года №33-533/2021

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ ВЕРХОВНОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ КАЛМЫКИЯ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 23 июня 2021 года Дело N 33-533/2021







Судья Савельева Е.В.


дело N 33-533/2021




N дела суда 1-й инстанции N 2-592/2021
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ







23 июня 2021 года


г. Элиста




Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Калмыкия в составе:
председательствующего судьи Коченковой Л.Д.,
судей Шовгуровой Т.А. и Кашиева М.Б.,
при секретаре Очировой С.С.,
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по иску Бакиновой С.А. к Народному Хуралу (Парламенту) Республики Калмыкия, Председателю Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия о признании незаконными заключения и решения комиссии, постановления Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, восстановлении в прежней должности, взыскании утраченного заработка и компенсации морального вреда по апелляционной жалобе истца Бакиновой С.А. на решение Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 19 марта 2021 года.
Заслушав доклад судьи Кашиева М.Б., объяснения истца Бакиновой С.А. и ее представителя Ильжиринова В.И., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя ответчиков Дорджиева Э.Н., судебная коллегия
установила:
Бакинова С.А. обратилась в суд с названным иском, мотивируя тем, что, являясь депутатом Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, с 6 марта 2015 года по 25 декабря 2020 года замещала государственную должность Республики Калмыкия - первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия.
Распоряжениями Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 25 сентября 2013 года, 6 марта 2015 года, 20 сентября 2018 года она была наделена правом подписи финансово-хозяйственных документов.
31 августа 2020 года по результатам проверки соблюдения депутатами Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия установленных законодательством о противодействии коррупции обязанностей, запретов и ограничений прокурором Республики Калмыкия в Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия внесено представление об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции.
Согласно представлению прокурора первый заместитель Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия Бакинова С.А. длительное время не принимала меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов по отношению к ее супругу Б.П.Д., замещавшему должность руководителя Республиканской службы финансово-бюджетного контроля Республики Калмыкия (далее - РСФБК) с 23 ноября 2010 года по 29 августа 2019 года.
24 декабря 2020 года комиссия Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия по контролю за достоверностью сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (далее - Комиссия), рассмотрев представление прокурора Республики Калмыкия и заключение Комиссии, приняла решение рекомендовать Народному Хуралу (Парламенту) Республики Калмыкия рассмотреть вопрос об освобождении Бакиновой С.А. от должности первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия в связи с утратой доверия ввиду непринятия ею мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, стороной которого она является; Председателю Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия внести на рассмотрение Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия соответствующий проект постановления Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия.
Постановлением Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 25 декабря 2020 года Бакинова С.А. освобождена от должности первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия в связи с утратой доверия.
С заключением и решением указанной Комиссии от 24 декабря 2020 года и постановлением Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 25 декабря 2020 года истец не согласна, считает их незаконными, необоснованными и не соответствующими фактическим обстоятельствам. Кроме того, Комиссией нарушена процедура проведения проверки.
Указывает, что она надлежащим образом письменно 5 марта 2013 года и 9 апреля 2018 года уведомляла Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия Козачко А.В. о возникновении у неё личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов в связи с проведением выездных проверок РСФБК за 2013 и 2017 годы, руководителем которой являлся Б.П.Д.
Однако её письменные уведомления в установленном порядке рассмотрены не были, мотивированные заключения и решения по ним Председателем Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия Козачко А.В. не принимались.
Постановление об освобождении её от должности первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия в связи с утратой доверия является несоразмерным наказанием совершенному нарушению и не соответствует его характеру и степени тяжести. Каких-либо последствий, в том числе какого-либо ущерба, в результате инкриминируемого ей бездействия для Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, интересов общества и государства не наступило.
В постановлении Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 25 декабря 2020 года не указана дата совершения ею дисциплинарного проступка.
Сроки применения к ней дисциплинарных взысканий за не уведомление об имеющемся конфликте интересов истекли 25 сентября 2015 года и 6 февраля 2020 года.
Считает, что вменение ей совершения коррупционного проступка является формальным основанием для освобождения от замещаемой должности. Полагает, что подверглась дискриминации в труде по политическим мотивам в связи с открытой критикой бездействия Главы Республики Калмыкия.
Незаконным постановлением в виде приказа об увольнении и прекращении действия служебного контракта ей причинен моральный вред, который выразился в нравственных страданиях, переживаниях в связи с увольнением.
С учетом уточнений исковых требований просила признать незаконными, в том числе в виду их дискриминационного характера:
- заключение и решение Комиссии N 2 Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 24 декабря 2020 года;
- действия Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия Козачко А.В. по внесению на рассмотрение Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия проекта постановления от 25 декабря 2020 года "О первом заместителе Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия";
- постановление Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 25 декабря 2020 года N 422-VI "О первом заместителе Председателя Народного Хурала Парламента) Республики Калмыкия";
- восстановить ее в прежней государственной должности Республики Калмыкия - первого заместителя Председателя Народного Хурала Парламента) Республики Калмыкия, взыскать с Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия в ее пользу утраченный заработок за период вынужденного прогула со дня освобождения от должности первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия по день восстановления в указанной должности, а также компенсацию морального вреда в размере 500 000 руб.
Истец Бакинова С.А. и ее представитель Ильжиринов В.И. в суде поддержали исковые требования, просили их удовлетворить.
Ответчик Председатель Народного Хурала (Парламента) РК Козачко А.В., извещенный о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явился.
Представитель ответчиков Доржиев Э.Н. в суде исковые требования не признал, представив письменные возражения.
В силу статьи 167 Гражданского процессуального кодекса РФ суд посчитал возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившегося ответчика.
Решением Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 19 апреля 2021 года отказано в удовлетворении исковых требований Бакиновой С.А. к Народному Хуралу (Парламенту) Республики Калмыкия, Председателю Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия Козачко А.В.
Не согласившись с принятым по делу решением, истец Бакинова С.А. подала на него апелляционную жалобу, в которой просит отменить решение суда первой инстанции, исковые требования удовлетворить. Ссылается на нарушение ответчиком процедуры ее освобождения от должности, поскольку в повестку дня заседания Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия 25 декабря 2020 года не был включен вопрос об освобождении от должности первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия. Суд уклонился от вынесения суждения о наличии или отсутствии вины в инкриминируемом коррупционном проступке, сославшись лишь на положения статьи 20 Закона Республики Калмыкия "О Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия", предусматривающие освобождение от должности первого заместителя большинством голосов депутатов. В связи с этим суд должен был изменить формулировку увольнения, указав в качестве основания ее освобождения от должности не утрату доверия (часть 1 статьи 13.1 ФЗ "О противодействии коррупции"), а освобождение от замещаемой должности на основании статьи 20 Закона Республики Калмыкия "О Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия". Кроме того, суд не дал оценки письменным уведомлениям от 5 марта 2013 года и 9 апреля 2018 года, в которых она сообщила Председателю Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия об имеющемся конфликте интересов с руководителем РСФБК Б.П.Д., по которым решения не приняты. Ссылка ответчика на локальность таких уведомлений не основана на законе. Наделение истца после подачи таких уведомлений правом подписи финансовых документов были истолкованы ею как отсутствие конфликта интересов между занимаемой ею должностью первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия и должностью ее супруга Б.П.Д.
В возражениях на апелляционную жалобу представитель ответчика Доржиев Э.Н. указывает, что принятие постановления об освобождении Бакиновой С.А. от должности первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия принято депутатами в рамках их полномочий большинством голосов. Согласно действовавшей на момент спорных правоотношений редакции Регламента Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия вопрос об освобождении от должности первого заместителя Председателя, в том числе по инициативе Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, мог включаться в повестку ближайшего заседания сессии и рассматриваться без голосования. После наделения Бакиновой С.А. правом подписи финансово-хозяйственных документов уведомления о наличии конфликта интересов от нее не поступали. Ранее поданные ею уведомления касались только фактов проведения РСФБК выездных проверок в 2013 и 2018 годах. Личная заинтересованность Бакиновой С.А. в данном случае заключалась в исключении ее привлечения к ответственности за нарушения бюджетного законодательства, которые могли быть выявлены специалистами РСФБК, в связи с тем, что руководителем данной службы являлся ее супруг Б.П.Д.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и поданных на нее возражений, выслушав мнение лиц, участвующих в деле, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Калмыкия приходит к следующему.
Как следует из материалов дела, Бакинова С.А. является депутатом Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, пятого созыва с сентября 2013 года по сентябрь 2018 года, шестого созыва с сентября 2018 года по настоящее время.
Постановлениями Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 25 сентября 2013 года, 6 марта 2015 года, 20 сентября 2018 года избиралась заместителем, первым заместителем Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия на соответствующий срок полномочий названного законодательного (представительного) органа государственной власти.
В силу статьи 19 Закона Республики Калмыкия "О Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия от 27 сентября 2001 года, статьи 6 Закона Республики Калмыкия "О статусе депутата Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 4 июля 2005 года (в редакциях, действующих на момент возникновения спорных правоотношений) осуществляла свою деятельность в должностях заместителя, первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия на профессиональной постоянной основе.
31 августа 2020 года прокурором Республики Калмыкия в Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия внесено представление об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции.
Из представления прокурора следует, что Бакинова С.А., занимая должности заместителя, первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия и наделенная правом подписи финансово-хозяйственных документов, длительное время не принимала меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов по отношению к ее супругу Б.П.Д., замещавшему в период с 14 ноября 2012 года по 29 августа 2019 года должность руководителя Республиканской службы финансово-бюджетного контроля Республики Калмыкия.
Заключением Комиссии Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 24 декабря 2020 года по результатам рассмотрения представления прокурора, признано, что первый заместитель Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия Бакинова С.А. как лицо, замещающее государственную должность Республики Калмыкия, не приняла меры по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого она являлась.
Согласно решению Комиссии от 24 декабря 2020 года Народному Хуралу (Парламенту) Республики Калмыкия рекомендовано рассмотреть вопрос об освобождении Бакиновой С.А. от должности первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия в связи с утратой доверия, Председателю Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия рекомендовано внести на рассмотрение соответствующий проект постановления Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия.
Постановлением Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 25 декабря 2020 года N 422-VI в соответствии со статьей 13.1 Федерального закона "О противодействии коррупции", статьей 4.5 Закона Республики Калмыкия "О лицах, замещающих государственные должности Республики Калмыкия" Бакинова С.А. освобождена от должности первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия в связи с утратой доверия.
Отказывая в удовлетворении исковых требований, суд первой инстанции исходил из того, что истица занимала выборную должность представительного органа власти субъекта Российской Федерации, осуществляла депутатскую деятельность на профессиональной основе и в силу независимости своего статуса парламентария не являлась наемным работником, в связи с чем какие-либо трудовые, основанные на трудовом или служебном контракте отношения между нею и Народным Хуралом (Парламентом) Республики Калмыкия не возникли. При таких данных суд пришел к выводу, что поскольку нормы трудового законодательства спорные правоотношения не регулируют, то и доводы истицы об отсутствии вины, несоразмерности наказания, дискриминации трудовых прав, пропуске срока для привлечения к ответственности не могут быть приняты во внимание. Постановление об освобождении истицы от должности первого заместителя принято 2/3 голосов от общего числа депутатов Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, в пределах установленных законом полномочий.
Соглашаясь с выводом суда об отказе в удовлетворении исковых требований, суд апелляционной инстанции исходит из следующего.
В силу статьи 2 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (здесь и далее законодательство приведено в редакциях, действующих на момент возникновения спорных правоотношений) систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
В соответствии со статьей 33 Степного Уложения (Конституции) Республики Калмыкия, статьей 1 Закона Республики Калмыкия от 27 сентября 2001 года N 133-II-З "О Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия" Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия является постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Республики Калмыкия.
Председатель Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия и два его заместителя осуществляют свою деятельность на профессиональной постоянной основе.
Аналогичное положение закреплено и в статье 6 Закона Республики Калмыкия от 4 июля 2005 года N 212-III-З "О статусе депутата Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия".
В соответствии со статьей 1 Закона Республики Калмыкия "О лицах, замещающих государственные должности Республики Калмыкия" от 12 мая 2009 года N 94-IV-З (в редакции, действующей на момент возникновения спорных правоотношений) Бакинова С.А., занимая на профессиональной постоянной основе должности заместителя, первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, являлась лицом, замещающим государственную должность Республики Калмыкии.
Бакинова С.А., как депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющая депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе, в силу принципа независимости парламентария не являлась наемным работником, ее правовой статус обусловлен самим актом избрания на выборах, а также решением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации об осуществлении ею полномочий на профессиональной постоянной основе, что согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 5 апреля 2013 года N 7-П.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в указанном выше Постановлении, реализация депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющими депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе, конституционного права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию - при том что применительно к ним прекращение статуса депутата трудовым законодательством не регламентируется - имеет ряд особенностей.
Исходя из системного анализа приведенных правовых норм и их конституционного толкования, следует, что депутат, выбрав возможность осуществления депутатских полномочий на профессиональной постоянной основе, принимает на себя обязанность неукоснительно соблюдать связанные с этими условиями деятельности ограничения, а потому возможность привлечения его к конституционно-правовой ответственности, в том числе в виде освобождения от должности, занимаемой на профессиональной постоянной основе, не может само по себе рассматриваться как нарушение принципов справедливости и соразмерности.
Предметом спора по настоящему делу является не прекращение статуса депутата Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, а законность принятого решения об освобождении от должности первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия в связи с утратой доверия, с чем истица Бакинова С.А. связывает нарушение ее прав и гарантий, предусмотренных для лиц, замещающих государственные должности Республики Калмыкия.
Следовательно, осуществляя судебную проверку и разрешая конкретное дело, суд должен действовать не произвольно, а исходить из общих принципов юридической, в том числе дисциплинарной ответственности (в частности таких, как справедливость, соразмерность, законность) и оценивать всю совокупность конкретных обстоятельств дела, наличие вины и др.
Эти требования закона, судом первой инстанции в полной мере не были учтены, между тем по смыслу статьи 327 Гражданского процессуального кодекса РФ повторное рассмотрение дела в суде апелляционной инстанции предполагает проверку и оценку фактических обстоятельств дела и их юридическую квалификацию в пределах доводов апелляционной жалобы и в рамках тех требований, которые уже были предметом рассмотрения в суде первой инстанции.
Поскольку оспариваемые истицей заключения, решения Комиссии Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, действия Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия касаются освобождения конкретного лица от замещаемой государственной должности Республики Калмыкия в связи с утратой доверия, а принятое постановление Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия является индивидуальным правовым актом, не распространяющим свое действие на неопределенный круг лиц, учитывая существо заявленных исковых требований, данные спорные правоотношения правильно рассмотрены судом первой инстанции в порядке гражданского судопроизводства.
Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 5 апреля 2013 года N 7-П, хотя при осуществлении депутатских полномочий как в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, так и вне его (например, во взаимоотношениях с избирателями) все депутаты обладают равными правами и несут равные обязанности, на тех из них, кто осуществляет депутатскую деятельность на постоянной профессиональной основе, налагаются дополнительные ограничения.
Такие ограничения в частности установлены в Федеральном законе от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ).
Частью 1 статьи 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ установлено, что под конфликтом интересов в настоящем Федеральном законе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).
Под личной заинтересованностью понимается возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом, указанным в части 1 настоящей статьи, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми лицо, указанное в части 1 настоящей статьи, и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями (часть 2 статьи 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ).
Обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов возлагается на государственных и муниципальных служащих и на иные категории лиц в случаях, предусмотренных федеральными законами (пункты 1 и 4 части 3 статьи 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ).
В соответствии с частью 1 статьи 11 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ лицо, указанное в части 1 статьи 10 этого закона, обязано принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов.
Лицо, указанное в части 1 статьи 10 настоящего Федерального закона, обязано уведомить в порядке, определенном представителем нанимателя (работодателем) в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно (часть 2 статьи 11 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ).
Непринятие лицом, указанным в части 1 статьи 10 настоящего Федерального закона, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение указанного лица в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 6 статьи 11 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ).
Пунктом 1 части 1 статьи 13.1 Федерального закона N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" определено, что лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, муниципальную должность, в порядке, предусмотренном федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия в случае непринятия лицом мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является.
Таким образом, Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ, устанавливает правила предотвращения и урегулирования конфликта интересов - ситуации, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий), и возлагает обязанность принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта. При этом непринятие лицом (в том числе государственным служащим), на которое возложена соответствующая обязанность, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение (освобождение от должности) указанного лица в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Аналогичные требования содержатся и в законодательных актах Республики Калмыкия.
Так, в силу статьи 4.1.2 Закона Республики Калмыкия "О лицах, замещающих государственные должности Республики Калмыкия" от 12 мая 2009 года N 94-IV-З лица, замещающие государственные должности Республики Калмыкия, обязаны сообщать о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта.
Согласно части 3 статьи 8.1 Закона Республики Калмыкия "О статусе депутата Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия" N 212-III-З от 4 июля 2005 года депутат при наличии оснований и в порядке, которые определяются Народным Хуралом (Парламентом) Республики Калмыкия в соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", обязан сообщать в комиссию по контролю о возникновении личной заинтересованности при осуществлении своих полномочий, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта.
Лица, замещающие государственные должности Республики Калмыкия, подлежат увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия в случаях, предусмотренных Федеральным законом "О противодействии коррупции" (часть 1 статьи 4.5 Закона Республики Калмыкия "О лицах, замещающих государственные должности Республики Калмыкия").
Такое правовое регулирование, имеющее целью предотвращение и преодоление коррупции, с одной стороны, и установление защиты от необоснованного освобождения от должности, в настоящем случае -государственной должности Республики Калмыкия, с другой, направлено на соблюдение баланса публичных интересов и частных интересов и не может расцениваться как нарушающее права последних.
Следовательно, для правильного разрешения настоящего дела надлежало установить следующие юридически значимые обстоятельства: имелся ли конфликт интересов, принимались ли лицом меры для его предотвращения и урегулирования, соблюдены ли принципы привлечения лица к юридической ответственности.
Из материалов дела усматривается, что Бакинова С.А. в период замещения государственной должности Республики Калмыкия заместителя, первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия распоряжениями Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 6 марта 2015 года и 20 сентября 2018 года была наделена правом подписи финансово-хозяйственных документов и исполняла полномочия и функции заказчика при осуществлении Народным Хуралом (Парламентом) Республики Калмыкия, как юридическим лицом закупок для государственных нужд, включая утверждение конкурсной документации, документации об аукционе, заключение государственных контрактов и приемки в ряде случаев работ по таким контрактам.
Согласно пункту 1.1 Положения о Республиканской службе финансово-бюджетного контроля, утвержденного Постановлением Правительства Республики Калмыкия N 119 от 2 апреля 2008 года, Республиканская служба финансово-бюджетного контроля (далее - РСФБК) является органом исполнительной власти Республики Калмыкия, осуществляющим функции по внутреннему государственному финансовому контролю в финансово-бюджетной сфере, по контролю за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
В соответствии с пунктом 2.17. Положения РСФБК проводит в установленном порядке в сфере закупок:
а) плановые проверки в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений при осуществлении закупок для обеспечения нужд Республики Калмыкия, в отношении специализированных организаций, выполняющих в соответствии Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" отдельные полномочия в рамках осуществления закупок для обеспечения нужд Республики Калмыкия;
б) внеплановые проверки в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений при осуществлении закупок для обеспечения нужд Республики Калмыкия и муниципальных нужд муниципальных образований, находящихся на территории Республики Калмыкия, в отношении специализированных организаций, выполняющих в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" отдельные полномочия в рамках осуществления закупок для обеспечения нужд Республики Калмыкия и муниципальных нужд муниципальных образований, находящихся на территории Республики Калмыкия.
РСФБК выдает обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, в том числе об аннулировании определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (пункт 2.18).
РСФБК осуществляет в рамках своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях в соответствии с законодательством Российской Федерации и Республики Калмыкия (пункт 2.20 Положения).
В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности РСФБК имеет право направлять в правоохранительные органы информацию по фактам обнаруженных в ходе контрольных мероприятий подлогов, подделок и других злоупотреблений; осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и (или) вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств (пункт 3 Положения).
Пунктами 3.1, 3.2, 3.4 определено, что РСФБК возглавляет руководитель Службы, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Главой Республики Калмыкия, который несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Службу полномочий. Руководитель Службы координирует и контролирует деятельность Службы и в пределах своей компетенции издает распоряжения и приказы, организует контроль за их исполнением; создает совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности.
Руководителем РСФБК с 23 ноября 2010 года по 29 августа 2019 года являлся супруг истицы - Б.П.Д.
Проверки РСФБК финансово-хозяйственной деятельности Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия проводились в марте 2013 года (период замещения истицей должности руководителя аппарата Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия) и в июле-августе 2018 года (период замещения истицей должности первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия.
По итогам выездной проверки РСФБК от 24 августа 2018 года, проведенной по результатам хозяйственной деятельности Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия за 2017 год, нарушений не установлено (т.1 л.д.67-82).
Между тем прокуратурой Республики Калмыкия за проверенный РСФБК период, в последующем выявлены нарушения части 8 статьи 30 Федерального Закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", допущенные заказчиком - Народным Хуралом (Парламентом) Республики Калмыкия.
Так, согласно Акту N 3 внеплановой проверки соблюдения законодательства в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных нужд Народным Хуралом (Парламентом) Республики Калмыкия от 23 сентября 2020 года за проверяемый период 2017-2019 годы выявлены нарушения требований части 8 статьи 30 Федерального Закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (т. 2 л.д. 72-77).
В ходе проверки прокуратурой выявлено, что заказчик - Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия не установил надлежащий срок и порядок оплаты оказания услуг при проведении закупок с реестровыми номерами в ЕИС N 0***7 на поставку автомобиля, N 0***0 на приобретение картриджей, N 0****9 на поставку автомобильного бензина.
Как следует из приложенных к Акту государственных контрактов от 24 мая 2017 года (т.2 л.д. 80-83), 25 декабря 2017 года (т.2 л.д. 250-256), 25 декабря 2017 года (т.3 л.д.32-37) все они от лица государственного заказчика подписаны первым заместителем Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкии Бакиновой С.А.
Согласно письму руководителя РСФБК Д.С.Б. от 30 сентября 2020 года срок давности привлечения к административной ответственности виновного должностного лица за указанные нарушения законодательства в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд истек (т.2 л.д.72).
Установленные обстоятельства в своей совокупности свидетельствуют о наличии конфликта интересов у Бакиновой С.А., замещавшей государственную должность Республики Калмыкия, с её супругом Б.П.Д. - руководителем Республиканской службы финансово-бюджетного контроля Республики Калмыкия.
Утверждение истца об отсутствии конфликта интересов со ссылкой на то, что доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера при наделении правом подписи финансово-хозяйственных документов и исполнении полномочий заказчика при осуществлении закупок для государственных нужд, заключении государственных контрактов она не получала, основан на неверном толковании норм материального права, регулирующих данные правоотношения, поскольку основной смысл предъявляемых к государственным служащим требований сводится к устранению предпосылок коррупционных действий и иных злоупотреблений служебным положением, предотвращение или урегулирование конфликта интересов.
По смыслу Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" под конфликтом интересов понимаются ситуации при которых любая личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий), и возлагает обязанность принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта. Под личной заинтересованностью понимается не только сама возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ, но и получение каких-либо выгод (преимуществ) таким лицом.
Как видно из материалов дела, Бакинова С.А., замещавшая государственную должности Республики Калмыкия заместителя, первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия и выполнявшая согласно распоряжениям от 6 марта 2015 года и 20 сентября 2018 года функции заказчика закупок для государственных нужд, надлежащие меры для предотвращения конфликта интересов с её супругом Б.П.Д., замещавшим должность руководителя РСФБК, не принимала.
Направленные истицей в адрес Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия письменные уведомления от 5 марта 2013 года и 9 апреля 2018 года мерами по предотвращению конфликта интересов с ее супругом признать нельзя.
Письменное уведомление от 5 марта 2013 года подавалось в период замещения истицей должности государственной гражданской службы - руководителя аппарата Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, то есть до её избрания депутатом представительного органа Республики Калмыкия, в связи с чем правового значения для рассматриваемого спора оно не имеет.
Что касается письменного уведомления от 9 апреля 2018 года, то оно подавалось истицей в связи с проведением выездной проверки РСФБК финансово-хозяйственной деятельности Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия за 2017 год.
Из буквального содержания данного уведомления следует, что личная заинтересованность, которая может привести к конфликту интересов с супругом, возникла у истца только на время проведения выездной проверки РСФБК.
Данных о том, что Бакинова С.А. при наделении ее правом подписи финансово-хозяйственных документов, в том числе при осуществлении функций заказчика закупок для государственных нужд, заведомо зная, что возглавляемая ее супругом Б.П.Д. служба имеет полномочия по проведению плановых и внеплановых проверок Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия по контролю за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, принимала меры, предусмотренные частью 5 статьи 11 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", путем отвода или самоотвода от осуществления таких полномочий с целью недопущения любой возможности конфликта интересов, в материалах не имеется и истцом не представлено.
При этом судебная коллегия исходит из конституционного принципа, согласно которому каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, принудительный труд запрещен.
Конституционный Суд Российской Федерации отмечал, что досрочное прекращение полномочий депутата вследствие нарушения запрета (несоблюдения требования), связанного с его публично-правовым статусом, выступает, по сути, в качестве специальной меры конституционно-правовой ответственности (Постановление от 27 декабря 2012 года N 34-П), а гражданин, добровольно избирая такой род занятий, соглашается с условиями и ограничениями, с которыми связан приобретаемый им правовой статус (Определение от 26 января 2017 года N 104-О). Следовательно, гражданин, вступая в должность депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимает на себя обязанность неукоснительно соблюдать связанные с этим статусом обязанности и ограничения. В связи с этим возможность привлечения его к конституционно-правовой ответственности, в том числе в виде досрочного прекращения полномочий за несоблюдение соответствующих обязанностей и ограничений, не может сама по себе рассматриваться как нарушение принципов справедливости и соразмерности.
Установленные фактические обстоятельства дела свидетельствуют о непринятии депутатом Бакиновой С.А., замещавшей государственную должность Республики Калмыкия первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, являвшейся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, что в силу пункта 1 части 1 статьи 13.1 Федерального закона "О противодействии коррупции" влечет освобождение от должности в связи с утратой доверия.
Комиссия Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия по контролю за достоверностью доходов, об имуществе и обязательствах имущественного характера, рассмотрев представление прокурора Республики Калмыкия, изучив пояснения истца и представленные материалы, пришла к заключению о наличии в действиях первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия Бакиновой С.А. конфликта интересов с супругом Б.П.Д., замещавшим должность руководителя РСФБК, и непринятия мер для его предотвращения и урегулирования (т.1 л.д.96).
Решением от 24 декабря 2020 года Комиссия Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия в соответствии со статьей 13.1 Федерального закона "О противодействии коррупции", статьей 4.5 Закона Республики Калмыкия "О лицах, замещающих государственные должности в Республике Калмыкия" рекомендовала Народному Хурала (Парламенту) Республики Калмыкия рассмотреть вопрос об освобождении Бакиновой С.А. от должности первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия в связи с утратой доверия, Председателю Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия рекомендовано внести на рассмотрение соответствующий проект постановления Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия (т.1 л.д.92-94).
Как видно из протокола Комиссии по контролю от 24 декабря 2020 года при его проведении присутствовала и дала свои пояснения Бакинова С.А. (т.3 л.д.163-176).
В соответствии с частью 3 статьи 10 Постановления Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 21 декабря 2010 года "О регламенте Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия" вопрос об освобождении Бакиновой С.А. от должности первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия внесен в повестку дня ближайшей сессии Председателем Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия Козачко А.В. - 25 декабря 2020 года (т.3 л.д.184-189).
Постановлением Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 25 декабря 2020 года N 422-VI в соответствии со статьей 13.1 Федерального закона "О противодействии коррупции", статьей 4.5 Закона Республики Калмыкия "О лицах, замещающих государственные должности Республики Калмыкия" Бакинова С.А. освобождена от должности первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия в связи с утратой доверия (т.1 л.д.95).
Согласно выписке из стенографического отчета заседания двадцать первой сессии Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 25 декабря 2020 года, Бакиновой С.А. предоставлялось слово для выступления. За освобождение ее от должности первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия в связи с утратой доверия проголосовало 20 депутатов, против 7, при общем количестве депутатов представительного органа 27 (т.3 л.д.210-249).
Существенных нарушений порядка проведения проверки Комиссией по контролю, предусмотренного статьей 8.3 Закона Республики Калмыкия "О Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия", порядка освобождения от должности первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, предусмотренного статьей 10 Регламента Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, которые могли бы повлечь признание их незаконными, не имеется и по делу не установлено.
Тот факт, что в повестку сессии вносился проект "О первом заместителе Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия", а не "Об освобождении от должности первого заместителя Председателя Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия" на законность принятого представительным органом решения не влияет.
Судебная коллегия принимает во внимание, что решение депутатами высшего и единственного законодательного (представительного) органа государственной власти Республики Калмыкия принято коллегиально, после обсуждения, выступления самой истицы, путем свободного волеизъявления и более чем двумя третями голосов, что соответствует его правовой природе и принципу независимости законодательной власти в Российской Федерации.
Утверждение об истечении срока давности привлечения к ответственности, предусмотренной пунктом 1 части 1 статьи 13.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", необоснованно, поскольку представление прокурора о выявленном нарушении законодательства со стороны Бакиновой С.А. поступило в Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия 2 сентября 2020 года.
При установленных обстоятельствах, оснований для отмены решения суда первой инстанции судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Калмыкия не находит.
Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Калмыкия
определила:
решение Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 19 марта 2021 года оставить без изменения.







Председательствующий
Судьи


Л.Д. Коченкова
М.Б. Кашиев
Т.А. Шовгурова




Мотивированное апелляционное определение изготовлено 1 июля 2021 года.


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка