Определение Судебной коллегии по гражданским делам Ленинградского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ ЛЕНИНГРАДСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 30 марта 2021 года Дело N 33-2414/2021

Санкт-Петербург 30 марта 2021 года

Судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда в составе:

председательствующего судьи Хрулевой Т.Е.,

судей Головиной Е.Б., Титовой М.Г.,

при секретаре Тиуновой П.П.,

с участием прокурора Львутиной Д.С.,

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционным жалобам главы Лидского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области, председателя Совета депутатов Лидского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области Корякина А.А., Козловой Н.П. на решение Бокситогорского городского суда Ленинградской области от 5 февраля 2020 года по гражданскому делу N 2-57/2020 по иску Бокситогорского городского прокурора к главе Лидского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области, председателю Совета депутатов Лидского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области Корякину А.А., Козловой Н.П. о признании незаконным бездействие, признании незаконным основание для расторжения контракта, обязании изменить формулировку увольнения, внесении изменений в трудовую книжку.

Заслушав доклад судьи Ленинградского областного суда Хрулевой Т.Е., объяснение представителя Корякина А.А.- Комиссарова Р.Ю., представителя Козловой Н.П.- Яблочкина А.В., поддержавших доводы жалобы, возражение прокурора, судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда,

установила:

06.11.2019 Бокситогорский городской прокурор Ленинградской области обратился в Бокситогорский городской суд Ленинградской области с исковым заявлением в порядке статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, в котором указал в качестве ответчиков Козлову Н.П. и главу Лидского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области - председателя Совета депутатов Лидского СП Корякина А.А., изложив требования: о признании незаконным бездействия Совета депутатов Лидского СП и главы Лидского СП, выразившегося в непринятии мер к освобождению Козловой (Шкатуленковой) Н.П. от замещаемой должности главы администрации Лидского СП и увольнению в связи с утратой доверия за предоставление неполных и недостоверных сведений о доходах, расходах и обязательствах имущественного характера и в непринятии мер по предотвращению конфликта интересов; о признании незаконным указанного в решении Совета депутатов Лидского СП от 21 августа 2019 года N 266 "Об отставке главы администрации Лидского сельского поселения" и в распоряжении от 21 августа 2019 года N 19-р "О расторжении контракта с главой администрации Лидского сельского поселения" основания для расторжения контракта с Козловой (Шкатуленковой) Н.П. - по собственному желанию; об обязании главы Лидского СП изменить формулировку основания увольнения Козловой (Шкатуленковой) Н.П., указав в качестве основания пункт 2 статьи 27Л Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" - в связи с утратой доверия; об обязании Козловой (Шкатуленковой) Н.П. в течение 10 дней со дня вступления в законную силу решения суда предоставить свою трудовую книжку главе Лидского СП для внесения записи об изменении основания увольнения; об обязании главы Лидского СП внести запись в трудовую книжку Козловой (Шкатуленковой) Н.П. об изменении основания увольнения на пункт 2 статьи 27 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" - в связи с утратой доверия.

Иск мотивирован тем, что в результате проверки исполнения законодательства о муниципальной службе и противодействии коррупции в исполнительно-распорядительном органе местного самоуправления - администрации Лидского СП, по материалам личного дела главы Лидского сельского поселения Шкатуленковой Н.П. было установлено, что представленные должностным лицом сведения за 2018 год о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей носят неполный характер. Также проверкой установлено, что главой администрации Лидского СП Шкатуленковой Н.П. не принимались меры к урегулированию конфликта интересов в связи с заключением между администрацией Лидского СП в лице Козловой (Шкатуленковой) Н.П. и Козловым Г.А. контрактов от 01 июня 2018 года и от 20 июля 2018 года на расчистку от мусора канав и благоустройство территории поселка Заборье, а также контракта от 20 февраля " 2019 года на расчистку автомобильных дорог в границах населенных пунков, в то время как анализ справок о доходах, предоставленных главой Лидского СП Козловой (Шкатуленковой) Н.П., показал, что Козлов Г.А. является её супругом и работает в администрации Лидского СП в должности водителя; Козлова (Шкатуленкова) Н.П. была обязана принять меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, однако ничего не сделала. При этом администрацией Лидского СП по муниципальным контрактам необоснованно выплачено ООО "ОблСпецСтрой" около 80.000,00 руб.

Вышеназванные обстоятельства были положены в основу представления в адрес главы Лидского СП от 22 июля 2019 года об устранении нарушены требований действующего законодательства, после чего прокурору было сообщено, что глава Лидского СП Козлова (Шкатуленкова) Н.П. уволена 21 августа 2019 года. Однако впоследствии было установлено, что её полномочия прекращены досрочно в связи с отставкой по собственному желанию с 21 августа 2019 года, вопреки требованиям Федерального закона от 25.12.2008 N 273-Ф3 "О противодействии коррупции" и Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".

Полагая, что основание увольнения Козловой (Шкатуленковой) Н.П. подлежит изменению, прокурор ссылался на положения статей 32, 37 и 71 Конституции Российской Федерации, статей 14.1, 15, части 5 статьи 15, пункта 3 части 1 статьи 19, части 2 статьи 27 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", части 3 статьи 10, частей 1, 2 статьи 11 Федерального закона от 25 декабря 2008 'одаN 273-ФЗ "О противодействии коррупции".

Решением Бокситогорского городского суда Ленинградской области от 05 февраля 2020 года требования прокурора были удовлетворены (в резолютивную часть решения включено указание о частичном удовлетворении исковых требований, однако фактически они удовлетворены полностью): признано незаконным бездействие Совета депутатов Лидского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области и главы указанного муниципального образования Корякина А.А. по неприятию мер дисциплинарного взыскания за совершение коррупционного правонарушения, выразившегося в предоставлении неполных и недостоверных сведений о доходах, расходах и обязательствах имущественного характера, и непринятие мер к предотвращению конфликта интересов, к главе администрации Лидского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области Козловой (Шкатуленковой) Н.П.; признано незаконным указанное в решении Совета депутатов Лидского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области от 21.08.2019 N 266 "Об отставке главы администрации Лидского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленин-

адской области" и в распоряжении от 21.08.2019 N 19-р "О расторжении контракта с главой администрации Лидского сельского поселения Боксито- горского муниципального района Ленинградской области" основание для расторжения контракта с Козловой (Шкатуленковой) Н.П. по собственному желанию; на главу Лидского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области возложены обязанности изменить (формулировку увольнения Козловой (Шкатуленковой) Н.П., указав в качестве основания увольнения п.2 ст. 27.1 Федерального закона от 02 марта 2007 ада N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" в связи с утратой доверия и внести соответствующую запись в трудовую книжку Козловой (Шкатуленковой) Н.П.; на Козлову (Шкатуленкову) Н.П. возложена обязанность в течение 10 дней со дня вступления решения суда в законную силу представить трудовую книжку Главе Лидского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области для внесения записи об изменении основания увольнения.

В апелляционной жалобе глава Лидского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области, председатель Совета депутатов Лидского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области Корякин А.А. просил решение отменить, в иске отказать, ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права.

В апелляционной жалобе Козлова Н.П. просила решение отменить, в иске отказать, ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Ленинградского областного суда от 23 июня 2020 года решение Бокситогорского городского суда Ленинградской области от 05 февраля 2020 года отменено. Иск Бокситогорского городского прокурора оставлен без рассмотрения по основанию, предусмотренному абзацем вторым статьи 222 ГПК РФ - в связи с выводом о несоблюдении истцом установленного федеральным законом для данной категории дел досудебного порядка урегулирования спора.

Определением Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 20.01.2021 апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Ленинградского областного суда от 23 июня 2020 года отменено, дело направлено на новое апелляционное рассмотрение.

Изучив материалы дела, обсудив доводы жалобы, судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда приходит к следующему.

Удовлетворяя иск прокурора, суд первой инстанции исходил из того, что нормы законодательства о муниципальной службе и о противодействии коррупции, предусматривающие обязанность муниципальных служащих принимать меры к предотвращению конфликта интересов и предоставлять сведения о своих доходах и имуществе, защищают публичные интересы, как и нормы об ответственности за коррупционные правонарушения, в том числе в виде увольнения со службы в связи с утратой доверия; расторжение контракта с Козловой (Шкатуленковой) Н.П. по собственному желанию после получения результатов прокурорской проверки свидетельствует об уклонении нанимателя (работодателя) от увольнения Козловой Н.П. в связи с утратой доверия и позволило Козловой Н.П. избежать ответственности за совершение коррупционного правонарушения, чем грубо нарушен один из основных принципов в противодействия коррупции - неотвратимость ответственности за такое правонарушение; повлекло нарушение положений ст. 15 ФЗ от 25.12.2008 N 273- ФЗ "О противодействии коррупции" о включении сведений об увольнении в реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия; при этом распоряжением главы Лидского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области N 8-р от 28 октября 2019г. Козлова Н.П. была вновь назначена на высшую должность муниципальной службы категории "Руководители" - главой администрации Лидского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области и с ней вновь заключен контракт на осуществление полномочий главы администрации, что недопустимо.

Судебная коллегия считает, что доводы жалоб не служат основанием к отмене законного и обоснованного решения суда.

Как установлено судом, на основании решения совета депутатов Лидского сельского поселения от 24.10.2014 Шкатуленкова (после изменении фамилии Козлова) Н.П. назначена на должность главы администрации Лидского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области.

В соответствии с Уставом Лидского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области, утвержденного решением Совета депутатов Лидского сельского поселения от 26.06.2017 N 158, зарегистрированного Главным управлением Министерства юстиции РФ по Ленинградской области 21.09.2017, государственный регистрационный N RU475013102017001, Глава Лидского сельского поселения выступает представителем нанимателя (работодателем) для главы администрации Лидского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области (п. 2 ч. 2 ст. 25 Устава).

27.10.2014 с главой администрации Лидского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области Шкатуленковой Н.П. был заключен контракт (л.д. 151-156), в соответствии с которым она взяла на себя обязательства, связанные с осуществлением полномочий по должности главы администрации, обеспечение осуществления администраций полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий в случае, если отдельные государственные полномочия переданы органам местного самоуправления федеральными законами и законами Ленинградской области и отнесены к компетенции администрации. Контракт заключен на срок полномочий совета депутатов Лидского сельского поселения, принявшего решение о назначении лица на должность главы администрации (до дня начала работы совета депутатов Лидского сельского поселения нового созыва) в соответствии со ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Дата начала осуществления главой администрации должностных полномочий 30 декабря 2014 года.

Согласно записи акта о заключении брака N 30 от 27.03.2015, Шкатуленкова Н.П. заключила брак с Козловым Г.А., после заключения брака Шкатуленковой Н.П. присвоена фамилия Козлова. При этом, как усматривается из материалов дела (л.д. 82) паспорт гражданина Российской Федерации был выдан Козловой Н.П. на основании личного заявления только 09.10.2019.

15.07.2019 Бокситогорским городским прокурором было принято решение о проведении проверки в отношении администрации Лидского сельского поселения Бокситогорского муниципального района с целью проверки соблюдения требований законодательства о противодействии коррупции в части: предоставления и достоверности сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера муниципальных служащих; соблюдения законодательства об осуществлении закупок товаров, работ и услуг для муниципальных нужд; недопущения и урегулирования конфликта интересов; исполнения муниципальных контрактов за 2018-2019 годы, а также законодательства об обращениях граждан, законодательства о предоставлении муниципальных услуг и трудового законодательства.

В ходе проверки были установлены факты представления Козловой (Шкатуленковой) Н.П. неполных и недостоверных сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруга за 2018 год; непринятие мер по урегулированию и предотвращению конфликта интересов; приемки невыполненных работ по муниципальным контрактам.

22.07.2019 по результатам проведенной проверки главе муниципального образования Лидское сельское поселение Бокситогорского муниципального района Корякину А.А. было внесено представление N 7-29-2019 о принятии мер по устранению нарушений законодательства (л.д. 70-77), которым прокурор потребовал: рассмотреть настоящее представление с участием представителя Бокситогорской городской прокуратуры, заблаговременно уведомив о дате и времени рассмотрения; за допущенные нарушения действующего законодательства привлечь должностных лиц администрации к дисциплинарной ответственности; исключить в дальнейшем подобные случаи грубого нарушения действующего федерального законодательства и ведомственных нормативно-правовых актов, регламентирующих вопросы противодействия коррупции; принять меры к усилению ответственности руководства администрации за служебной деятельностью подчиненных им муниципальных служащих.

21.08.2019 распоряжением Главы Лидского сельского поселения N 19-р "О расторжении контракта с главой администрации Лидского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области" полномочия Козловой (Шкатуленковой) Н.П., осуществляемые на основании контракта от 27.10.2014 N б/н прекращены досрочно в связи с отставкой по собственному желанию с 21.08.2019.

Основанием для издания распоряжения послужило личное заявление Козловой (Шкатуленковой) Н.П. от 20.08.2019 (вх. N 9), а также решение Совета депутатов Лидского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области от 21.08.2019 N 266 "Об отставке главы администрации Лидского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области".

В сообщении главы муниципального образования Лидское сельское поселение Бокситогорского муниципального района Корякина А.А. от 23.08.2019 в адрес Бокситогорского городского прокурора указано на рассмотрение представления от 22.07.2019 N 7-29-2019, признании его обоснованным и сообщено об увольнении 21.08.2019 главы Лидского сельского поселения Шкатуленковой Н.П.

28.10.2019 распоряжением главы Лидского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области N 8-р Козлова Н.П. вновь назначена на высшую должность муниципальной службы категории "Руководители" главой администрации Лидского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области и с ней вновь заключен контракт на осуществление полномочий главы администрации.

В силу статьи 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В Российской Федерации общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления устанавливаются Федеральным законом N 131-ФЗ, этим же законом определены государственные гарантии осуществления местного самоуправления.

В соответствии с частью 7.1 статьи 40 названного закона лица, замещающие муниципальную должность должны соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом о противодействии коррупции и другими федеральными законами.

Согласно приведенному законоположению полномочия лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом о противодействии коррупции, Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской Федерации" от 02.03.2007 N 25-ФЗ, Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам".

В соответствии с ч.5 ст. 15 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" от 02.03.2007 N 25-ФЗ представление заведомо недостоверных или неполных сведений является правонарушением, влекущим увольнение муниципального служащего с муниципальной службы.

Статьей 27.1 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" от 02.03.2007 N 25-ФЗ предусмотрено, что за несоблюдение муниципальным служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами, налагаются взыскания, предусмотренные статьей 27 настоящего Федерального закона (часть 1). Муниципальный служащий подлежит увольнению с муниципальной службы в связи с утратой доверия в случаях совершения правонарушений, установленных статьями 14.1 и 15 настоящего Федерального закона (часть 2). Взыскания, предусмотренные статьями 14.1, 15 и 27 настоящего Федерального закона, применяются представителем нанимателя (работодателем) в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации и (или) муниципальными нормативными правовыми актами, на основании: 1) доклада о результатах проверки, проведенной подразделением кадровой службы соответствующего муниципального органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений; 2) рекомендации комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов в случае, если доклад о результатах проверки направлялся в комиссию; 2.1) доклада подразделения кадровой службы соответствующего муниципального органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений о совершении коррупционного правонарушения, в котором излагаются фактические обстоятельства его совершения, и письменного объяснения муниципального служащего только с его согласия и при условии признания им факта совершения коррупционного правонарушения (за исключением применения взыскания в виде увольнения в связи с утратой доверия); 3) объяснений муниципального служащего; 4) иных материалов.

В силу предписаний Федерального закона о противодействии коррупции лица, замещающие в том числе муниципальные должности, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также перечисленные сведения в отношении своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, а в случае непредставления таких сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений в порядке, предусмотренном муниципальными нормативными правовыми актами подлежат увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия (статьи 12.1 и 13.1 Федерального закона о противодействии коррупции).

При этом Федеральный закон о противодействии коррупции в части 4 статьи 5 предусматривает, что органы местного самоуправления, как и федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий.

Как правильно установлено судом первой инстанции, принятие решения об отставке и расторжение Главой Лидского сельского поселения, выступающего представителем нанимателя (работодателем), контракта с Козловой (Шкатуленковой) Н.П. по собственному желанию после получения результатов прокурорской проверки свидетельствует об уклонении нанимателя (работодателя) от увольнения Козловой (Шкатуленковой) Н.П. в связи с утратой доверия, поскольку усматривается очевидное отклонение действий Главы лидского сельского поселения- председателя Совета депутатов Лидского СП Корякина А.А. от выполнения требований действующего законодательства, недобросовестное исполнение своих служебных обязанностей.

Ссылки в жалобе на процессуальные нарушения отклоняются, так как состав лиц, участвующих в деле, определен судом верно, Совет депутатов Лидского сельского поселения Бокситогорского муниципального района Ленинградской области в лице председателя являлся участником процесса, в связи с чем права представительного органа местного самоуправления не нарушены.

Вопреки доводам жалобы, на момент рассмотрения спора, контракт с Козловой (Шкатуленковой) Н.П. был расторгнут, в связи с чем указание в жалобе на судебный порядок расторжения контракта с главой местной администрации на основании заявления высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, является несостоятельным.

Как видно из дела, глава Лидского сельского поселения - председатель Совета депутатов Лидского СП Корякин А.А. признал обоснованными результаты проверки и направленное прокурором представление от 22.07.2019 N 7-29-2019 "О принятии мер по устранению нарушений законодательства". Соответственно, оснований для направления Губернатору Ленинградской области результатов прокурорской проверки в порядке ч.1 ст.2 Областного закона от 15.12.2017 N 80-оз "О порядке представления гражданами, претендующими на замещение должности главы местной администрации по контракту, муниципальной должности, и лицами, замещающими такие должности, сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и о порядке проверки достоверности и полноты указанных сведений" и назначения им собственной проверки не имелось.

В силу императивного указания в п.1 ч.1 ст.13.1 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, муниципальную должность, в порядке, предусмотренном федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия в случае непринятия лицом мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является.

Таким образом, доводы жалоб о том, что увольнение главы администрации не является безальтернативной мерой дисциплинарной ответственности, отклоняются, как основанные на неправильном толковании норм материального права.

Материалами дела подтверждается, что 01.06.2018, 20.07.2018, 20.02.2019 между администрацией Лидского сельского поселения в лице главы администрации Козловой (Шкатуленковой) Н.П. и Козловым Г.А.( супругом) заключались муниципальные контракты, подписывались акты оказания услуг, по которым выплачивалось денежной вознаграждение. У супруга имелся бульдозер-погрузчик "N". У Козловой Н.П. имелся счет N от ДД.ММ.ГГГГ в ПАО "СБЕРБАНК РОССИИ", филиал СЕВЕРО-ЗАПАДНЫЙ БАНК.