Дата принятия: 21 октября 2020г.
Номер документа: 33-2451/2020
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ ОРЛОВСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 21 октября 2020 года Дело N 33-2451/2020
Судебная коллегия по гражданским делам Орловского областного суда в составе:
председательствующего судьи Старцевой С.А.,
судей Курлаевой Л.И., Чуряева А.В.,
при секретаре Панюковой И.А.,
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело прокурора Северного района г. Орла, действующему в интересах неопределенного круга лиц, к администрации г. Орла, Правительству Орловской области о понуждению к совершений действий,
по апелляционной жалобе Правительства Орловской области на решение Советского районного суда г. Орла от 05 августа 2020 г., которым исковые требования прокурора Северного района г. Орла удовлетворены.
Заслушав доклад судьи Курлаевой Л.И., объяснения представителя Правительства Орловской области по доверенности Карасевой Елены Васильевны, поддержавшую апелляционную жалобу по изложенным в ней доводам, возражения старшего помощника прокурора Северного района г. Орла Бахаревой Татьяны Николаевны, полагавшей, что решение суда является законным и обоснованным, изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений, судебная коллегия по гражданским делам Орловского областного суда
установила:
прокурор Северного района г. Орла обратился в суд с иском в интересах неопределенного круга лиц к администрации города Орла о понуждении к совершению действий.
В обоснование указывал, что в результате проведенной прокуратурой проверки установлено, что администрацией города Орла в 2011 - 2013 г. г. сформировано и передано в Управление государственного имущества Орловской области для дальнейшего предоставления семьям, имеющим трех и более детей, 121 земельный участок для индивидуального жилищного строительства в Северном районе г. Орла.
Ссылаясь на то, что администрацией г. Орла не исполнена обязанность по обеспечению земельных участков коммунальной и транспортной инфраструктурой, уточнив исковые требования, окончательно просил суд возложить на Правительство Орловской области и администрацию муниципального образования "Город Орел" обязанность по осуществлению организации комплекса мер, направленных на обеспечение на бесплатной основе земельных участков с кадастровыми номерами N, в границах земельных участков, предоставленных гражданам, имеющим трех и более детей для жилищного строительства системой коммунальной инфраструктуры в сферах газоснабжения, водоснабжения и водоотведения и системой транспортной инфраструктуры в течение двух лет со дня вступления решения суда в законную силу.
Судом постановлено вышеуказанное решение.
Правительство Орловской области не согласилось с решением суда, в апелляционной жалобе ставит вопрос о его отмене в части удовлетворения требований прокурора Северного района г. Орла к Правительству Орловской области и принятии в указанной части нового решения об отказе прокурору в иске.
В обоснование доводов жалобы указывает на то, что в силу действующего законодательства полномочия, связанные с организацией мероприятий, направленных на обеспечение спорных земельных участков коммунальной инфраструктурой являются исключительно полномочиями администрации г. Орла.
Приводит доводы о том, что заявок и проектно-сметной документации от администрации г. Орла на финансирование строительства систем коммунальной инфраструктуры в сферах газоснабжения, водоснабжения, водоотведения и системой транспортной инфраструктуры на вышеуказанных земельных участках не поступало.
Ссылается на то, что права семей, имеющих трех и более детей на создание необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставленных данной категории граждан на бесплатной основе со стороны органов исполнительной власти специальной компетенции Орловской области и Правительства Орловской области не нарушены.
На основании ч. 3 ст. 167 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ГПК РФ) дело рассмотрено в отсутствие неявившихся лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность решения суда в пределах доводов апелляционной жалобы (ч. 1 ст. 327.1 ГПК РФ), судебная коллегия приходит к следующему.
Из содержания пп. пп. 24 и 29 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что решение вопросов социальной поддержки многодетных семей, а также вопросов организации и осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований, относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
В силу п. п. 1 и 2 ст. 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - БК РФ) расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают, в том числе в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных вп.п. 2 и 5 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Согласно пп. 6 ст. 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ЗК РФ) предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется в случае предоставления земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
На основании п. 2 Указа Президента РФ от 07 мая 2012 г. N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг" Правительству Российской Федерации поручено совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации до июля 2012 года разработать комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставленных данной категории граждан на бесплатной основе.
Из содержания ст. 4 Закона Орловской области от 03 октября 2013 г. N 1534-ОЗ "Об отдельных правоотношениях, связанных с предоставлением в собственность гражданам земельных участков на территории Орловской области" (далее по тексту - Закон Орловской области N 1534-ОЗ), действовавшего на момент возникновения спорных правоотношений, предусматривалось, что многодетным семьям в случаях, предусмотренных в ч. 1 ст. 3 настоящего Закона, бесплатно предоставляются земельные участки из земель, находящихся в государственной собственности, Правительством Орловской области; из земель, государственная собственность на которые не разграничена в административном центре Орловской области - городе Орле, - органом исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области, уполномоченным на осуществление функций по выработке региональной политики, нормативного правового регулирования, а также правоприменительные функции в сфере государственного имущества Орловской области (далее по тексту - уполномоченный орган исполнительной государственной власти специальной компетенции); и из земель, находящихся в муниципальной собственности, а также из земель, государственная собственность на которые не разграничена (за исключением земельных участков из земель, государственная собственность на которые не разграничена в административном центре Орловской области - городе Орле), - органами местного самоуправления Орловской области (далее по тексту - органы местного самоуправления).
Вместе с тем, Законом Орловской области от 03 октября 2013 г. N 1534-ОЗ "Об отдельных правоотношениях, связанных с предоставлением в собственность гражданам земельных участков на территории Орловской области" порядок обеспечения объектами инфраструктуры земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, при их предоставлении в собственность гражданам бесплатно в качестве одной из мер государственной поддержки семей, имеющих трех и более детей, не разработан, несмотря на такую необходимость, изложенную в пп. пп. 10, 11 п. 20 Приказа Минрегиона России от 09 сентября 2013 г. N 372 "Об утверждении методических рекомендаций субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей".
Как следует из ст. 2 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - Федеральный закон N 131-ФЗ) под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и названным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
В силу п. п. 4 и 5 ч. 1 ст. 14 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского поселения относятся организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В соответствии с п. п. 4, 5 ст. 8 Устава г. Орла, принятого Постановлением Орловского городского Совета народных депутатов от 22 июня 2005 г. N 72/753-ГС, к ведению г. Орла относятся вопросы местного значения, связанный с организацией в границах г. Орла электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них.
Как отметил Конституционный Суд РФ в Определении от 09 ноября 2017 г. N 2516-О "По жалобе администрации г. Барнаула на нарушение конституционных прав и свобод п. п. 4 и 5 ч. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает именно в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, тем более в отношении многодетных семей как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества, в силу конституционных принципов равенства и справедливости предполагается недопустимость возложения на самих таких граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, - иное вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов могло бы обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства. Именно на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, с тем чтобы земельные участки, предназначенные для оказания государственной поддержки семьи, были, по возможности, уже на момент их предоставления гражданам (или в течение определенного разумного срока после такого предоставления) снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения самого индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведенным жилым объектом.
Приведенная правовая позиция Конституционного Суда РФ должна учитываться и при выработке организационно-правового механизма государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, имея в виду сам характер такой поддержки как исходящей в силу Конституции РФ (ст. 7, ч. 2; ст. 38, ч. 1) от государства в целом, что предполагает обеспечение оптимального распределения полномочий по осуществлению соответствующих мер и несению связанных с этим финансовых обязательств между органами государственной власти, с одной стороны, и органами местного самоуправления - с другой.
Федеральным законом от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" ЗК РФ дополнен ст. 39.5, которая в числе случаев предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно называет предоставление земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пп. 6), а также предоставление земельного участка иным не указанным в пп. 6 данной статьи отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в случаях, предусмотренных федеральными законами, отдельным категориям граждан в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (пп. 7).
Устанавливая такое правовое регулирование, законодатель принимал во внимание, в частности, цели улучшения жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставленных указанной категории граждан на бесплатной основе (пп. "а" п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 г. N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг"; распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 июня 2012 г. N 1119-р "Комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих 3 и более детей").
Нашедший отражение в ЗК РФ подход, в силу которого полномочия по определению случаев и порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность гражданам бесплатно в качестве меры государственной поддержки многодетных семей и в иных такого рода случаях, связанных с обеспечением социальной поддержки определенных категорий граждан, закреплены за органами государственной власти субъектов Российской Федерации, коррелирует с положениями Федерального закона от 06 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", предусматривающими, что решение вопросов социальной поддержки семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), вопросов организации и осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований, относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) (пп. пп. 24 и 29 п. 2 ст. 26.3).
Понятие "организация", используемое для целей определения вопросов местного значения, подразумевает необходимость решения органами местного самоуправления ряда задач публично-властного характера, в том числе регулирующего, распорядительного, контрольного и иного организованно-властного воздействия, в целях реализации системы мер жизнеобеспечения населения в конкретной сфере и гарантирования соответствующих публично значимых услуг. Термин "организация" в любом случае не может трактоваться как предполагающий всю полноту ответственности муниципальных образований в соответствующей сфере деятельности, поскольку в противном случае допускалась бы как возможность произвольного возложения на муниципальные образования публично-правовых обязательств, так и возможность выхода муниципальных образований за пределы своей компетенции. Поэтому содержательное наполнение компетенции муниципальных образований, определяемое указанным термином, не может раскрываться в отрыве от содержания компетенции иных территориальных уровней публичной власти, а также вне связи с обязанностями, которые могут быть возложены на участников гражданского оборота с учетом особенностей той или иной сферы отношений.
В соответствии с Уставом (Основной Закон) Орловской области от 26 февраля 1996 г. N 7-ОЗ и ст. 4 Закона Орловской области от 10 ноября 2014 г. N 1683-ОЗ "О Правительстве и системе органов исполнительной государственной власти Орловской области" (далее по тексту - Закон Орловской области N 1683-ОЗ) Правительство области является высшим исполнительным органом государственной власти Орловской области и правомочно решать все вопросы, которые отнесены к его компетенции Уставом (Основным Законом) Орловской области, законодательством Российской Федерации и законодательством Орловской области, и иные вопросы, отнесенные к полномочиям органов исполнительной государственной власти Орловской области, которые не входят в компетенцию органов исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области.
Согласно ст. 36 Закона Орловской области N 1683-ОЗ взаимодействие Правительства Орловской области с органами местного самоуправления Орловской области осуществляется на основе положений Конституции Российской Федерации, законодательства Российской Федерации, Устава (Основного Закона) Орловской области, законодательства Орловской области; законами области в соответствии с федеральным законом может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления Орловской области и органами государственной власти Орловской области; взаимодействие Правительства Орловской области с органами местного самоуправления Орловской области осуществляется посредством заключения между ними соглашений и договоров; создания координационных, консультативных, совещательных и иных органов (как временных, так и постоянно действующих).
Исходя из системного анализа приведенных норм обязанность по организации по обеспечению земельных участков объектами инженерной инфраструктуры в качестве меры социальной поддержки семьям, имеющим трех и более детей, возложена как на орган местного самоуправления, так и на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
При этом законодатель не ставит обеспечение земельных участков объектами инфраструктуры в зависимость от того, каким уполномоченными органом земельный участок предоставлен. Такое обеспечение осуществляется в рамках оказания меры социальной поддержки соответствующим категориям граждан.
Следовательно, в ситуации объективной невозможности органов местного самоуправления обеспечить за счет собственных финансовых средств наличие объектов необходимой инфраструктуры на земельных участках, передаваемых в собственность гражданам, органы государственной власти субъекта обязаны использовать правовые механизмы, закрепленные в законе, в том числе Бюджетном кодексе РФ.
Судом установлено и следует из материалов дела, что в 2011-2013 г.г. администрацией г. Орла были сформированы и переданы в Управление государственного имущества Орловской области 121 земельный участок для дальнейшего их предоставления семьям, имеющим трех и более детей, для индивидуального жилищного строительства.
При этом, данные земельные участки коммунальной инфраструктурой в сфере газоснабжения, водоснабжения и водоотведения, а также транспортной инфраструктурой не были оснащены.
Данные обстоятельства не оспаривались сторонами по делу в ходе судебного разбирательства.
Принимая во внимание, что в силу вышеприведенных норм права вопросы организации и финансирования мероприятий, связанных с обеспечением земельных участков, предоставляемых в качестве меры социальной поддержки семей, имеющих трех и более детей, относятся к ведению как органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, так и органа местного самоуправления, при этом органы власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления действуют в соответствии с Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством Российской Федерации, в рамках предоставленных им полномочий, суд первой инстанции пришел к законному и обоснованному выводу о наличии правовых оснований для удовлетворения требований прокурора Северного района г. Орла в части возложения на Правительство Орловской области, администрацию муниципального образования "Город Орел" в пределах своей компетенции обязанности по осуществлению организации комплекса мер, направленных на обеспечение на бесплатной основе вышеуказанных спорных земельных участков в границах земельных участков, предоставленных гражданам, имеющим трех и более детей для жилищного строительства системой коммунальной инфраструктуры в сферах газоснабжения, водоснабжения и водоотведения и системой транспортной инфраструктуры.
Учитывая, что требования прокурора Северного района г. Орла связаны с возложением обязанности по обеспечению транспортной инфраструктуры, отсутствие которой угрожает безопасности дорожного движения, жизни и здоровью граждан, в связи с чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга лиц, а предоставление многодетным семьям меры социальной поддержки является социально значимым обстоятельством, суд правомерно указал в резолютивной части решения конкретный срок исполнения возложенной судом обязанности - в течение двух лет со дня вступления решения суда в законную силу, который в данном случае является разумным.
Содержащиеся в апелляционной жалобе доводы заявителя о незаконном возложении на Правительство Орловской области обязанности по принятию мер по обеспечению спорных земельных участков коммунальной инфраструктурой основаны на ошибочном толковании норм материального права, регулирующих возникшие спорные по делу правоотношения и не служат основанием для отмены состоявшегося судебного постановления.
По существу доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда, а повторяют правовую позицию ответчика, выраженную им в суде первой инстанции, тщательно исследованную судом и нашедшую верное отражение и правильную оценку в решении суда, оснований не согласиться с которой у суда апелляционной инстанции не имеется.
Руководствуясь ст. ст. 327.1, 328, 329 ГПК РФ, судебная коллегия по гражданским делам Орловского областного суда
определила:
решение Советского районного суда г. Орла от 05 августа 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Орловской области - без удовлетворения.
Председательствующий
Судьи
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
