Определение Судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ ВОЛГОГРАДСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 12 мая 2021 года Дело N 33-3762/2021

Судебная коллегия по гражданским делам Волгоградского областного суда в составе

председательствующего Горкушенко Т.А.

судей Самофаловой Л.П., Попова К.Б.

при секретаре Иваненко Н.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело N 2-1915/2020 по иску прокурора города Волгограда, действующего в защиту интересов неопределенного круга лиц к администрации Волгограда, департаменту городского хозяйства администрации Волгограда, ЗАО "РП "Память" о возложении обязанности

по апелляционному представлению прокурора города Волгограда

по апелляционной жалобе администрации Волгограда

на решение Центрального районного суда города Волгограда от 25 августа 2020 года, которым исковые требования прокурора города Волгограда удовлетворены частично.

Заслушав доклад судьи Самофаловой Л.П., выслушав заместителя прокурора города Волгограда - Деревянченко МДК, поддержавшего доводы апелляционного представления, возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы администрации Волгограда, представителя администрации Волгограда - Зацепину МДК, поддержавшую доводы апелляционной жалобы администрации Волгограда, возражавшую против удовлетворения апелляционного представления, представителя департамента городского хозяйства администрации Волгограда - Сивогривову МДК, поддержавшую доводы апелляционной жалобы администрации Волгограда, возражавшую против удовлетворения апелляционного представления, представителя управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области - Лосевскую МДК, поддержавшую доводы апелляционного представления, возражавшую против удовлетворения апелляционной жалобы администрации Волгограда, представителя ЗАО "РП "Память" - Резвякова Александра Владимировича, возражавшего против удовлетворения апелляционного представления, в части доводов апелляционной жалобы администрации Волгограда полагался на усмотрение суда апелляционной инстанции, судебная коллегия по гражданским делам Волгоградского областного суда

УСТАНОВИЛА:

прокурор города Волгограда, действующий в защиту интересов неопределенного круга лиц, обратился в суд с иском к администрации Волгограда, департаменту городского хозяйства администрации Волгограда, ЗАО "РП "Память" о возложении обязанности.

В обоснование заявленных требований указал, что в рамках проведенной прокуратурой проверки установлено, что на территории города Волгограда не обеспечивается беспрепятственный доступ на территории кладбищ лиц, оказывающих ритуальные услуги, не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела. В результате этого заинтересованные граждане лишены права свободно выбирать лиц и организации, оказывающие ритуальные услуги, в том числе, с учетом доступности для них цены услуги, а соответствующие лица и организации, оказывающие ритуальные услуги, лишены права заниматься законной предпринимательской деятельностью и свободно конкурировать на рынке ритуальных услуг. Изложенная ситуация, по мнению прокурора, стала возможной в результате того, что все ответчики занимают позицию, согласно которой исключительным правом на оказание ритуальных услуг (прежде всего, на осуществление погребения) обладают только организации, наделенные статусом специализированной службы, а у иных хозяйствующих субъектов такого права нет.

Данную позицию ответчиков прокурор полагает незаконной, необоснованной, противоречащей нормам действующего законодательства и правовой позиции Верховного Суда РФ, из системного толкования которых следует, что специализированные организации по вопросам похоронного дела создаются с целью оказания гарантированного перечня услуг по погребению, что не может служить основанием предоставления хозяйствующему субъекту, имеющему такой статус, исключительного права на оказание услуг по погребению. При этом лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению.

Ссылаясь на указанные обстоятельства, прокурор города Волгограда, действующий в защиту интересов неопределенного круга лиц, просил обязать администрацию Волгограда, департамент городского хозяйства администрации Волгограда организовать беспрепятственный доступ на территории общественных кладбищ города Волгограда лиц и организаций, оказывающих ритуальные услуги, не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела, для осуществления погребения и оказания иных ритуальных услуг; обязать ЗАО "РП "Память" обеспечить беспрепятственный доступ на территории общественных кладбищ города Волгограда лиц и организаций, оказывающих ритуальные услуги, не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела, для осуществления погребения и оказания иных ритуальных услуг.

Суд постановилуказанное выше решение, которым обязал администрацию Волгограда в течение трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу организовать оказание ритуальных услуг и содержание мест захоронения в порядке, обеспечивающем возможность доступа на территории общественных кладбищ города Волгограда лиц и организаций, оказывающих ритуальные услуги и не имеющих статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела, для оказания заинтересованным лицам услуг по погребению и иных ритуальных услуг; в удовлетворении остальной части исковых требований к администрации Волгограда, а также в удовлетворении исковых требований прокурора города Волгограда к департаменту городского хозяйства администрации Волгограда, ЗАО "РП "Память" отказал.

В апелляционном представлении прокурор города Волгограда оспаривает законность и обоснованность постановленного судом решения в той части, в которой отказано в иске, в данной части решение просит отменить, вынести новое решение, которым иск удовлетворить.

В апелляционной жалобе администрация Волгограда также оспаривает законность и обоснованность постановленного судом решения в той части, в которой иск удовлетворен, просит в данной части решение отменить, принять новое решение, которым в иске отказать.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в пределах доводов, изложенных в апелляционной жалобе, апелляционном представлении, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела, нарушение или неправильное применение норм материального права и норм процессуального права.

Согласно части 3 статьи 35 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

В соответствии со статьей 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, является необходимой формой осуществления власти народа, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (статья 12, часть 2 статьи 3, часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который к вопросам местного значения муниципального района относит организацию ритуальных услуг (пункт 17 части 1 статьи 15).

Статья 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержит перечень полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения, не являющийся исчерпывающим, поскольку по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 названного закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований также могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения (подпункт 9 части 1, часть 1.1).

В соответствии с пунктом 22 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения отнесена организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Федеральный закон от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", который устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1).

Статьей 9 Федерального закона N 8-ФЗ от 12 января 1996 года "О погребении и похоронном деле" предусмотрен гарантированный перечень услуг по погребению.

Указанные выше услуги по погребению оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела (часть 2).

Статьей 12 Федерального закона N 8-ФЗ от 12 января 1996 года "О погребении и похоронном деле" предусмотрено, что возможность осуществления погребения специализированной службой по вопросам похоронного дела является социальной гарантией для лица, личность которого не установлена, либо у которого отсутствуют родственники или иные законные представители, на достойное отношение к его телу после смерти.

Согласно статьи 18 Федерального закона N 8-ФЗ от 12 января 1996 года "О погребении и похоронном деле" общественные кладбища предназначены для погребения умерших с учетом их волеизъявления либо по решению специализированной службы по вопросам похоронного дела. Общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления. На общественных кладбищах для погребения умершего предоставляется участок земли в соответствии с пунктом 5 статьи 16 настоящего Федерального закона.

Согласно пункту 1 Указа Президента Российской Федерации от 29 июня 1996 года N 1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших" специализированные службы по вопросам похоронного дела оказывают на безвозмездной основе услуги по погребению, гарантированные статьей 9 Федерального закона N 8-ФЗ от 12 января 1996 года "О погребении и похоронном деле", по первому требованию супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего.

Согласно Уставу города-героя Волгограда, принятому постановлением Волгоградского городского Совета народных депутатов от 29 июня 2005 года N 20/36 администрация Волгограда является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления Волгограда (пункт 3 части 1 статьи 22), которая в сфере жилищно-коммунального хозяйства, бытового и торгового обслуживания населения Волгограда наделена полномочиями по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения (пункт 29 части 7 статьи 39).

Как было установлено судом и подтверждается материалами дела, решением Волгоградской городской Думы от 04 июля 2007 года N 47/1124 утверждены Правила организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде (далее - Правила организации похорон).

Решение Волгоградской городской Думы от 04 июля 2007 года N 47/1124 действует в редакции решения Волгоградской городской Думы от 20 февраля 2019 года N 6/150.

В пункте 1 настоящих Правил организации похорон определяется порядок организации похоронного дела в Волгограде в соответствии с положениями Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", касающимися обряда погребения, а также регулируют отношения, связанные с содержанием кладбищ Волгограда, и обязательны для исполнения юридическими и физическими лицами.

В разделе 2 Правил организации похорон содержатся основные понятия, термины и определения, используемые в настоящих правилах.

Абзацами 1, 42, 53, 63 и 68 раздела 2 Правила организации похорон определены следующие понятия:

"Агент похоронной службы (приёмщик заказов)" - штатный работник специализированной службы по вопросам похоронного дела, предоставляющий услуги по организации похорон и обеспечению заказчика похоронными принадлежностями (абзац 1).

"Перечень услуг по погребению" - перечень, включающий услуги специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде, предоставленные заказчику на безвозмездной основе или за плату (абзац 42).

"Ритуальное агентство специализированной службы по вопросам похоронного дела" - организационная структура специализированной службы по вопросам похоронного дела, в которой посредством предоставления услуг агентами специализированной службы по вопросам похоронного дела в Волгограде решаются вопросы, связанные с организацией и проведением похорон, оформлением необходимых документов на похороны, заказа и оплаты услуг и похоронных принадлежностей с возможностью выезда на дом к заказчику (абзац 53).

"Специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде" - хозяйствующие субъекты, определяемые администрацией Волгограда на основе открытого конкурса, в любых организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации, оказывающие услуги населению Волгограда по погребению умерших (погибших) людей. Решение о проведении открытого конкурса принимается администрацией Волгограда (абзац 63).

"Церемониймейстер" - организатор погребения, специалист в области похоронных обрядовых действий, сотрудник специализированной службы по вопросам похоронного дела, салона-магазина (магазина), органа местного самоуправления Волгограда или протокольной службы места, где работал умерший человек (абзац 68).

В соответствии с абзацем 10 пункта 3.2 Правил организации похорон непосредственное предоставление гражданам услуг по погребению производят салоны-магазины (магазины) и ритуальные агентства специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде.

Пунктом 3.3.1 Правил организации похорон определено, что специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде (далее - специализированные службы) являются хозяйствующими субъектами, определяемыми администрацией Волгограда на конкурсной основе, в любых организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации. Решение о проведении открытого конкурса принимается администрацией Волгограда. Специализированные службы имеют право беспрепятственного доступа на территории муниципальных кладбищ Волгограда с целью реализации своих договорных полномочий по погребению с заказчиком и в соответствии с договорами с организациями, занимающимися содержанием муниципальных кладбищ Волгограда.

Пунктом 3.3.2 Правил организации похорон определено, что специализированные службы оказывают услуги по погребению, в том числе гарантированный перечень услуг на безвозмездной основе, в соответствии с действующим законодательством по первому требованию законного представителя умершего человека, а также погребение умерших (погибших) людей, не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников или законного представителя умершего человека, невостребованных тел умерших людей, неопознанных лиц.

Абзацем 7 пункта 3.4.3 Правил организации похорон установлено, что в отсутствие ответственных лиц, взявших на себя обязанности по организации похорон, погребение осуществляется специализированной службой.

Пунктом 3.5.3 Правил организации похорон установлено, что при осуществлении похорон перевозка умерших людей осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела в Волгограде.

Согласно пункту 7.1.6 Правил организации похорон все работы на кладбище, связанные с демонтажем, монтажом надмогильных сооружений (надгробий), выполнением облицовочных работ, установкой ограды на участке захоронения, производятся с разрешения организации, занимающейся содержанием муниципального кладбища Волгограда, по письменному заявлению ответственного лица за участок захоронения, а в случае отсутствия такового - ближайших родственников умершего человека.

Пунктом 7.1.7 Правил организации похорон установлено, что хозяйствующим субъектам для получения разрешения на проведение работ, указанных в подпункте 7.1.6 пункта 7.1 раздела 7 настоящих Правил, необходимо представить в организацию, занимающуюся содержанием муниципального кладбища Волгограда, ряд документов, перечисленных в указанном пункте.

В соответствии с пунктом 9.5 Правил организации похорон торговля цветами, ритуальными изделиями похоронного назначения может осуществляться на главном входе кладбища и прилегающей к нему территории только с разрешения организации, занимающейся содержанием муниципального кладбища Волгограда.

Согласно пункту 9.6 Правил организации похорон проезд на территорию кладбища производится с разрешения организации, занимающейся содержанием муниципального кладбища Волгограда. Посетители-инвалиды и лица пенсионного возраста могут пользоваться легковым транспортом для проезда по территории кладбища.

В соответствии с пунктом 1 статьи 25 Федерального закона N 8-ФЗ от 12 января 1996 года "О погребении и похоронном деле" гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с указанным Федеральным законом реализуются путём организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности.

Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления (пункт 2 статьи 25 ФЗ N 8-ФЗ от 12 января 1996 года "О погребении и похоронном деле").

В соответствии с положениями статьи 29 указанного Закона органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.

Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления (пункты 1, 2).

В соответствии с Федеральным законом N 8-ФЗ от 12 января 1996 года "О погребении и похоронном деле" в целях обеспечения государственных социальных гарантий для погребения умерших, не имеющих родственников (безродных) и оказания близким родственникам и другим лицам гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе в пределах размера социального пособия на погребение предусмотрено создание органами местного самоуправления специализированных служб по вопросам похоронного дела.

Учитывая указанные положения норм закона, орган местного самоуправления правомочен самостоятельно создать специализированную службу по вопросам похоронного дела в форме муниципального унитарного предприятия или муниципального учреждения.

В 2002 году и 2006 году администрацией Волгограда проведены конкурсы по определению городских специализированных служб по вопросам похоронного дела, по результатам которых статус специализированной службы получили три организации: ЗАО "Ритуальное предприятие "Память" (ЗАО "РП "Память"), ООО "Специализированное предприятие "Память" и ООО "Совместное предприятие "Память". В настоящее время указанные специализированные службы являются действующими, оказывают ритуальные услуги по погребению, а также предоставление на безвозмездной основе гарантированного перечня услуг по погребению.

21 февраля 2020 года департамент городского хозяйства администрации Волгограда и ЗАО "РП "Память" заключили муниципальный контракт, предметом которого является оказание услуг по содержанию территории муниципальных кладбищ городского округа города-героя Волгоград в 2020 году.

Статьёй 1 Закона Волгоградской области от 03 апреля 2007 года N 1436-ОД "О погребении и похоронном деле в Волгоградской области" установлено, что специализированные службы по вопросам похоронного дела - создаваемые органами местного самоуправления организации, на которые возлагаются обязанности по осуществлению погребения умерших.