Определение Судебной коллегии по гражданским делам Ленинградского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ ЛЕНИНГРАДСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 7 июня 2022 года Дело N 33-3185/2022

Санкт-Петербург 7 июня 2022 года

Судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда в составе:

председательствующего Боровского В.А.,

судей Алексеевой Е.Д., Хрулевой Т.Е.

с участием прокурора Амантаевой А.А.

при секретаре ФИО5

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело N 2-64/2021 по апелляционной жалобе истца ФИО1 на решение Волховского городского суда Ленинградской области от 16 июня 2021 года, которым отказано в удовлетворении исковых требований ФИО1 к администрации муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области о признании незаконным и отмене распоряжения о прекращении трудового договора, восстановлении на работе, взыскании заработной платы за время вынужденного прогула и компенсации морального вреда.

Заслушав доклад судьи Ленинградского областного суда Боровского В.А., объяснения представителя истца - Титовой Т.О., представителя ответчика - Ненюковой Л.А., судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда

УСТАНОВИЛА:

ФИО1 обратился в Волховский городской суд Ленинградской области к администрации муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области, с учетом уточненных в порядке ст. 39 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации исковых требований просил признать незаконным и отменить распоряжение главы администрации от 06.07.2020 N 90-к "О прекращении трудового договора", восстановить на работе в должности заместителя главы администрации муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области, взыскать заработную плату за время вынужденного прогула и компенсацию морального вреда в размере <данные изъяты> руб.

В обоснование заявленных требований указал, что 13 сентября 2019 года между сторонами был заключен трудовой договор N 117, на основании которого истец был принят на должность заместителя главы администрации муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области. 12 ноября 2019 года распоряжением главы администрации Новоладожского городского поселения N 167-к было отменено распоряжение Новоладожского городского поселения от 13 сентября 2019 года N 144-к о приеме истца на работу. Распоряжением главы администрации Новоладожского городского поселения от 12 ноября 2019 года N 168-к на основании п.11 ч. 1 ст. 77 и ст. 84 Трудового кодекса Российской Федерации прекращено действие трудового договора с истцом, замещающим муниципальную должность муниципальной службы от 13 сентября 2009 года N 117. Решением Волховского городского суда Ленинградской области от 27 марта 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Ленинградского областного суда от 21 июля 2020 года, указанные распоряжения были признаны незаконными, и истец был восстановлен в должности заместителя главы администрации муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области.

30 марта 2020 года главой администрации Новоладожского городского поселения истцу было выдано уведомление о предстоящем увольнении в связи с сокращением штата, по мотиву отсутствия в штатном расписании, утвержденном распоряжением главы администрации Новоладожского городского поселения от 02.03.2020 N 21-к, должности заместителя главы администрации. Истцу были умышленно предложены должности, которые не соответствовали его образованию и квалификации, а также не являлись муниципальными. К тому же должность ведущего специалиста-архитектора не являлась вакантной, а должность ведущего специалиста по ГО и ЧС была сокращена впоследствии. 6 июля 2020 года распоряжением главы администрации Новоладожского городского поселения N 90-к на основании п. 2 ч. 1 ст. 81 и ст. 178 Трудового кодекса Российской Федерации прекращено действие трудового договора. Выходное пособие и компенсация за неиспользованный отпуск были выплачены истцу при увольнении.

Истец полагает, что исключение из структуры штатного расписания должности заместителя главы администрации не имеет достаточного и объективного правового обоснования и произведено по надуманным основаниям, с целью расторгнуть с ним трудовой договор. Решением Совета депутатов муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области от 21.02.2020 N 6 утверждена структура администрации Новоладожского городского поселения согласно приложению к решению, содержащая в своем составе "Советника главы администрации по ЖКХ". Включение в структуру администрации указанной должности незаконно, поскольку такая структурная единица администрации как "советник" Уставом муниципального образования не предусмотрена и должность "Советник главы администрации по ЖКХ" отсутствует в реестре должностей муниципальной службы. Считает, что поскольку в структуру администрации согласно Уставу входят глава администрации, его заместители и структурные подразделения, введение должности советника главы администрации по ЖКХ, тождественна должности заместителя главы администрации. Согласно Областному закону Ленинградской области от 11.03.2008 N 14-оз "О правовом регулировании муниципальной службы в Ленинградской области" должность заместителя главы администрации является должностью муниципальной службы и требует наличия у замещающего ее лица высшего образования, не менее двух лет стажа муниципальной службы или не менее четырех лет стажа работы по специальности. Как следует из статьи 32 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", приоритетным направлением формирования кадрового состава муниципальной службы является назначение на должности муниципальной службы высококвалифицированных специалистов с учетом их профессиональных качеств и компетентности. Кроме того, положениями закона предусмотрены иные ограничения и запреты в отношении лиц, замещающих должности муниципальной службы, так как их деятельность характеризуется повышенной социальной ответственностью. На указанную должность принята ФИО7, не соответствующая квалификационным требованиям для замещения должности муниципальной службы, у нее отсутствует высшее образование и необходимый стаж муниципальной службы или работы по специальности. Считает, что данное решение Советом депутатов принято в интересах ФИО7, которая одновременно является а) депутатом Совета депутатов, б) заместителем главы муниципального образования, в) председателем постоянной депутатской комиссии по бюджету, налогам и экономическим вопросами), до сих пор не сложила свои полномочия в качестве депутата, совмещая в своем лице представительную и исполнительную власть, нарушая тем самым основополагающий принцип демократического государства - принцип разделения властей. При сокращении должности заместителя главы администрации в структуре администрации одновременно была создана должность советника главы администрации по ЖКХ, что подтверждает фиктивность упразднения должности одновременно с организацией новой аналогичной по своим обязанностям должности. К тому же, увольнением истца в связи с сокращением штата, в связи с отсутствием в штатном расписании, утвержденном распоряжением администрации Новоладожского городского поселения от 02.03.2020 года N 21-к, должности заместителя главы администрации, нарушены положения ст. 179 Трудового кодекса Российской Федерации, которая определяет преимущественное право на оставление на работе работника с более высокой производительностью труда и квалификацией. В отличие от ФИО7 у истца имеется высшее образование и необходимый стаж работы по специальности. Решение совета депутатов от 21 февраля 2020 года N 6 является нормативным актом и подлежит опубликованию. Решение совета депутатов от 21 февраля 2020 года N 6 было опубликовано на официальном сайте администрации и в газете "Волховские огни" от 14 августа 2020 года N 31, следовательно, могло применяться только после указанной даты.

Как следует из положений статьи 50 Устава муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области, штатное расписание администрации утверждается главой администрации на основании решения Совета депутатов об утверждении структуры администрации.

Штатное расписание, утвержденное распоряжением администрации от 2 марта 2020 N 21-к, в силу вышеуказанных положений Устава не может противоречить утвержденной структуре администрации. Поскольку на дату утверждения штатного расписания - 2 марта 2020 года решение Совета депутатов от 21 февраля 2020 года не вступило в законную силу, применению подлежит решение Совета депутатов от 30 сентября 2019 N 7 об утверждении структуры администрации, которым предусмотрена структурная единица - заместитель главы администрации муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области, составляющая должность муниципальной службы, замещавшуюся истцом.

Решением Волоховского городского суда Ленинградской области от 16 июня 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Ленинградского областного суда от 21 сентября 2021 года, в удовлетворении исковых требований ФИО1 отказано.

Определением судебной коллегии по гражданским делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 23 марта 2022 года апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Ленинградского областного суда от 21 сентября 2021 года отменено, дело направлено на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

В апелляционной жалобе ФИО1 просит данное решение отменить как необоснованное и принятое с нарушением норм материального и процессуального права, ссылаясь на то, что Ленинградским областным судом установлено, что решение Совета депутатов от 21 февраля 2020 N 6 является нормативным актом и подлежит опубликованию, и вступает в силу после официального опубликования. Данное решение было опубликовано 14.08.2020, поэтому могло применяться только с указанной даты, штатное расписание не может противоречить Уставу и поскольку решение не вступило в законную силу, подлежит применению решение Совета депутатов от 30.09.2019 N 7, структурой которого предусматривалась должность истца, поэтому увольнение произведено незаконно. Только после 14 августа 2020 года могло было быть изменено штатное расписание, и могли быть приняты лица на вновь введенные должности, которые подлежали предложению истцу, как свободные должности, однако данные должности истцу не предлагались.

Ответчиком представлены возражения на апелляционную жалобу и дополнения к ним, в которых просит решение суда оставить без изменения, жалобу без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель истца - Титова Т.О. апелляционную жалобу поддержала, тогда как представитель ответчика - Ненюковой Л.А. полагала решение суда законным, обоснованным, не подлежащим отмене по доводам жалобы.

С учетом имеющихся в материалах дела сведений о надлежащем извещении не явившихся участников гражданского процесса о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы по правилам статей 113 - 116 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ), суд апелляционной инстанции постановилопределение о рассмотрении дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав заключение прокурора, полагавшего решение суда первой инстанции подлежащим отмене, судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда приходит к следующему.

В соответствии со ст. 23 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" расторжение трудового договора с муниципальным служащим производится в порядке, предусмотренном трудовым законодательством, в том числе в случае увольнения в связи с ликвидацией организации либо сокращением штата работников организации.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 81 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) трудовой договор может быть расторгнут работодателем в случае сокращения численности или штата работников организации, индивидуального предпринимателя.

Увольнение по указанному основанию допускается, если невозможно перевести работника с его письменного согласия на другую имеющуюся у работодателя работу (как вакантную должность или работу, соответствующую квалификации работника, так и вакантную нижестоящую должность или нижеоплачиваемую работу), которую работник может выполнять с учетом его состояния здоровья. При этом работодатель обязан предлагать работнику все отвечающие указанным требованиям вакансии, имеющиеся у него в данной местности. Предлагать вакансии в других местностях работодатель обязан, если это предусмотрено коллективным договором, соглашениями, трудовым договором.

Статья 179 ТК РФ предусматривает, что при сокращении численности или штата работников преимущественное право на оставление на работе предоставляется работникам с более высокой производительностью труда и квалификацией.

В силу статьи 180 ТК РФ при проведении мероприятий по сокращению численности или штата работников организации работодатель обязан предложить работнику другую имеющуюся работу (вакантную должность) в соответствии с частью третьей статьи 81 настоящего Кодекса.

О предстоящем увольнении в связи с ликвидацией организации, сокращением численности или штата работников организации работники предупреждаются работодателем персонально и под роспись не менее чем за два месяца до увольнения.

Как следует из материалов дела 13 сентября 2019 г. между сторонами заключен трудовой договор N 117, на основании которого истец ФИО1 принят на главную должность муниципальной службы - заместителя главы администрации муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области.

12 ноября 2019 г. распоряжением главы администрации N 167-к отменено распоряжение от 13 сентября 2019 года N 144-к о приеме ФИО1 на работу. Распоряжением главы администрации от 12 ноября 2019 г. N 168-к на основании пункта 11 части 1 статьи 77 и статьи 84 ТК РФ прекращено действие трудового договора, заключенного между администрацией муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области и С.

Решением Волховского городского суда Ленинградской области от 27 марта 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Ленинградского областного суда от 21 июля 2020 года, определением судебной коллегии по гражданским делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 9 декабря 2020 года, указанные распоряжения главы администрации признаны незаконными, ФИО1 восстановлен в должности заместителя главы администрации муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области.

21 февраля 2020 гом Советом депутатов муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области принято решение N 6, которым утверждена структура администрации муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области, не предусматривающая должность заместителя главы администрации, при этом определена должность советника главы администрации по жилищно-коммунальному хозяйству, не являющаяся муниципальной должностью.

Указанное решение опубликовано на официальном сайте администрации и в газете "Волховские огни" (N 31) от 14 августа 2020 года.

Распоряжением главы администрации от 2 марта 2020 года N 21-к на основании решения Совета депутатов муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области от 21 февраля 2020 года N 6 утверждено штатное расписание администрации муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области, которое не содержит должности заместителя главы администрации.

30 марта 2020 года истец восстановлен на прежней работе в должности заместителя главы администрации и в этот же день уведомлен, что в связи с отсутствием в штатном расписании администрации, утвержденным распоряжением администрации Новоладожского городского поселения от 2 марта 2020 г. N 21-к, должности заместителя главы администрации, ранее занимаемой работником, предупреждается о предстоящем увольнении по пункту 2 части 1 статьи 81 ТК РФ в связи с сокращением занимаемой должности не ранее, чем через два месяца со дня вручения уведомления, с которым истец ознакомлен под роспись, и последнему предложены должности, являющиеся вакантными с момента предупреждения о сокращении численности и штата и до момента увольнения.

Распоряжением главы администрации Новоладожского городского поселения от 6 июля 2020 года N 90-к на основании пункта 2 части 1 статьи 81 и статьи 178 ТК РФ прекращено действие трудового договора с истцом.

Решением Ленинградского областного суда от 27 ноября 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции, отказано в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 о признании недействующим пункта 1 решения Совета депутатов муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области от 21 февраля 2020 года N 6 "Об утверждении структуры администрации Новоладожского городского поселения" и приложение к нему отказано. Судом дана квалификация правовой природы решения представительного органа местного самоуправления, как нормативного правового акта, принятого в пределах полномочий органа с соблюдением требований законодательства к процедуре принятия, форме, порядку опубликования и введения в действие.

Разрешая спор и оказывая в удовлетворении исковых требований, суд первой инстанции, руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 81, статьями 179, 180 ТК РФ, статьями 2, 23 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", частью 8 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), статьями 34, 36, 50 устава муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области, разъяснениями, содержащимися в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", в пункте 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2004 г. N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации", исходил из того, что изменение штатного расписания является компетенцией работодателя, принимая во внимание соблюдение процедуры увольнения по сокращению численности штата, уведомление истца о предстоящем увольнении не ранее чем за два месяца, предложение всех имеющихся у работодателя вакансий, в том числе должностей, не отнесенных к муниципальной должности, пришел к выводу об увольнении истца с соблюдением требований действующего законодательства.

Учитывая, что штатное расписание не является нормативным правовым актом, подлежащим опубликованию, суд первой инстанции исходил из отсутствия факта нарушения права гражданина на доступ к информации о деятельности органа местного самоуправления.

Судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда не может согласиться с выводами суда первой инстанции положенными в основу отказа в удовлетворении заявленных Саутычем П.П. исковых требований.

Согласно части 3 статьи 12 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" официальное опубликование законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов осуществляется в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами порядком их официального опубликования.

Согласно части 3 статьи 12 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" официальное опубликование законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов осуществляется в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами порядком их официального опубликования.

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан (часть 3 статьи 47 Федерального закона N 131-ФЗ).

Согласно части 2 статьи 47 Федерального закона N 131-ФЗ, муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании.

Для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений органы местного самоуправления вправе также использовать сетевое издание. В случае опубликования (размещения) полного текста муниципального правового акта в официальном сетевом издании объемные графические и табличные приложения к нему в печатном издании могут не приводиться.

Пунктом 31 постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что проверяя соблюдение порядка опубликования нормативного правового акта, необходимо учитывать, что в соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В случае если законодательством Российской Федерации предусмотрено обязательное опубликование нормативного правового акта и в средстве массовой информации (в нескольких средствах массовой информации), и на "Официальном интернет-портале правовой информации", официальным опубликованием акта следует признавать его первое размещение в одном из предусмотренных мест опубликования.

Согласно положениям ст. 58 Устава муниципального образования Новоладожское городское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области в систему муниципальных правовых актов поселения входят, в том числе решения совета депутатов. Глава поселения в течение трех дней подписывает решение совета депутатов и в десятидневный срок обеспечивает его официальное опубликование (обнародование).

Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина подлежат официальному опубликованию (обнародованию) и вступают в силу после их официального опубликования.

Согласно ст. 50 данного Устава структура администрации, состоящая из главы администрации, его заместителей (если имеются такие) и структурных подразделений, утверждается советом депутатов по представлению главы администрации муниципального образования. Формирование администрации осуществляет глава администрации в соответствии со структурой администрации, утвержденной советом депутатов, и штатным расписанием администрации, утвержденным главой администрации в пределах средств местного бюджета, предусмотренных на содержание администрации.