Решение от 20 декабря 2010 года №3-90/10

 
Дело № 3-90/10
 
Р Е Ш Е Н И Е
Именем Российской Федерации
 
    «07» декабря 2010 года Воронежский областной суд в составе:
 
    председательствующего судьи                                Раковой В.Е.
 
    при секретаре                                                         Юрловой Л.В.                
 
    с участием прокурора                                               Бисеровой И.В.,
 
    а также с участием заявителя Азаровой О.А.,
 
    представителя заявителяСитниковой И.В. - Хизвера Р.Г.,
 
    представителя правительства Воронежской области Рябушенко В.В.,
 
    представителя Инспекции Государственного строительного надзора Воронежской области Тюнина С.А.,-
 
    рассмотрев в открытом судебном заседании в г.Воронеже дело по заявлению Ситниковой И.В. и Азаровой О.А. об оспаривании части нормативно правового акта,
 
у с т а н о в и л:
 
    Ситникова И.В. и Азарова О.А. обратились в Воронежский областной суд с заявлением, в котором просили признатьнезаконным (недействительным) пункт 4.18 Положения об Инспекции Государственного строительного надзора Воронежской области, утвержденного Постановлением Правительства Воронежской области от 18 мая 2009 года №414, в той мере, в какой Инспекция Государственного строительного надзора не наделена полномочиями по принятию мер, направленных на пресечение строительства объектов, в отношении проектной документации которых не проведена экспертиза и не выдано по её результатам положительного заключения в случаях, предусмотренным Градостроительным кодексом РФ.
 
    В обоснование своих требований указали, что они обращались с заявлением в Инспекцию Государственного строительного надзора Воронежской области с требованием принять меры, направленные на прекращение строительства возводимого в непосредственной близости с их домом высотного здания, до проведения государственной экспертизы проектной документации. Однако Инспекция указала на отсутствие полномочий по осуществлению действий, направленных на пресечение незаконного строительства с учетом выявленных заявителями обстоятельств.
 
    По мнению заявителей, это произошло из-за неопределенности содержания пункта 4.18 Положения об Инспекции Государственного строительного надзора Воронежской области, который не раскрывает полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности по осуществлению государственного строительного надзора, закрепленные в ст.ст. 7, 54, 49 Градостроительного кодекса РФ.
 
    Считают, что представленные ими в Инспекцию факты являлись предметом государственного строительного надзора, однако неопределенность 4.18 Положения об Инспекции приводит к невозможности эффективного использования контрольно-надзорных функций органов государственной власти в деле защиты права заявителей на благоприятные условия жизнедеятельности, предусмотренные статьей 42 Конституции РФ (л.д. 5-6, 10,17).
 
    В судебном заседании заявитель Азарова О.А. и представитель заявителя Ситниковой И.В. - Хизвер Р.Г. заявленные требования поддержали по изложенным выше основаниям.
 
    Представители правительства Воронежской области Рябушенко В.В., и Инспекции Государственного строительного надзора Воронежской области, привлеченной к участию в деле в качестве заинтересованного лица, - Тюнин С.А., возражали против удовлетворения заявления, считая, что оспариваемая заявителями часть Положения об Инспекции Государственного строительного надзора Воронежской области соответствует приведенным заявителями нормам законодательства Российской Федерации и Воронежской области и по своему содержанию не является неопределенной.
 
    Выслушав участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Бисеровой И.В., полагавшего заявленные требования необоснованными, суд не усматривает оснований для удовлетворения заявления.
 
    В соответствии с частью 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, считающий, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти нарушаются его права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
 
    Статьей 42 Конституции Российской Федерации закреплено право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
 
    В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ
 
    "Об охране окружающей среды", окружающая среда есть совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов, к которым отнесены объекты, созданные человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающие свойствами природных объектов.
 
    Таким образом, заявители, полагая нарушенными свои права на благоприятную окружающую среду при создании строительного объекта, были вправе обратиться в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, регулирующего вопросы государственного контроля за строительством.
 
    Разрешая заявленные требования по существу, и определяя компетенцию правительства Воронежской области в области регулирования правоотношений по государственному строительному надзору и контролю, суд учитывает, что в соответствии с п. «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
 
    Согласно частей 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи.
 
    При этом статья 77 Конституции Российской Федерации в части 1 позволяет субъектам Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом, устанавливать систему органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
 
    В соответствии с частью 4 статьи 1Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации
 
    На уровне федерального закона полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности установлены статьёй 7 Градостроительного кодекса Российской Федерации (от 29.12.2004 N 190-ФЗ), пунктом 4 которой прямо предусмотрено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе осуществлять государственный строительный надзор в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом.
 
    В частности, частью 4 статьи 54 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что государственный строительный надзор осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, за строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом иных, кроме указанных в части 3 настоящей статьи, объектов капитального строительства, если при их строительстве, реконструкции, капитальном ремонте предусмотрено осуществление государственного строительного надзора.
 
    Таким образом, из приведенного федерального законодательства следует, что органы государственной власти Воронежской области на уровне субъекта РФ были компетентны осуществлять правовое регулирование в области государственного строительного надзора в пределах, предоставленных федеральным законом.
 
    В соответствии с пунктом 45 части 1 статьи 21Устава Воронежской области от 07.06.2006 (принятого Воронежской областной Думой 25.05.2006), осуществление государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, отнесено к полномочиям органов государственной власти Воронежской области по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств областного бюджета.
 
    Пунктами 11, 17 части 2 статьи 43 Устава Воронежской области, статьей 8 Закона Воронежской области от 30.09.2008 N 77-ОЗ "О правительстве Воронежской области" формирование иных исполнительных органов государственной власти Воронежской области и утверждение положений о них отнесено к полномочиям постоянно действующего высшего исполнительного органа государственной власти Воронежской области - правительства Воронежской области.
 
    В соответствии со статьями 44, 45 Устава Воронежской области, статьей 18 Закона Воронежской области "О правительстве Воронежской области" акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений правительства Воронежской области, подписываются губернатором Воронежской области и вступают в силу со дня их официального опубликования, если самими постановлениями правительства Воронежской области не предусмотрен иной порядок их вступления в силу.
 
    В соответствии со статьей 6 Закона Воронежской области от 07.07.2006 N 86-ОЗ "О порядке обнародования, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области и о порядке опубликования иной официальной информации" официальным опубликованием постановления правительства Воронежской области считается первая публикация полного текста в "Собрании законодательства Воронежской области", газетах "Воронежский курьер" или "Молодой коммунар".
 
    Судом установлено, что оспариваемое в части заявителями Положение, утвержденное Постановлением Правительства Воронежской области от 18.05.2009 N 414 "Об утверждении Положения об инспекции государственного строительного надзора Воронежской области" принято правительством Воронежской области, подписано губернатором Воронежской области, официально опубликовано в газете "Молодой коммунар", N 54 от 28 мая 2009 года, и с этого дня вступило в силу.
 
    Исходя из изложенного, суд приходит к выводу, что Положение об Инспекции Государственного строительного надзора Воронежской области издано в установленном законом порядке управомоченным органом в надлежащей форме и является действующим нормативно-правовым актом, устанавливающим правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений в сфере государственного строительного надзора и государственного контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости на территории Воронежской области.
 
    Согласно пункту 4.18Положения об инспекции государственного строительного надзора Воронежской области, утвержденного Постановлением Правительства Воронежской обл. от 18.05.2009 N 414, Инспекция государственного строительного надзора Воронежской области в ходе своей деятельности для осуществления поставленных задач и реализации полномочий по исполнению государственных функций в числе других полномочий вправе осуществлять контроль соблюдения положений федерального градостроительного законодательства.
 
    Проверяя соответствие положений названного пункта содержанию федерального градостроительного законодательства, суд учитывает, что они согласуются с полномочиями органов государственной власти субъекта РФ в области государственного строительного надзора, закрепленными в приведенных выше статье 7, части 4 статьи 54 Градостроительного кодекса РФ.
 
    Оценивая доводы заявителей о правовой неопределенности содержания нормы ст. 4.18 Положения об инспекции государственного строительного надзора Воронежской области, которая не раскрывает полномочия Инспекции и позволяет считать, что Инспекция не наделена полномочиями по принятию мер, направленных на пресечение строительства объектов, в отношении проектной документации которых не проведена экспертиза и не выдано по её результатам положительного заключения в случаях, предусмотренным Градостроительным кодексом РФ, суд учитывает следующее.
 
    Часть 1 статьи 54 Градостроительного кодекса РФ предусматривает необходимость осуществления государственного строительного надзора при строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит государственной экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса либо является типовой проектной документацией или ее модификацией.
 
    В свою очередь, согласно части 1, части 9 статьи 49 Градостроительного кодекса РФ, проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, подлежат государственной экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных названной статьей. Результатом государственной экспертизы проектной документации является заключение о соответствии (положительное заключение) или несоответствии (отрицательное заключение) проектной документации требованиям технических регламентов и результатам инженерных изысканий.
 
    Таким образом, суд приходит к выводу, что к предмету государственного строительного надзора органов государственной власти субъектов РФ относится проверка соответствия выполнения работ, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, иных нормативных актов и проектной документации. Изложенный вывод корреспондирует содержанию части 2 статьи 54 Градостроительного кодекса РФ, истолковываемому в совокупности с частью 1 статьи 54, части 1, части 9 статьи 49 названного кодекса.
 
    Само по себе указание в оспариваемом пункте 4.18 Положения на наличие полномочий Инспекции государственного строительного надзора Воронежской области осуществлять контроль соблюдения положений федерального градостроительного законодательства не противоречит нормам Градостроительного кодекса РФ и не исключает возможности осуществления Инспекцией функции по государственному строительному надзору.
 
    Данный вывод суда следует из сравнительного анализа содержания приведенных правовых норм и пункта 4.19 Положения об инспекции государственного строительного надзора Воронежской области, утвержденного Постановлением Правительства Воронежской обл. от 18.05.2009 N 414, на основании которого Инспекция имеет право осуществлять проверку соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации.
 
    Что касается возможности принятия Инспекцией мер, направленных на пресечение строительства объектов, в отношении проектной документации которых не проведена экспертиза и не выдано по её результатам положительного заключения в случаях, предусмотренным Градостроительным кодексом РФ, суд учитывает, что согласно части 8 статьи 54 Градостроительного кодекса порядок осуществления государственного строительного надзора устанавливается Правительством Российской Федерации.
 
    Постановлением Правительства РФ от 01.02.2006 N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации" утверждено "Положение об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации", в соответствии с которым государственный строительный надзор осуществляется в форме проверок (пункт 9), при выявлении в результате проведенной проверки нарушений должностным лицом органа государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи заказчику, застройщику или подрядчику (в зависимости от того, кто в соответствии с законодательством Российской Федерации несет ответственность за допущенные нарушения) предписания об устранении таких нарушений (пункт 14), должностные лица органов государственного строительного надзора при проведении проверок осуществляют следующие полномочия: - составляют по результатам проведенных проверок акты, на основании которых дают предписания об устранении выявленных нарушений; - составляют протоколы об административных правонарушениях и (или) рассматривают дела об административных правонарушениях, применяют меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в порядке и случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях; - осуществляют иные полномочия, предусмотренные законодательством Российской Федерации (пункт 24).
 
    Указанным полномочиям корреспондируют закрепленные в разделе4 Положения об инспекции государственного строительного надзора Воронежской области, утвержденного Постановлением Правительства Воронежской обл. от 18.05.2009 N 414, права Инспекции государственного строительного надзора Воронежской области: - выдавать обязательные для исполнения всеми участниками строительства объектов недвижимости предписания об устранении нарушений законодательства Российской Федерации и Воронежской области, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, правовых актов уполномоченного органа, проектной и другой нормативно-технической документации и устанавливать сроки устранения таких нарушений (пункт 4.21); - обращаться в суд с заявлением об административном приостановлении деятельности в соответствии с действующим законодательством (пункт 4.23); - передавать по подведомственности в суд материалы для привлечения к административной ответственности лиц, совершивших правонарушения в области строительства и предпринимательской деятельности, в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Воронежской области (пункт 4.24).
 
    Таким образом, из содержания федеральных и региональных норм следует, что Инспекция государственного строительного надзора Воронежской области наделена полномочиями по пресечению строительства объектов, в отношении проектной документации которых не проведена экспертиза и не выдано по её результатам положительного заключения в случаях, предусмотренных частью 1, частью 9 статьи 49, частью 1 статьи 54 Градостроительного кодекса РФ.
 
    По своему содержанию нормы ст. 4.18 Положения об инспекции государственного строительного надзора Воронежской области не вызывают неоднозначного толкования и не допускают какой-либо правовой неопределенности в применительно практике.
 
    Согласно статье 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления. При этом суд отмечает, что в случае неправильного, на взгляд заявителей, применения оспариваемого Положения Инспекцией государственного строительного надзора Воронежской области заявители вправе защитить свои права иным способом, предусмотренным гражданским и гражданско-процессуальным законодательством.
 
    Руководствуясь ст. ст. 191-198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
 
р е ш и л:
 
    отказать Ситниковой И.В. и Азаровой О.А. в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 4.18 Положения об Инспекции Государственного строительного надзора Воронежской области, утвержденного Постановлением Правительства Воронежской области от 18 мая 2009 года №414.
 
    Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в течение десяти дней со дня его принятия судом в окончательной форме путем подачи жалобы (представления) через Воронежский областной суд.
 
    Председательствующий:                                                 В.Е. Ракова