Определение Судебной коллегии по гражданским делам Тверского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ ТВЕРСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 14 сентября 2021 года Дело N 33-2947/2021

Судебная коллегия по гражданским делам Тверского областного суда

в составе председательствующего судьи Коровиной Е.В.,

судей Голубевой О.Ю., Долгинцевой Т.Е.,

при помощнике судьи Михайлове И.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании

по докладу судьи Коровиной Е.В., дело по апелляционным жалобам Правительства Тверской области и Министерства здравоохранения Тверской области на решение Бежецкого межрайонного суда Тверской области от 19 мая 2021 года, которым постановлено: "Признать бездействие Министерства здравоохранения Тверской области по устранению нарушений законодательства об организации медицинской помощи населению д. Топалки Сандовского муниципального округа Тверской области незаконным. Возложить на Министерство здравоохранения Тверской области обязанности разместить фельдшерско-акушерский пункт (фельдшерский здравпункт) в д. Топалки Сандовского муниципального округа Тверской области в срок до 01.10.2021.

Возложить на Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Тверской области "Сандовская ЦРБ" обязанность в срок до 15.10.2021 укомплектовать штат фельдшерского акушерского пункта (фельдшерского здравпункта) в д. Топалки Сандовского муниципального округа Тверской области и организовать его фактическую деятельность в указанном населенном пункте",

установила:

Прокурор Сандовского района Тверской области обратился в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц с иском к Государственному бюджетному учреждению здравоохранения Тверской области "Сандовская центральная районная больница", Министерству здравоохранения Тверской области о признании бездействий незаконным и возложении обязанности устранить нарушения законодательства в сфере оказания медицинской помощи населению.

Свои требования мотивировал тем, что прокуратурой Сандовского района Тверской области проведена проверка исполнения законодательства об обеспечении населения медицинской помощью. Проверкой установлено, что согласно сетевого графика по реализации федерального национального проекта и его задач "Создание и замена фельдшерских, фельдшерско-акушерских пунктов и врачебных амбулаторий для населенных пунктов с численностью населения от 100 до 2000 человек", подписанного Министром здравоохранения Тверской области, в срок до 01.08.2020 года в д. Топалки Сандовского муниципального округа Тверской области с использованием быстровозводимых модульных конструкций должно было быть установлено помещение фельдшерско-акушерского пункта.

Постановлением главы Администрации Сандовского района от ДД.ММ.ГГГГ N в д. Топалки Сандовского муниципального округа Тверской области сформирован и предоставлен ГБУЗ "Сандовская ЦРБ" в постоянное бессрочное пользование земельный участок с кадастровым номером N, площадью N кв.м., который ДД.ММ.ГГГГ зарегистрирован в государственную собственность субъекта Российской Федерации.

Администрацией Сандовского района Тверской области в соответствии с согласованным графиком по реализации задач федерального проекта "Создание и замена фельдшерских, фельдшерско-акушерских пунктов и врачебных амбулаторий для населенных пунктов с численностью населения от 100 до 2000 человек" к участку проведены инженерные коммуникации, подготовлена площадка под установление ФАПа.

В ходе осмотра установлено, что модульный фельдшерско-акушерский пункт в указанном месте отсутствует.

ФАП ГБУЗ "Сандовская ЦРБ" временно располагается по адресу: <адрес>, в здании бывшей начальной школы. Здание не имеет инфраструктуры, отопление печное, водоснабжение отсутствует.

Игнорирование ГБУЗ Тверской области "Сандовская ЦРБ" и Министерством здравоохранения Тверской области норм законодательства в сфере оказания медицинской помощи населению д. Топалки Сандовского муниципального округа Тверской области нарушает право на охрану жизни и здоровья лиц, проживающих и находящихся в данном населенном пункте, в том числе несовершеннолетних.

На основании вышеизложенного, ссылаясь на положения ст. ст. 17, 18, 20, 41, 72 Конституции РФ, ч. 2 ст. 5, ст. 7, ст. 10 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", Положение об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению, утвержденное приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 15 мая 2012 года N 543н, Положение о Министерстве здравоохранения Тверской области, утвержденное Постановлением Правительства Тверской области от 17 октября 2011 года N 70-пп, прокурор Сандовского района Тверской области просил:

- признать бездействие Министерства здравоохранения Тверской области и Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Тверской области "Сандовская ЦРБ" по устранению нарушений законодательства об организации медицинской помощи населению д. Топалки Сандовского муниципального округа Тверской области незаконным;

- возложить на Министерство здравоохранения Тверской области обязанность разместить фельдшерско-акушерский пункт (фельдшерский здравпункт) в д. Топалки Сандовского муниципального округа Тверской области в срок до 01.07.2021;

- возложить на Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Тверской области "Сандовская ЦРБ" обязанность в срок до 01.07.2021 укомплектовать штат фельдшерско-акушерского пункта (фельдшерского здравпункта) в д. Топалки Сандовского муниципального округа Тверской области и организовать его фактическую деятельность в указанном населенном пункте.

Определением суда от 08 апреля 2021 года в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство имущественных и земельных отношений Тверской области, Правительство Тверской области и администрация Сандовского муниципального округа Тверской области.

В судебном заседании и.о. прокурора Сандовского района Тверской области Чунин А.С. отказался от части требований в отношении ГБУЗ Тверской области "Сандовская ЦРБ", а именно признать бездействие ГБУЗ Тверской области "Сандовская ЦРБ" по устранению нарушений законодательства об организации медицинской помощи населению д. Топалки Сандовского муниципального округа Тверской области незаконным, поскольку медицинская помощь населению д. Топалки оказывается возможным способом, а так же уточнил требования относительно сроков исполнения решения суда ответчиками до 01.10.2021 года. Исковые требования с учетом уточнений поддержал, просил их удовлетворить.

Определением суда от 19 мая 2021 года производство в части требований: признать бездействие ГБУЗ Тверской области "Сандовская ЦРБ" по устранению нарушений законодательства об организации медицинской помощи населению д. Топалки Сандовского муниципального округа Тверской области незаконным, в связи с частичным отказом истца от иска - прекращено.

Представитель ответчика ГБУЗ Тверской области "Сандовская ЦРБ" - Корнеев С.И. в судебном заседании исковые требования с учетом частичного отказа прокурора от заявленных требований, признал, пояснив, что для исполнения решения потребуется дополнительное время.

Представитель третьего лица администрации Сандовского муниципального округа Тверской области Чмелева А.П. в судебном заседании не возражала против удовлетворения требований прокурора, пояснив, что администрация со своей стороны выполнила все условия необходимые для размещения модуля ФАПа в д. Топалки Сандовского района Тверской области.

Представитель третьего лица Правительства Тверской области, представитель ответчика Министерства здравоохранения Тверской области, представитель третьего лица Министерства имущественных и земельных отношений Тверской области, не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

Представителем ответчика Министерства здравоохранения Тверской области представлен отзыв на исковое заявление, в котором изложена позиция о том, что требование прокурора в части признать бездействие Министерства и ГБУЗ Тверской области "Сандовская ЦРБ" по устранению нарушений законодательства об организации медицинской помощи населению д. Топалки является незаконным и не обоснованным.

Представитель третьего лица Министерства имущественных и земельных отношений Тверской области представил отзыв на исковое заявление, в обоснование доводов которого указал, что отраслевым органом исполнительной власти для ГБУЗ Тверской области "Сандовская ЦРБ" является Министерство здравоохранения Тверской области.

Представитель третьего лица Правительства Тверской области представил возражения на исковое заявление, в которых выражает несогласие с указанными в исковом заявлении требованиями.

Судом постановлено приведенное выше решение.

В апелляционной жалобе представитель Правительства Тверской области Котов И.Н. просит решение суда отменить, постановить по делу новое решение, которым в удовлетворении исковых требований отказать.

В обоснование жалобы указал, что исковые требования к Министерству здравоохранения Тверской области о признании незаконным бездействия по устранению нарушений законодательства об организации медицинской помощи населению д. Топалки должны были быть рассмотрены в порядке административного судопроизводства, так как деятельность Министерства здравоохранения Тверской области связана с осуществлением административных и иных публичных правоотношений.

Министерство здравоохранения Тверской области не бездействовало. На территории д. Топалки Сандовского района Тверской области ФАП располагается в здании бывшей начальной школы, в котором осуществляет деятельность фельдшер С.Г.Н. Указанный ФАП является структурным подразделением ГБУЗ "Сандовская ЦРБ".

Поставка и монтаж быстровозводимых модульных ФАП, в том числе и в д. Топалки, осуществлялись в рамках федерального проекта "Создание и замена фельдшерских, фельдшерско-акушерских пунктов и врачебных амбулаторий для населенных пунктов с численностью населения от 101 до 2000 человек", в соответствии с которым Министерством здравоохранения Тверской области было подготовлено техническое задание, а Комитетом государственного заказа Тверской области ДД.ММ.ГГГГ и ДД.ММ.ГГГГ размещались электронные аукционы на право заключения государственного контракта на поставку быстровозводимых модульных ФАП, однако конкурсы были признаны несостоявшимися по причине отсутствия поданных заявок.

Полагает, что указанное в резолютивной части решения суда первой инстанции требование о возложении на Министерство здравоохранения Тверской области обязанности разместить ФАП в д. Топалки Сандовского муниципального округа Тверской области в срок до 01.10.2021, не отвечает требованиям исполнимости судебного решения, так как ни Федеральный закон N 323-ФЗ, ни Положение N 70-пп, не содержат обязанности органа исполнительной власти субъекта РФ размещать структурные подразделения медицинской организации.

В апелляционной жалобе представитель Министерства здравоохранения Тверской области Солуянова Е.А. просит решение суда отменить, постановить по делу новое решение, которым в удовлетворении исковых требований отказать.

Указывает, что требования основаны на акте проверки прокуратуры Сандовского района от 30 марта 2021 года, при этом полагает, что данная проверка проведена с грубым нарушением требований федерального законодательства, поскольку решение о проведении проверки ни главному врачу ГБУЗ "Сандовская ЦРБ", ни кому-либо из сотрудников ГБУЗ "Сандовская ЦРБ" для ознакомления не представлялось, в материалах дела такое решение отсутствует.

Заключение отдела архитектуры, земельных и имущественных отношений администрации Сандовского района и акт обследования здания от ДД.ММ.ГГГГ, которыми признано аварийным здание по адресу: <адрес>, вынесены без соблюдения порядка, предусмотренного Положением о признании объектов капитального строительства, за исключением многоквартирных домов, аварийными и подлежащими сносу в целях принятия решения о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления, утвержденного постановлением Правительства РФ от 17 мая 2017 года N 577.

Судом первой инстанции неправомерно отвергнут довод относительного того, что действующая лицензия выдана ГБУЗ "Сандовская ЦРБ" на осуществление медицинской деятельности фельдшерско-акушерским пунктом, расположенным по адресу: <адрес>, без привязки к конкретному дому, зданию, помещению.

Также указывает на то, что из пояснений главного врача ГБУЗ "Сандовская ЦРБ", имеющихся в протоколе судебного заседания от 19 мая 2021 года, следует, что штат фельдшерско-акушерского пункта в д. Топалки укомплектован.

Полагает, что установление срока исполнения Министерством обязанности по размещению фельдшерско-акушерского пункта в д. Топалки в срок до 01.10.2021 противоречит положениям Бюджетного кодекса РФ, а также постановлению Правительства Тверской области от 30 октября 2016 года N 286-пп "О бюджетной комиссии Тверской области" и является неисполнимым.

Прокуратура Сандовского района Тверской области представила возражение на апелляционные жалобы, в котором указала, что вынесенное решение является законным и обоснованным, по доводам жалоб отмене не подлежит.

В заседании суда апелляционной инстанции участвующий в деле прокурор Обиход И.Д. доводы возражения Прокуратуры Сандовского района поддержал. Относительно доводов жалобы о сроках исполнения судебного акта, указал на то, что они не могут быть гарантировано соблюдены в 2021 году, в связи с чем, в этой части имеются основания для увеличения срока их исполнения, в остальной части просил оставить апелляционные жалобы без удовлетворения.

Представитель Министерства здравоохранения Тверской области Солуянова Е.А. доводы апелляционной жалобы поддержала. Пояснила, что ФАПы не были установлены по независящим от Министерства обстоятельствам, так как не состоялся аукцион. Не состоялся он, в том числе и по той причине, что администрацией Сандовского района поздно представлены сведения о выделении в рамках национальной программы земельного участка под размещение ФАПа, который должен был быть освоен до конца 2020 года. Также хотелось бы отметить, что прокурором при проведении проверки допущены существенные нарушения норм закона и представленные прокуратурой доказательства не могут быть приняты судом в качестве надлежащих, как таковые были приняты судом первой инстанции. В настоящее время штат, с учетом существующего ФАПа, укомплектован.

Представитель Правительства Тверской области Котов И.Н. поддержал доводы апелляционных жалоб. Полагает, что судом первой инстанции были нарушены процессуальные и материальные нормы, поскольку вопрос о бездействии органа государственной власти должен был быть рассмотрен в порядке административного судопроизводства. ФАП на территории д. Топалки действует, медицинские услуги оказываются как амбулаторно, так и путем выезда мобильной медицинской бригады, как взрослому, так и детскому населению, в соответствии с порядком оказания медицинской помощи.

Остальные участники процесса, надлежаще извещенные о месте и времени рассмотрения дела, не явились. От администрации Сандовского муниципального округа Тверской области и Министерства имущественных и земельных отношений Тверской области поступили ходатайства о рассмотрении жалоб в отсутствие их представителей.

В своих возражениях прокуратура Сандовского района выражает несогласие с доводами апелляционных жалоб и просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения.

В соответствии с ч. 1 ст. 327, ч. 3 ст. 167 Гражданского процессуального кодекса РФ неявка лиц, участвующих в деле и извещенных о времени и месте рассмотрения дела, если ими не представлены сведения о причинах неявки или суд признает причины их неявки неуважительными, не является препятствием к разбирательству дела.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией в порядке, установленном главой 39 Гражданского процессуального кодекса РФ, с учетом ст. 327.1 Гражданского процессуального кодекса РФ, по смыслу которой повторное рассмотрение дела в суде апелляционной инстанции предполагает проверку и оценку фактических обстоятельств дела и их юридическую квалификацию в пределах доводов апелляционных жалобы, представления и в рамках тех требований, которые уже были предметом рассмотрения в суде первой инстанции.

Изучив материалы дела, выслушав прокурора, представителей Министерства здравоохранения Тверской области и Правительства Тверской области, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений, судебная коллегия не находит оснований к отмене или изменению постановленного по делу решения.

Судом установлено, что 30 марта 2021 года прокуратурой Сандовского района проведена проверка соблюдения федерального законодательства, в ходе которой установлено, что в д. Топалки Сандовского муниципального округа сформирован и предоставлен ГБУЗ Тверской области "Сандовская ЦРБ" в постоянное бессрочное пользование земельный участок с кадастровым N, площадью N кв.м, который ДД.ММ.ГГГГ зарегистрирован в государственную собственность субъекта Российской Федерации, также к участку проведены инженерные коммуникации и подготовлена площадка под установку ФАПа. Администрацией района 06 февраля 2020 года составлен, утвержден и исполнен согласованный график по реализации федерального проекта "Создание и замена фельдшерских, фельдшерско-акушерских пунктов и врачебных амбулаторий для населенных пунктов с численностью населения от 100 до 2000 человек". В ходе осмотра установлено, что модульный фельдшерско-акушерский пункт отсутствует в указанном месте.

В настоящее время ФАП ГБУЗ "Сандовская ЦРБ" располагается по адресу: <адрес>, в задании бывшей начальной школы. Здание не имеет инфраструктуры, отопление печное, водоснабжение отсутствует, на ФАПе осуществляет деятельность фельдшер С.Г.Н.

Согласно Устава ГБУЗ "Сандовская ЦРБ" является государственным лечебно-профилактическим учреждением Тверской области. Учредителями являются Правительство Тверской области, Министерство здравоохранения Тверской области, орган по управлению государственным имуществом Тверской области. Сандовская ЦРБ имеет обособленные структурные подразделения фельдшерско-акушерский пункт д. Топалки по адресу: <адрес>.

ДД.ММ.ГГГГ комиссия по признанию аварийным, непригодным к использованию, списанию основных средств, назначенная постановлением Администрации Большемалинского сельского поселения Сандовского района Тверской области N от ДД.ММ.ГГГГ, произвела осмотр здания, находящегося в собственности Большемалинского сельского поселения Сандовского района по адресу: <адрес> используемого под фельдшерско-акушерский пункт. В результате обследования установлено, что помещение находится в аварийном состоянии, дальнейшее использование здания под ФАП д. Топалки нецелесообразно.

Приказом ГБУЗ Тверской области "Сандовская ЦРБ" от 20 декабря 2019 года N прием пациентов в здании Топалковского ФАПа приостановлен.

Из письма ГБУЗ Тверской области "Сандовская ЦРБ" от 21 апреля 2021 года N следует, что медицинская помощь населению д. Топалки Сандовского района осуществляется согласно приказу Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 15 мая 2012 года N 543н "Об утверждении Положения об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению. В структуре ГБУЗ "Сандовская ЦРБ" предусмотрено подразделение ВОП (врачи общей практики). В структуру ВОП входят ФАП (фельдшерско-акушерские пункты).

В Большемалинский офис врача общей практики (ВОП с численностью населения 883 человека) входит ФАП, в том числе и ФАП д. Топалки (120 человек). Врач общей практики (ВОП) осуществляет следующие виды деятельности: амбулаторный прием и посещения на дому; оказание неотложной помощи; проведение комплекса профилактических, лечебно-диагностических и реабилитационных мероприятий; содействие в решении медико-социальных проблем в семье.

ФАП организуется для оказания первичной доврачебной медико-социальной помощи. Основными задачами ФАП является: своевременное и в полном объеме выполнение назначений врача; проведение под руководством врача комплекса профилактических, противоэпидемических и санитарно-гигиенических мероприятий; диагностика и лечение неосложненных острых заболеваний, хронических заболеваний, других состояний, травм, отравлений, по назначению врача.

В тексте писем N от 20 декабря 2019 года, N от 23 декабря 2019 года на имя Главы Сандовского района Г.О.Н. от администрации ГБУЗ "Сандовская ЦРБ" содержится просьба о выделении помещения для приема населения д. Топалки.

Из-за отсутствия помещения на территории д. Топалки, отвечающего санитарно-эпидемиологическим требованиям к устройству, оборудованию и эксплуатации ФАП, обслуживание пациентов осуществлялось сотрудником ФАП согласно приказу N 543н от 15 мая 2012 года, в условиях дневного стационара, в том числе стационара на дому.

Рекомендуемые штатные нормативы ФАП: число должностей при обслуживании от 101 до 900 жителей: фельдшер, зав. ФАП -1 ставка, санитар 1 ставка. Штатная численность работников Топалковского ФАП: фельдшер, зав. ФАП - 1 ставка (занята 1 ставка), уборщик производственного помещения - 1 ставка (занята по совмещению должностей - 1 ставка). На основании Сетевого графика (Дорожная карта) по реализации федерального проекта "Создание и замена фельдшерских, фельдшерско-акушерских пунктов и врачебных амбулаторий для населенных пунктов с численностью населения от 100 до 2000 человек" ГБУЗ "Сандовская ЦРБ" выполнила все утвержденные мероприятия соблюдением сроков реализации.

Согласно выписке из штатного расписания по ГБУЗ "Сандовская ЦРБ" по состоянию на 01 января 2021 года по структурному подразделению Топалковский фельдшерско-акушерский пункт имеется должность заведующей ФАП - фельдшер - 1, в графе основание указано население 155 чел., расстояние до ЦРБ 35 км.