Решение Астраханского областного суда

АСТРАХАНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 2 июня 2021 года Дело N 2а-66/2021

Астраханский областной суд в составе:

председательствующего судьи Мухамбеталиевой Н.Х.,

с участием прокурора Бурхетьевой Е.Н.,

при секретаре Шнейдмиллер Л.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-66/2021 по административному исковому заявлению индивидуальных предпринимателей Кузнецовой Елены Анатольевны и Петрищевой Ларисы Юрьевны к Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области о признании частично недействующим постановления Министерства жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области N 26 - п от 24 июня 2016 года "Об утверждении нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению в жилых и нежилых помещениях на территории МО "Город Астрахань" и недействующим в целом постановления Министерства жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области N 31 от 25 июля 2018 года "Об утверждении нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению в жилых и нежилых помещениях на территории МО "Город Астрахань",

установил:

министерством жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области принято постановление N 26-П от 24.06.2016 года "Об утверждении нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению в жилых и нежилых помещениях на территории МО "Город Астрахань", первоначальный текст документа опубликован в издании "Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области", N 25, 30.06.2016 года (далее - постановление N 26-п). Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области (далее - министерство) принято постановление N 31 от 25.06.2018 года "Об утверждении нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению в жилых и нежилых помещениях на территории МО "Город Астрахань", первоначальный текст документа опубликован в издании "Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области", N 26, 05.07.2018 года (далее - постановление N 31). Этим же постановлением постановление N 26-п признано утратившим силу.

Административный истец Кузнецова Е.А. обратилась в Астраханский областной суд о признании недействующим со дня принятия постановления N 26-П в части установления норматива потребления коммунальной услуги по отоплению в жилых и нежилых помещениях на территории МО "Город Астрахань" (0,02888, Гкал/кв.м) для многоквартирных и жилых домов со стенами из камня, кирпича этажностью 2 многоквартирных и жилых домов до 1999 года постройки включительно, постановление N 31 просила признать недействующим полностью.

Петрищева Л.Ю., с учетом уточнений к иску, также просила признать недействующим со дня принятия постановление N 31 в целом, в том числе в части установления норматива потребления коммунальной услуги по отоплению в жилых и нежилых помещениях на территории МО "Город Астрахань" (0,02883 Гкал/кв.м) для многоквартирных и жилых домов со стенами из камня, кирпича этажностью 5-9 многоквартирных и жилых домов до 1999 года постройки включительно.

Заявление мотивировано тем, что административным истцам принадлежат на праве собственности нежилые помещения <адрес>, расположенные по адресу: <адрес> (Кузнецовой Е.А.) и N, расположенное по адресу: <адрес>, лит.А (Петрищевой Л.Ю.). Дома многоквартирные, кирпичные, до 1999 года постройки, что подтверждается техническими паспортами, выписками из единого государственного реестра недвижимости и ответом ГБУ АО "Астраханский государственный фонд технических данных и кадастровой оценки" от 02 июня 2021 года N Размер платы за коммунальную услугу по отоплению рассчитывается исходя из оспариваемых нормативов потребления, равных 0,02888, 0,02869 Гкал. на 1 кв. метр общей площади помещения в месяц (в отношении помещений Кузнецовой Е.А. по двум оспариваемым постановлениям) и 0,02883 Гкал. на 1 кв. метр общей площади помещения в месяц (в отношении помещения Петрищевой Л.Ю. по постановлению N 31). Указывают на то, что в соответствии с Правилами N 306, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 23.05.2006 "Об утверждении Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг", нормативы потребления коммунальных услуг в жилых помещениях определяются с применением метода аналогов либо расчетного метода, и поскольку расчетный метод применяется в случае невозможности применения метода аналогов по причине отсутствия или недостаточности данных приборов учета потребления коммунальных услуг в многоквартирных домах или жилых домах, отвечающих представительности выборки для проведения необходимых измерений, оспариваемые нормативы потребления коммунальной услуги по отоплению, определенные расчетным методом, противоречат требованиям указанных Правил, а также положениям части 1 статьи 157 Жилищного кодекса РФ (далее - ЖК РФ), согласно которым плата за коммунальные услуги при отсутствии приборов учета рассчитывается исходя из нормативов потребления коммунальных услуг. Кроме того, установленные нормативы расчетным методом также не соответствуют положениям Правил N 306, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 23.05.2006 "Об утверждении Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг", поскольку при расчете такого параметра как количество тепловой энергии неверно применены расчетная температура наружного воздуха, продолжительность отопительного периода, что привело к увеличению норматива потребления коммунальной услуги (формулы 18 и 19 Правил N 306). Административный ответчик не рассчитывал самостоятельно часовую тепловую нагрузку для применения расчетного метода, а использовал не проверенные данные ресурсоснабжающих организаций, тогда как все расчеты должны быть проверены, проанализированы и рассчитаны только министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области. Считают, что оспариваемые нормативы должны применяться только в отношении жилых помещений и не могут применяться в отношении их нежилых помещений, предназначенных для извлечения прибыли.

В судебном заседании административные истцы заявленные требования по доводам, изложенным в уточненном административном исковом заявлении, поддержали.

Представитель министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области Суодайтис Д.А. административные исковые требования не признала, указывая на отсутствие нарушений норм действующего федерального и регионального законодательства при принятии оспариваемых нормативных правовых актов, постановления приняты в надлежащей форме и в пределах полномочий, установленных федеральным законодательством и законодательством Астраханской области. Министерство, руководствуясь п. 22 Правил N 306, установило норматив потребления коммунальной услуги по отоплению в жилых и нежилых помещениях на территории МО "Город Астрахань" путем применения расчетного метода в связи с недостаточностью данных приборного учета потребления коммунальных услуг в многоквартирных домах на территории МО "Город Астрахань", отвечающих условиям представительности выборки для проведения необходимых измерений. При этом при принятии постановления министерства N 31 для определения нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению вопрос о возможности установления нормативов потребления коммунальных услуг аналоговым методом не ставился, запросы в ресурсоснабжающие организации, осуществляющие в силу Закона N 261-ФЗ оснащение многоквартирных домов приборами учета, не направлялись. Указывает, что оспариваемый норматив с применением расчетного метода установлен верно, величины применены в формулах расчета нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению правильно, согласно предписаниям действующего законодательства.

Административный ответчик не согласен с доводами истцов о том, что в отношении их нежилых помещений следует установить иной норматив, применив положения Методики осуществления коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя, утвержденной Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства от 17.03.2014 г. N 99/пр. Такой довод противоречит позициям Конституционного Суда Российской Федерации (постановления от 10.07.2018 г. N 30-П, от 20.12.2018 г. N 49-П), Верховного Суда Российской Федерации (определение от 08.10.2018 г., N 307-ЭС18-15148) и Арбитражного суда кассационной инстанции (постановление от 22.12.2020 г. N Ф06-66926/2020 по делу А06-9020/2018 г.)

Выслушав объяснения сторон, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Астраханской областной прокуратуры Бурхетьевой Е.В., полагавшей административный иск подлежащим удовлетворению частично, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 157 ЖК РФ размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление (пункт 1);

соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов (подпункт "а" пункта 2);

форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты (подпункт "б" пункта 2);

процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта (подпункт "в" пункта 2);

правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования и вступления их в силу (подпункт "г" пункта 2);

соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (пункт 3).

Постановлением Правительства РФ от 23.05.2006 г. N 306 утверждены Правила (далее - Правила N 306) установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме. Правила N 306 определяют порядок установления нормативов потребления коммунальных услуг (холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение, отопление) и требования к их формированию.

Согласно пункту 3 Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 23.05.2006 N 306 (далее - Правила N 306) нормативы потребления коммунальных услуг и нормативы потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2.1.2 Положения о министерстве жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области, утвержденного постановлением Правительства Астраханской области от 18.03.2010 г. N 101-П, министерство самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам в установленной сфере деятельности министерства, определяет нормативы потребления коммунальных услуг в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 1 постановления Правительства Астраханской области от 26.10.2016 г. N 374-П "Об отдельных исполнительных органах государственной власти Астраханской области" министерство строительства и дорожного хозяйства Астраханской области реорганизовано в форме присоединения к нему министерства жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области, с переименованием в министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области.

В соответствии с пунктом 2.1.14 Положения о министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области, утвержденного постановлением Правительства Астраханской области от 31.10.2016 г. N 381-П, министерство устанавливает нормативы потребления коммунальных услуг и нормативы потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. В силу ст. 15 Закона Астраханской области от 10.04.2012 г. N 18/2012-ОЗ "О нормотворческой деятельности, нормативных правовых актах и иных правовых актах органов государственной власти Астраханской области" Устав Астраханской области, законы Астраханской области, а также подзаконные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат опубликованию в "Сборнике законов и нормативных правовых актов Астраханской области".

На основании предоставленных федеральным законодательством и законодательством Астраханской области полномочий министерством жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области (до реорганизации) принято постановление от 24.06.2016 г. N 26-П "Об утверждении нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению в жилых и нежилых помещениях на территории МО "Город Астрахань" (первоначальный текст документа опубликован в издании "Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области", N 25, 30.06.2016 г.), министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области принято постановление от 25.06.2018 г. N 31 "Об утверждении нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению в жилых и нежилых помещениях на территории МО "Город Астрахань" (первоначальный текст документа опубликован в издании "Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области", N 26, 05.07.2018 г.). Таким образом, постановления приняты уполномоченным органом, в установленной форме, официально опубликованы и по этим основаниям не оспариваются. Анализ правовых актов позволяет суду сделать вывод о том, что они являются нормативными, поскольку содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений, возникающих в сфере предоставления коммунальной услуги по отоплению на территории города Астрахани.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункту 5 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом.

Административные истцы являются субъектами правоотношений, регулируемых оспариваемыми нормативными правовыми актами, они считают, что оспариваемые нормативы необоснованно установлены и завышены, чем нарушаются их права, поскольку они, как собственники нежилых помещений, являются плательщиками за пользование коммунальной услугой.

В силу подпункта "д" пункта 4 Правил N 306 при определении нормативов потребления коммунальных услуг в отношении отопления учитываются следующие конструктивные и технические параметры многоквартирного дома или жилого дома - материал стен, крыши, объем жилых помещений, площадь ограждающих конструкций и окон, износ внутри домовых инженерных систем.

В соответствии с пунктами 10, 11 Правил N 306 нормативы потребления устанавливаются в отношении коммунальных услуг, предоставляемых в жилых помещениях, а также коммунальных услуг, предоставляемых на общедомовые нужды, по каждому виду предоставляемых коммунальных услуг, которые определяются степенью благоустройства многоквартирного дома или жилого дома. Нормативы потребления коммунальных услуг в жилых помещениях и нормативы потребления коммунальных услуг на общедомовые нужды устанавливаются едиными для многоквартирных домов и жилых домов, имеющих аналогичные конструктивные и технические параметры, степень благоустройства, а также расположенных в аналогичных климатических условиях. При различиях в конструктивных и технических параметрах, степени благоустройства, а также климатических условиях, в которых расположены многоквартирные дома или жилые дома, нормативы потребления коммунальных услуг дифференцируются.

Применительно к Правилам N 306 под конструктивными и техническими параметрами многоквартирного дома или жилого дома понимаются показатели, влияющие на объем (количество) потребления коммунальных ресурсов (материал стен, кровли, этажность и другие характеристики многоквартирного дома или жилого дома).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2014 г. N 1380 "О вопросах установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг" в пункт 11 Правил N 306 внесены изменения, согласно которым с 30 декабря 2014 г. при различиях в конструктивных и технических параметрах, степени благоустройства, а также климатических условиях, в которых расположены многоквартирные дома или жилые дома, нормативы потребления коммунальных услуг дифференцируются в соответствии с категориями многоквартирных домов или жилых домов, предусмотренными приложением N 2 к Правилам N 306.

Согласно таблице N 6 "Форма для установления нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению" (приложение N 2 к Правилам N 306) норматив потребления коммунальной услуги по отоплению определяется с учетом этажности многоквартирного жилого дома, года постройки (до 1999 г. и после 1999 г.), материала стен (камень, кирпич, панели, блоки, дерево, смешанные и другие материалы).

Как усматривается из материалов дела, министерством жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области от 24 июля 2016 г. принято Постановление N 26 -п "Об утверждении нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению в жилых и нежилых помещениях на территории МО "Город Астрахань", которым утверждены на территории города Астрахани определенные расчетным методом нормативы потребления коммунальной услуги по отоплению согласно 1.1 Приложения в размере 0,02888 Гкал на 1 кв. м общей площади жилого помещения в месяц в многоквартирном доме и жилом доме со стенами из камня, кирпича этажности 2, до 1999 г. постройки включительно (в отношении помещения Кузнецовой Е.А.). Нормативный правовой акт включает также иные показатели нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению в отношении других категорий многоквартирных (жилых) домов, в том числе и после 1999 года постройки.

25 июня 2018 года министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области принято постановление N 31"Об утверждении нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению в жилых и нежилых помещениях на территории МО "Город Астрахань", которым утверждены на территории города Астрахани определенные расчетным методом нормативы потребления коммунальной услуги по отоплению согласно 1.1 Приложения в размере 0,02869 Гкал на 1 кв. м общей площади жилого помещения в месяц в многоквартирном доме и жилом доме со стенами из камня, кирпича этажности 2, до 1999 г. постройки включительно (в отношении помещения Кузнецовой Е.А.), в размере 0,02864 Гкал на 1 кв. м общей площади жилого помещения в месяц в многоквартирном доме и жилом доме со стенами из камня, кирпича этажности 5-9, до 1999 г. постройки включительно (в отношении помещения Петрищевой Л.Ю.). Нормативный правовой акт включает и иные показатели нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению в отношении других категорий многоквартирных (жилых) домов, в том числе и после 1999 года постройки.

05 февраля 2021 года постановлением министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области принято постановление N 4 "О внесении изменений в постановление министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области от 25 июня 2018 года N 31" внесены изменения в таблицу "Нормативы потребления коммунальной услуги по отоплению в жилых и нежилых помещениях на территории МО "Город Астрахань" на отопительный период" Приложения 1 к постановлению N 31, заменив слова "Норматив потребления (Гкал/кв.м общей площади жилого помещения в месяц)" на слова "Норматив потребления (Гкал/кв.м общей площади жилого и нежилого помещения в месяц)".

Нормативы потребления коммунальной услуги по отоплению в оспариваемых постановлениях установлены по принципу дифференциации, в зависимости от года постройки многоквартирного или жилого дома (до 1999 г. и после 1999 г.), с учетом этажности многоквартирного и жилого дома, материала стен (камень, кирпич, панели, блоки, из дерева, смешанных и других материалов). Как следует из анализа обжалуемых постановлений, административный ответчик такой принцип дифференциации применил, что не противоречит форме для установления нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению Таблицы N 6 приложения N 2 к Правилам N 306.

В этой части суд не усмотрел нарушений при принятии обжалуемых нормативных правовых актов. Однако это обстоятельство не является решающим при принятии решения по существу спора.

Заявляя о невозможности применения метода аналогов, министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области ссылается на информацию, полученную от ресурсоснабжающих организаций г.Астрахани, об отсутствии сведений, необходимых для осуществления расчета нормативов аналоговым методом. При этом доказательств данному утверждению не имеется, несмотря на то, что судом неоднократно предлагалось административному ответчику представить соответствующие доказательства и в связи с необходимостью их предоставления откладывались судебные заседания.

Из представленных доказательств следует, что министерство в целях установления нормативов потребления коммунальных услуг обратилось письмом от 29.09.2015 г. N 04-01/0368 к главам муниципальных образований и руководителям ресурсоснабжающих организаций, осуществляющие в силу Закона N 261-ФЗ оснащением многоквартирных домов приборами учета, о предоставлении информации согласно приложению. К письму приложены 2 таблицы, подлежащие заполнению с информацией, необходимой для определения нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению аналоговым методом и информацией, необходимой для определения нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению расчетным методом. Аналогичное письмо направлено в адрес администрации МО "Город Астрахань". Первая таблица (для применения аналогового метода) подлежала заполнению по типам жилого дома с общедомовым прибором учета с разбивкой на этажность, по общей площади всех жилых и нежилых помещений в МКД или общей площади жилого дома, по общей площади, входящих в состав общего имущества. Вторая таблица (для применения расчетного метода) подлежала заполнению по общей площади жилых и нежилых помещений, по общей площади, входящих в состав общего имущества, по часовой тепловой нагрузке на отопление в отношении разного типа домов с разбивкой на этажность.

Таким образом, ресурсоснабжающим организациям предлагалось заполнить таблицы на выбор: предоставить данные для аналогового метода либо предоставить данные для расчетного метода, тогда как согласно Правилам N 306 расчетный метод подлежал применению после обоснования невозможности применения метода аналогов.

Согласно представленным ответам ресурсоснабжающих организаций, в том числе поступивших от управления по коммунальному хозяйству и благоустройству администрации МО "Город Астрахань" (в рамках переадресации ответов от ресурсоснабжающих организаций) от 03.11.2015 г. N 2788 МУП г. Астрахани "Коммунэнерго", от 30.10.2015 г. N Т/з 2165 ЗАО "ТЭЦ-Северная", от 16.11.2015 г. N 03-01/2112 филиала в гор. Астрахани ООО "Лукойл - ТТК" информация от ресурсоснабжающих организаций, необходимая для осуществления расчета нормативов аналоговым методом, не представлена и причина этому не указана. В связи с этим министерство письмом от 15 февраля 2016 года N 04-01/0067 обратилось к главам муниципальных образований и руководителям ресурсоснабжающих организаций о предоставлении в срок до 15 марта 2016 года документов для определения часовой нагрузки на отопление для определения норматива расчетным методом.

Порядок определения нормативов потребления коммунальных услуг в жилых помещениях и на общедомовые нужды с применением метода аналогов предусматривает последовательность действий на основе выборочного наблюдения потребления коммунальных услуг в многоквартирных домах или жилых домах, изложенных в пунктах 32 - 42 Правил.

Допрошенная в судебном заседании начальник отдела отраслевого анализа и мониторинга в ЖКХ департамента жилищно - коммунального хозяйства Астраханскойй области Соколова О.Ю. пояснила, что при установлении норматива применен расчетный метод в связи с недостаточностью данных приборного учета потребления коммунальных услуг в многоквартирных и жилых домах на территории г.Астрахани, отвечающих условиям представительности выборки для проведения необходимых измерений. В период подготовки и принятия постановления N 31 какие - либо запросы либо письма главам муниципальных образований и руководителям ресурсоснабжающих организаций не направлялись. На какие - либо доказательства или обстоятельства о невозможности применения метода аналогов Соколова О.Ю. не сослалась. Доказательств тому, что техническая эксплуатация внутридомовых инженерных систем не соответствовала правилам пользования жилыми помещениями и содержания общего имущества в многоквартирном доме, утверждаемым Правительством Российской Федерации, что действительно влияло бы на невозможность использования аналогового метода суду административным ответчиком не представлено. Не представлено и доказательств тому, что министерством предпринимались какие-либо меры по формированию объема выборки многоквартирных домов, что запрашивались сведения с обоснованием запроса об объеме (количестве) потребления коммунальных ресурсов в многоквартирных домах, имеющих аналогичные конструктивные и технические параметры и расположенных в аналогичных климатических условиях.