Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Алтай

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ ВЕРХОВНОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ АЛТАЙ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 9 июня 2021 года Дело N 33-367/2021

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Алтай в составе:

председательствующего судьи - Черткова С.Н.,

судей - Солоповой И.В., Шинжиной С.А.,

при секретаре - Казаниной Т.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционной жалобе Зейнолдановой А.Н. на решение Кош-Агачского районного суда Республики Алтай 18 марта 2021 года, которым

отказано в удовлетворении исковых требований Зейнолдановой А.Н. о признании незаконным постановления администрации МО "Кош-Агачский район" от <дата> N в части снятия Зейнолдановой А.Н., <данные изъяты>, с учета граждан, желающих выехать из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, возложении обязанности восстановить Зейнолданову А.Н., <данные изъяты>, на учете граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, по категории "<данные изъяты>" с даты первоначальной постановки на учет.

Заслушав доклад судьи Черткова С.Н., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Зейнолданова А.Н. обратилась в суд с исковым заявлением к администрации МО "Кош-Агачский район" о признании постановления в части исключения из списка незаконным и возложении обязанности восстановить в списках граждан, желающих выехать из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей по категории "<данные изъяты>" с даты первоначальной постановки на учет. Требования Зейнолдановой А.Н. мотивированы тем,что с <дата> она поставлена на учет в категорию "<данные изъяты>" на получение социальных выплат для приобретения жилья в связи с переселением из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Постановлением ответчика N от <дата> она снята с учета граждан, желающих выехать из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей на основании подп. "и" п.21 Положения о регистрации и учете граждан, имеющих право на получение социальных выплат для приобретения жилья в связи с переселением из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2002 N 879, ст. 1 N 125-ФЗ (родившиеся после 01 января 1992 года). В соответствии со ст.1 Федерального закона от 25.10.2002 N 125-ФЗ "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" в редакции, действовавшей на момент постановки ее на учет, для претендующих на получение жилищной субсидии по данной категории не предусматривались требования о рождении в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях не позднее 01 января 1992 года, а равно о продолжительности трудового стажа работы в таких регионах. Истец родилась и проживала с рождения в местности, приравненной к районам Крайнего Севера, более 15 лет, относится к категории "<данные изъяты>", жилых помещений совместно с членами семьи за пределами Кош-Агачского района не имеет. Истец отвечала всем условиям, необходимым для признания за ней права на получение жилищной субсидии. 20 июля 2020 года в ст.1 Федерального закона N 125-ФЗ внесены изменения, установлено, что право на получение жилищных субсидий имеют инвалиды с детства, родившиеся в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях или за пределами указанных районов и местностей (в случае, если на дату их рождения местом жительства их матерей являлись районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности) не позднее 01 января 1992 года, прожившие в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях не менее пятнадцати календарных лет. Действие положений ст. 1 Федерального закона от 25 октября 2002 года N 125-ФЗ "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" распространяется на граждан, состоящих на учете в качестве имеющих право на получение жилищных субсидий в соответствии с указанным Федеральным законом, вне зависимости от даты их постановки на такой учет. Согласно ч.1 ст.4 ГК РФ акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом. В соответствии с Конституцией Российской Федерации законы, ухудшающие положение граждан, не могут иметь обратной силы. Действие Федерального закона в новой редакции должно распространяться лишь на граждан, родившихся после 31 декабря 1992 года, не вставших на учет до 31 июля 2020 года и не состоящих на таком учете.

Суд вынес вышеуказанное решение, об отмене которого просит в апелляционной жалобе Зейнолданова А.Н., указывая, что родилась и проживает в местности, приравненной к районам Крайнего Севера, относятся к категории "<данные изъяты>", жилых помещений совместно с членами семьи за пределами Кош-Агачского района не имеет, соответственно отвечает всем условиям, необходимым для признания за ней права на получение жилищной субсидии в соответствии с Федеральным законом от 25 октября 2002 года N 125-ФЗ "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей". Внесенные 20 июля 2020 года изменения в ст.1 указанного Федерального закона N 125-ФЗ не могут применяться к лицам уже состоящим на соответствующем учете. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом. Нарушаются требования ст.4 ГК РФ, новая редакция ст.1 Федерального закона N 125-ФЗ ухудшает их положение. Указывают также, что граждане, принятые на учет в качестве имеющих право на получение жилищных субсидий до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, сохраняют право на получение жилищных субсидий в соответствии с имеющейся очередностью для каждой категории граждан.

Проверив законность и обоснованность решения суда в соответствии с ч.1 ст.327.1 ГПК РФ исходя из доводов, изложенных в жалобе, заслушав явившихся в судебное заседание лиц, обсудив доводы жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Зейнолданова А.Н. родилась <дата> в с<данные изъяты>. Зейнолданова А.Н. с момента рождения и до настоящего времени проживает на территории <данные изъяты>. <дата> Зейнолдановой А.Н. бессрочно установлена <данные изъяты>.

Постановлением администрации МО "Кош-Агачский район" от <дата> N Зейнолданова А.Н. поставлена на учет граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с <дата>. Постановлением администрации МО "Кош-Агачский район" от <дата> N Зейнолданова А.Н., состоящая в списке граждан, желающих выехать из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, снята с соответствующего учета согласно подп. "и" п. 21 Положения о регистрации и учете граждан, имеющих право на получение социальных выплат, утвержденного Постановлением Правительства РФ N 879 от 10 декабря 2002 года, ст.1 N 125-ФЗ от 25 октября 2002 года.

Зейнолданова А.Н., считая действия ответчика по снятию ее с учета на получение социальной выплаты для приобретения жилья незаконными, обратились в суд с вышеуказанным иском.

Отказывая в удовлетворении исковых требований, суд первой инстанции исходил из того, что предусмотренное Федеральным законом от 25 октября 2002 года N 125-ФЗ право на жилищную субсидию распространяется на инвалидов с детства в случае их рождения в районах Крайнего Севера до 01 января 1992 года.

Судебная коллегия с данными выводами суда соглашается.

Предоставление гражданам Российской Федерации, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, жилищных субсидий (единовременных социальных выплат) на приобретение или строительство жилых помещений осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 25 октября 2002 года N 125-ФЗ.

В соответствии с п.1 Постановления Правительства Российской Федерации от 09 апреля 1992 года N 239 "Об отнесении районов Республики Горный Алтай к местностям, приравненным к районам Крайнего Севера, и установлении коэффициентов" Кош-Агачский район Республики Горный Алтай отнесен к местностям, приравненным к районам Крайнего Севера.

Статьей 1 Закона Республики Алтай от 04 июня 2012 года N 31-РЗ "О наделении органов местного самоуправления в Республике Алтай отдельными государственными полномочиями Республики Алтай по постановке на учет и учету граждан Российской Федерации, имеющих право на получение жилищных субсидий (единовременных социальных выплат) на приобретение или строительство жилых помещений" органы местного самоуправления муниципальных образований в Республике Алтай, в том числе и Муниципальное образование "Кош-Агачский район", наделены на неограниченный срок отдельными государственными полномочиями Республики Алтай по постановке на учет и учету граждан Российской Федерации, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, выехавших из указанных районов и местностей не ранее 01 января 1992 года, имеющих право на получение за счет средств федерального бюджета жилищных субсидий (единовременных социальных выплат) на приобретение или строительство жилых помещений.

Постановлением Правительства РФ от 10 декабря 2002 года N 879 утверждено Положение о регистрации и учете граждан, имеющих право на получение социальных выплат для приобретения жилья в связи с переселением из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей.

Согласно п.21 Положения граждане снимаются с учета имеющих право на получение социальных выплат для приобретения жилья в случае, в том числе: выявления в представленных документах не соответствующих действительности сведений (подп. "в"); неправомерных действий должностных лиц при решении вопроса о постановке на учет (подп. "г"); изменения других условий, в результате чего исчезли основания для признания гражданина нуждающимся в переселении из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей и имеющим право на получение социальной выплаты для приобретения жилья за счет средств федерального бюджета (подп. "и") (в редакции на момент снятия истцов с учета). Снятие граждан с учета имеющих право на получение социальных выплат для приобретения жилья осуществляется органами, по решению которых граждане были поставлены на учет (п.22 Положения).

Оценивая пояснения и доводы стороны истцов, о необходимости соблюдения социальных обязательств Российской Федерации, в том числе международно-правовых обязательств в сфере защиты прав инвалидов, суд, применяя действующие положения закона в сфере социального обеспечения, не оценивает целесообразность и справедливость установления либо неустановления мер социальной поддержки как таковых.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ в своих решениях, требование о предоставлении такой выплаты, как безвозмездная жилищная субсидия, непосредственно из Конституции РФ не вытекает. Федеральный законодатель, закрепляя право граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, на получение за счет средств федерального бюджета жилищной субсидии и определяя условия его возникновения, а также порядок реализации данного права, вправе, как это следует из статей 37 (часть 3), 40 и 71 (пункты "в", "е", "з") Конституции РФ, учитывая финансовые возможности государства и иные факторы, в том числе бюджетные средства, которые могут быть выделены для решения проблемы переселения, предусмотреть и специальные правила действия таких правовых норм во времени и по кругу лиц, что нельзя расценивать как нарушение конституционных прав граждан (определения от 19 октября 2010 года N 1333-О-О, от 14 июля 2011 года N 902-О-О, от 29 сентября 2011 года N 1097-О-О, от 25 января 2012 года N 83-О-О, от 29 мая 2012 года N 932-О).

Существо возникшего между истцом и ответчиками правого спора заключается в различном толковании ст.1 Федерального закона N 125-ФЗ на предмет того, относятся ли инвалиды с детства, родившиеся в районах Крайнего севера после 01 января 1992 года, к категории лиц, имеющих право на получение жилищных субсидий, которые предусмотрены данным законом.

При применении положений Федерального закона N 125-ФЗ к возникшим между истцом и ответчиками правоотношениям суд прежде всего прибегает к лингвистическому толкованию содержащихся в нем слов и выражений, а также к логическому системному толкованию элементов конструкции правовой нормы.

Статьей 1 указанного Федерального закона от 25 октября 2002 года N 125-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) установлено, что право на получение жилищных субсидий имеют граждане, прибывшие в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности не позднее 01 января 1992 года, имеющие общую продолжительность стажа работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях не менее пятнадцати календарных лет, не обеспеченные жилыми помещениями для постоянного проживания на территории Российской Федерации, расположенными за пределами районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Такое право сохраняется за гражданами, которые в соответствии с ранее действовавшим законодательством приобрели его при наличии стажа работы в указанных районах и местностях не менее десяти календарных лет и состояли по месту жительства на учете в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий. При этом право на получение жилищных субсидий имеют инвалиды с детства, родившиеся в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях или за пределами указанных районов и местностей (в случае, если на дату их рождения местом жительства их матерей являлись районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности) не позднее 01 января 1992 года и прожившие в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях не менее пятнадцати календарных лет.

В редакции указанного закона, действующей на момент постановки истца на учет положение в отношении инвалидов с детства было изложено следующим образом: "инвалиды с детства, родившиеся в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях или за пределами указанных районов и местностей (в случае, если на дату их рождения местом жительства их матерей являлись районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности) и прожившие в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях не менее пятнадцати календарных лет".

Конструкция указанной правовой нормы такова, что в ней перечисляется набор общих критериев, которым должен отвечать получатель субсидии: прибытие в районы Крайнего Севера до 01 января 1992, наличие стажа работы не менее 15 лет в районах Крайнего Севера, отсутствие других жилых помещений на территории Российской Федерации (а равно нуждаемость в улучшении жилищных условий), отсутствие ранее полученных субсидий на те же цели.

Затем в указанной норме приведены два исключения (обособления): инвалиды I и II групп, инвалидность которых наступила вследствие трудового увечья, могут не иметь стажа работы от пятнадцати календарных лет, а инвалиды с детства, родившиеся в районах Крайнего Севера, прожившие в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях не менее пятнадцати календарных лет, могут вовсе не иметь трудового стажа.

Комплексный анализ приведенной нормы позволяет прийти к выводу, что наличие для двух вышеперечисленных обособленных категорий граждан исключений по критерию стажа работы не предоставляет им автоматически исключений в отношении остальных критериев предоставления субсидии, включая необеспеченность жилыми помещениями в Российской Федерации, отсутствие ранее полученных субсидий на те же цели, а также в отношении временного ограничения по прибытию в районы Крайнего Севера до 01 января 1992 года.

При толковании названной нормы суд приходит к выводу, что по смыслу ст. 1 Федерального закона N 125-ФЗ для всех указанных в ней категорий граждан, включая общую категорию, инвалидов по трудовому увечью и инвалидов с детства понятие "прибытие" включает как рождение на соответствующей территории, так и переезд на нее.

Суд при этом принимает во внимание аргументы истцов о том, что вне контекста сами по себе понятия рождения и прибытия не тождественны друг другу, вместе с тем, анализ ст. 1 Федерального закона N 125-ФЗ показывает, что для общей категории жителей Крайнего Севера право на жилищную субсидию распространяется как на тех, кто переехал в соответствующие районы до 01 января 1992 года, так и на тех, кто родился в районах Крайнего Севера до 01 января 1992 года и проработал в течение необходимого по продолжительности времени, хотя в тексте закона упоминается только "прибытие". Соответствующий закон не имеет цели дискриминации граждан, уже рожденных на территории Крайнего Севера в период существования СССР и не ограничивает действие закона только лишь гражданами общей категории, родившимися за пределами районов Крайнего Севера, что подтверждается и правоприменительной практикой.

Соответственно, в терминологии законодателя понятие "прибытие в районы Крайнего Севера" поглощает в данном случае и рождение в районах Крайнего Севера; при ином толковании из всех уроженцев Крайнего Севера право на подобную субсидию имели бы только инвалиды с детства.

Кроме того, оснований для различного толкования двух дополнений в ст. 1 Федерального закона N 125-ФЗ (если бы на инвалидов вследствие трудового увечья распространялись все вышеперечисленные критерии, в том числе прибытие до 01 января 1992 года, а на инвалидов с детства все критерии, кроме прибытия до 01 января 1992 года), суд не находит, и такое толкование поставило бы объем социальных гарантий в зависимость от причины инвалидности с дискриминационным уклоном в отношении инвалидности по профессиональному заболеванию, чего по общему правилу законодательство о социальном обеспечении не допускает.

Суд обращает внимание, что в первоначальной редакции Федерального закона от N 125-ФЗ критерии формулировались еще более определенным и недвусмысленным образом - ст. 1 Федерального закона содержала только общие критерии без обособления льготных категорий: граждане, прибывшие в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности не позднее 01 января 1992 года, имеющие общую продолжительность стажа работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях не менее 15 календарных лет, не имеющие жилья в других регионах Российской Федерации или нуждающиеся в его улучшении и не получавшим субсидии на эти цели. При этом в ст. 5 Федерального закона содержалась оговорка о том, что инвалидам с детства, родившимся в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, за стаж работы принимается время их проживания в указанных районах и местностях со дня рождения.

Таким образом, первоначальная редакция названного закона вовсе не выделяла инвалидов с детства в качестве отдельной категории, на которую не распространяется какое-либо из требований ст.1, но просто приравнивала период их проживания в районах Крайнего Севера к трудовому стажу.

Изучение Федерального закона от 17 июля 2011 года N 212-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей", которым в Федеральный закон N 125-ФЗ внесены изменения, не позволяет прийти к выводу, что им расширена категория лиц, имеющих право на жилищную субсидию, столь кардинальным и принципиальным образом, что вместо направленности на сохранение социальных гарантий, приобретенных гражданами до 01 января 1992 года, такие гарантии распространены на неопределенное время на лиц, которые рождаются в настоящее время и будут рождаться в будущем в районах Крайнего Севера.

Напротив, пояснительная записка и финансово-экономическое обоснование к данному Федеральному закону гласят, что целью законодателя при принятии Федерального закона от 17 июля 2011 года N 212-ФЗ являлось расширение числа лиц, ранее имевших право на получение жилищной субсидии, только одной категорией - инвалидами с детства, родившимися за пределами районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в случае, если на дату их рождения местом жительства их матерей являлись районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности (что обусловлено тем объективным обстоятельством, что на практике проживающие в районах Крайнего Севера женщины могли выезжать в иные местности во время беременности). Финансово-экономическое обоснование Федерального закона прогнозировало расширение числа лиц, уже имеющих право на получение социальных субсидий, не более чем на 100 граждан дополнительно на территории всей Российской Федерации.

Изучение в развитии законодательства о жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера (Федеральный закон от 17 августа 1996 года N 116-ФЗ "О распределении жилищных субсидий между районами Крайнего Севера и приравненными к ним местностями в 1996 году", Федеральный закон от 25 июля 1998 года N 131-ФЗ "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей", актуальный Федеральный закон N 125-ФЗ) показывает определенную и последовательно реализуемую направленность такого законодательства на переселение из Крайнего Севера граждан, ставших жителями Крайнего Севера во время реализации специфических методов освоения Крайнего Севера, практиковавшихся в СССР, а не на бессрочное переселение за счет бюджетных средств последующих поколений, прибывших туда после 1991 года.

Норма абзац. 3 ч. 1 ст. 1 названного Федерального закона, закрепляющая право инвалидов с детства, родившихся в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, как это следует из ее содержания, находится в нормативном единстве с абз. 1 ч. 1 ст. 1 Федерального закона, предусматривающим, что право на получение жилищной субсидии имеют граждане, отвечающие следующим требованиям: прибывшие в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности не позднее 01 января 1992 года; имеющие общую продолжительность стажа работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях не менее пятнадцати календарных лет; не имеющие других жилых помещений на территории Российской Федерации за пределами районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей или нуждающиеся в улучшении жилищных условий; не получавшие субсидий на эти цели.

Из системного толкования судами, положений указанных выше правовых актов, следует, что право граждан, являющихся инвалидами с детства, на получение спорной жилищной субсидии определяется временем прибытия (рождения) в районы Крайнего Севера и приравненных к ним местности - не позднее 01 января 1992 года, продолжительностью проживания в регионе - не менее 15 календарных лет, а также отсутствием жилья в других регионах Российской Федерации.

Аналогичная правовая позиция отражена Верховным Судом Российской Федерации в Определении от 14 ноября 2019 года N 34-КГ19-10.

Расширение круга лиц указанных в ст.1 Федерального закона от 25 октября 2002 года N 125-ФЗ, имеющих право на жилищные субсидии, действующим законодательством не предусмотрено.

Зейнолданова А.Н. рождена после 01 января 1992 года и не относится к категориям, которые имеют право на получение жилищных субсидий (единовременных социальных выплат) на приобретение или строительство жилых помещений в соответствие с Федеральным законом N 125-ФЗ, были поставлены на учет граждан, имеющих право на получение социальных выплат для приобретения жилья в связи с переселением из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, при отсутствии на то законных оснований, и сняты с соответствующего учета обоснованно.

Следовательно, фактов нарушений социальных прав истца и оснований для удовлетворения иска не имеется.

То обстоятельство, что в обжалуемом постановлении от <дата> указано основание подп. "и" п. 21 Положения (изменение других условий), тогда как сложившейся ситуации в большей степени соответствовало основание подп. "г" п. 21 Положения (неправомерные действия должностных лиц при решении вопроса о постановке на учет) само по себе не нарушает прав истцов, не создает для них негативных последствий и не является достаточным основанием для признания оспариваемого постановления незаконным с возложением на ответчика требуемой обязанности (по восстановлению истцов в Списке граждан), поскольку, как уже пришла к выводу судебная коллегия, для возложения такой обязанности на ответственные органы местного самоуправления у истцов отсутствует необходимое корреспондирующее право.

Таким образом, доводы жалобы о неправильном толковании районным судом положений ст.1 Федерального закона от 25 октября 2002 года N 125-ФЗ в редакции Федерального закона от 20 июля 2020 года N 228-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" не влекут отмену обжалуемых судебных актов.

Кроме того, согласно ст.2 Федерального закона от 20 июля 2020 года N 228-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" действие положений ст.1 Федерального закона от 25 октября 2002 года N 125-ФЗ "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" (в редакции настоящего Федерального закона) распространяется на граждан, состоящих на учете в качестве имеющих право на получение жилищных субсидий в соответствии с указанным Федеральным законом, вне зависимости от даты их постановки на такой учет.