Решение Верховного Суда Республики Алтай от 03 августа 2020 года №2а-65/2020

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ АЛТАЙ

РЕШЕНИЕ

от 3 августа 2020 года Дело N 2а-65/2020
Верховный Суд Республики Алтай в составе:
председательствующего судьи - Черткова С.Н.
при секретаре - Молодых Л.С.,
с участием прокурора - Тюхтеневой И.М.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Миллера В.А. о признании недействующим со дня принятия решения Совета депутатов муниципального образования "Турочакский район" от 26 мая 2016 года N 27-6 "Об официальном разъяснении (толковании) применения абз. 2 ч. 2 ст. 4.9 Устава муниципального образования "Турочакский район", о признании недействующими отдельных положений Устава муниципального образования "Турочакский район", утвержденного решением Совета депутатов муниципального образования "Турочакский район" от 22 февраля 2017 года N 33-1,
УСТАНОВИЛ:
Решением Совета депутатов муниципального образования "Турочакский район" от 26 мая 2016 года N 27-6 "Об официальном разъяснении (толковании) применения абзаца 2 части 2 статьи 4.9 Устава муниципального образования "Турочакский район", опубликованным в газете "Истоки" N 22 (27) от 01 июня 2016 года, разъяснено что выборные лица, осуществляющие полномочия на постоянной основе, имеют право на ежемесячную доплату к страховой пенсии при условии, если в период непосредственно до замещения выборных муниципальных должностей, или после они находились на государственной гражданской или муниципальной службе, то есть замещали должность государственной гражданской или муниципальной службы непосредственно до замещения выборной муниципальной должности, или после ее замещения.
Решением Совета депутатов муниципального образования "Турочакский район" от 22 февраля 2017 года N 33-1 принят Устав муниципального образования "Турочакский район" в новой редакции. Указанный устав опубликован в газете "Истоки плюс" N 15 (72) от 12 апреля 2017 года, зарегистрирован управлением Министерства юстиции РФ по Республике Алтай 07 апреля 2017 года.
Миллер В.А. обратился в Верховный суд Республики Алтай с административным исковым заявлением к Совету депутатов муниципального образования "Турочакский район" о признании недействующим со дня принятия решения Совета депутатов муниципального образования "Турочакский район" от 26 мая 2016 года N 27-6 "Об официальном разъяснении (толковании) применения абз. 2 ч. 2 ст. 4.9 Устава муниципального образования "Турочакский район", а также о признании недействующими положений Устава муниципального образования "Турочакский район", утвержденного решением Совета депутатов муниципального образования "Турочакский район" от 22 февраля 2017 года N 33-1 (с учетом уточнения от 10 июля 2020 года) в той мере, в которой оспариваемое решение лишает Миллер В.А., как выборное должностное лицо муниципального образования "Турочакский район", работавшее на постоянной основе, права на получение ежемесячной доплаты к пенсии, которая была предусмотрена ранее действовавшей статьей 4.9 Устава муниципального образования "Турочакский район" от 29 июня N 22-12.
В обоснование административных исковых требований указал, что с <дата> административному истцу в связи с выходом на пенсию была назначена и выплачивалась доплата к пенсии, установленная статьей 4.9. Устава муниципального образования "Турочакский район" утвержденного решением Совета депутатов МО "Турочакский район" от 29 июня 2005 года (в редакции решения Совета депутатов МО "Турочакский район" от 21 октября 2011 года N 33-1). Решением комиссии по перерасчету и выплате пенсии от <дата> доплата к пенсии истцу отменена ввиду принятия Устава МО "Турочакеский район" в новой редакции.
Оспаривая положения Устава МО "Турочакский район" в новой редакции, утвержденного решением Совета депутатов МО "Турочакский район" от 22 февраля 2017 года N 33-1, административный истец указывает, что положения указанного устава не содержат установленных ранее Уставом МО "Турочакский район" от 2005 года N 22-12 (в редакции от 21 октября 2011 года N 33-1) гарантий осуществления полномочий выборных лиц в виде доплаты к пенсии, определяя такую доплату только для главы МО "Турочакский район". Таким образом, по мнению административного истца, принятый в новой редакции Устав МО "Турочакский район" отменил ранее установленные гарантии полномочий выборных должностных лиц МО "Турочакский район", в том числе в отношении выборного должностного лица - председателя районного Совета депутатов, которая распространяется на истца. Совет депутатов, принимая Устав в новой редакции, фактически произвольно отменил ранее установленную гарантию осуществления полномочий председателя районного Совета депутатов в виде доплаты к пенсии, не закрепив ее в новой редакции Устава и не предусмотрев надлежащего механизма соответствующего возмещения представлявшейся ранее гарантии, что не соответствует правовым позициям Конституционного суда РФ, в том числе принципу недопустимости придания обратной силы закону, ухудшающему положение граждан.
Административный ответчик Совет депутатов муниципального образования "Турочакский район" в возражениях на административное исковое заявления требования не признал, ссылаясь на наличие у Совета депутатов права принимать нормативные правовые акты о разъяснении (толковании) муниципальных правовых актов, в том числе Устава, соблюдение процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов, наличие дискретных полномочий органа местного самоуправления на установление дополнительных гарантий выборных должностных лиц органов местного самоуправления на пенсионное обеспечение исходя из бюджетных возможностей. Кроме того, указал, что в связи с принятием Устава МО "Турочакский район" в новой редакции от 22 февраля 2017 года N 33-1, решение от 26 мая 2016 года N 27-6 "Об официальном разъяснении (толковании) применения абзаца 2 части 2 статьи 4.9 Устава муниципального образования "Турочакский район" фактически утратило силу.
Определением от 03 августа 2020 года производство по делу в части требования о признании недействующим со дня принятия решения Совета депутатов муниципального образования "Турочакский район" от 26 мая 2016 года N 27-6 "Об официальном разъяснении (толковании) применения абз. 2 ч. 2 ст. 4.9 Устава муниципального образования "Турочакский район" прекращено на основании пункта 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства РФ.
Суд, выслушав участвующих в деле лиц, обсудив доводы административного искового заявления, исследовав и оценив собранные по делу доказательства, заслушав заключение прокурора Тюхтеневой И.М., полагавшей заявленное требование не подлежащим удовлетворению, приходит к следующим выводам.
В соответствии с пунктами "ж", "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 5.1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В уставах муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации также могут устанавливаться дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно) депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Такие гарантии, предусматривающие расходование средств местных бюджетов, устанавливаются только в отношении лиц, осуществлявших полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе и в этот период достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность, и не применяются в случае прекращения полномочий указанных лиц по основаниям, предусмотренным абзацем седьмым части 16 статьи 35, пунктами 2.1, 3, 6 - 9 части 6, частью 6.1 статьи 36, частью 7.1, пунктами 5 - 8 части 10, частью 10.1 статьи 40, частями 1 и 2 статьи 73 настоящего Федерального закона.
В соответствии с частями 1, 2 статьи 53 Федерального закона N 131-ФЗ формирование расходов местных бюджетов, исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Согласно части 9 статьи 34 и части 2 статьи 53 Федерального закона N 131-ФЗ финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований; исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счет средств соответствующих местных бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Статьей 86 Бюджетного кодекса РФ установлено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. В таком случае расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.
Согласно части 5 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств местных бюджетов, регулируются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Аналогичная норма предусмотрена частью 6 статьи 2 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях".
Решением Совета депутатов муниципального образования "Турочакский район" Республики Алтай от 21 октября 2011 года N 33-1 внесены изменения в Устав муниципального образования "Турочакский район" 2005 года принятый решением Совета депутатов МО "Турочакский район" N 22-12 от 29.06.2005 года, глава 4 Устава МО "Турочакский район" дополнена статьями 4.8 - 4.10, которыми были предусмотрены дополнительные гарантии, предоставляемые выборным должностным лицам.
В частности частями 1 и 2 статьи 4.9. Устава МО "Турочакский район" в указанной редакции было установлено, что выборные лица, осуществляющие полномочия на постоянной основе, имеют право на ежемесячную доплату к трудовой пенсии, назначенной в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" либо досрочно оформленной в соответствии с Законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации", при одновременном соблюдении условий, предусмотренных настоящей статьей (ч. 1). Выборные лица, осуществляющие полномочия на постоянной основе, имеют право на ежемесячную доплату к трудовой пенсии при условии замещения выборных муниципальных должностей не менее одного года и освобождения от должностей в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), за исключением случаев прекращения полномочий, связанных с виновными действиями. Выборные лица, осуществляющие полномочия на постоянной основе, имеют право на ежемесячную доплату к трудовой пенсии при условии, если в период до замещения выборных муниципальных должностей или после их замещения они находились на государственной гражданской или муниципальной службе и имеют стаж государственной гражданской и (или) муниципальной службы с учетом замещения выборных муниципальных должностей не менее 10 лет. Стаж государственной гражданской и муниципальной службы исчисляется в соответствии с федеральным законодательством, стаж муниципальной службы исчисляется в соответствии муниципальными правовыми актами. Периоды замещения должностей на предприятиях, в учреждениях и организациях, требующих оценки опыта и знания работы, приобретенных на этих должностях, при исчислении стажа государственной гражданской и (или) муниципальной службы не рассматриваются (ч.2).
На основании указанных изменений Устава МО "Турочакский район" решением комиссии по назначению, перерасчету и выплате пенсии за выслугу лет выборным лицам, осуществляющим полномочия на постоянной основе и муниципальным служащим МО "Турочакский район" от <дата> Миллеру В.А. на основании апелляционного определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Республики Алтай от <дата> N назначена выплата доплаты к пенсии за выслугу лет. При этом установлено, что стаж по муниципальной службе и по замещению выборной муниципальной должности Миллера В.А. составляет 11 лет 4 месяца 25 дней, в частности с 20 сентября 2013 года по 07 ноября 2014 года Миллер В.А. занимал выборную должность председателя Совета депутатов МО "Турочаскский район".
Статьей 47 оспариваемого административным истцом Устава МО "Турочакский район" принятого решением Совета депутатов МО "Турочакский район" от 22 февраля 2017 года N 33-1 в оспариваемой административным истцом редакции изменено правовое регулирование порядка и условий выплаты ежемесячной доплаты к страховой пенсии выборным должностным лицам местного самоуправления МО "Турочакский район".
Частью 5 статьи 47 Устава МО "Турочакский район" установлено, что глава района имеет право на ежемесячную доплату к страховой пенсии, назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" либо досрочно оформленной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", в соответствии с Законом Республики Алтай от 14 мая 2008 года N 52-РЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Алтай". Право на ежемесячную доплату к страховой пенсии предоставляется главе района при условии, если в период до замещения выборных муниципальных должностей или после их замещения он находился на государственной или муниципальной службе и имеет стаж государственной и (или) муниципальной службы с учетом замещения выборных муниципальных должностей не менее 20 лет.
Решением комиссии по назначению, перерасчету и выплате пенсии за выслугу лет выборным лицам, осуществляющим полномочия на постоянной основе и муниципальным служащим МО "Турочакский район" от <дата> Миллеру В.А. прекращена выплата ежемесячной доплаты к пенсии за выслугу лет с 01 апреля 2018 года на основании Устава муниципального образования "Турочакский район" в указанной редакции.
Решением Турочакского районного суда от <дата>, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Республики Алтай от <дата> Миллеру В.А. отказано в признании незаконным указанного решения комиссии по назначению, перерасчету и выплате пенсии за выслугу лет выборным лицам, осуществляющим полномочия на постоянной основе и муниципальным служащим МО "Турочакский район" от <дата>.
Согласно ч.ч.7 - 9 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в ч. 8 ст. 213 настоящего кодекса, в полном объеме.
В силу ч. 8 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Устав муниципального образования "Турочаский район" вместе с решение Совета депутатов МО "Турочаский район" от 22 февраля 2017 года N 33-1 опубликован в официальном печатном издании - районной газете "Истоки плюс" N 15 (72) от 12 апреля 2017 года, зарегистрирован в реестре уставов муниципальных образований за номером RU025040002017001 от 07 апреля 2017 года.
Поскольку оспариваемый Устав муниципального образования "Турочакский район" является нормативным правовым актом, так как отвечает признакам нормативности, а именно содержат правовые нормы (правил поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений, суд рассматривает настоящее административное исковое заявление по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
При этом, административный истец Миллер В.А. является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, указанный акт в отношении него применен, следовательно, в силу положений ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации он имеет право на обращение в суд с административным иском о признании данного акта недействующим.
При рассмотрении дела судом установлено, что в силу статьи 5 Закона Республики Алтай от 13 января 2005 года N 10-РЗ "Об образовании муниципальных образований, наделении соответствующим статусом и установлении их границ" Турочакский район Республики Алтай наделен статусом муниципального района.
Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ).
Представительным органом муниципального образования "Турочакский район" Республики Алтай является Совет депутатов муниципального образования "Турочакский район" (статья 1.4 Устава муниципального образования "Турочакский район", принятого решением 22 сессии Совета депутатов первого созыва от 29 июня 2005 года N 22-12).
Федеральный законодатель в части 10 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ в пунктах 1 - 11 определилвопросы, решение которых находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, включая принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений (п.1).
Как следует из материалов дела, вопрос о принятии Устава муниципального образования "Турочакский район" вынесен на рассмотрение Совета депутатов главой муниципального образования "Турочакский район", решение по данному вопросу принято на тридцать третьей сессии очередной сессии третьего созыва Совета депутатов МО "Турочакский район", состоявшейся 22 февраля 2017 года; решение о принятии Устава МО "Турочаксекий район" принято большинством в 2/3 голосов (из 15 избранных депутатов на сессии присутствовало 10 депутатов и глава района, являющийся руководителем представительного органа местного самоуправления, которые единогласно проголосовали "за"), Устав МО "Турочакский район" и решение Совета депутатов о его принятии опубликованы в официальном печатном издании Турочакского района Республики Алтай - районной газете "Истоки плюс" N 15 (72) от 12 апреля 2017 года.
Принятию Устава на очередной сессии Совета депутатов МО "Турочакский район" предшествовали публикация проекта Устава МО "Турочакский район" в новой редакции в газете "Истоки Плюс" N 3 (60) от 18 января 2017 года (пункт 4 ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ), проведение публичных слушаний по проекту Устава в соответствии с протоколом публичных слушаний от 20 февраля 2017 года, по результатам которых принято заключения о результатах публичных слушаний (пункт 3 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ).
Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят Советом депутатов с соблюдением требований законодательства к форме данного акта. Существенных нарушений положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статьи 28, 44), Устава муниципального образования "Турочакский район" Республики Алтай от 29 июня 2005 года N 22-12, действовавшего на момент принятия Устава в новой редакции (глава 12), Регламента Совета депутатов муниципального образования "Турочакский район", регулирующих процедуру принятия, опубликования и вступления в силу Устава муниципального образования "Турочакский район", административным ответчиком не допущено и по этим основаниям административным истцом не оспаривалось.
Проверив доводы административного иска о противоречии отдельных отдельных положений Устава муниципального образования "Турочакский район", утвержденного решением Совета депутатов муниципального образования "Турочакский район" от 22 февраля 2017 года N 33-1 в той мере, в которой оспариваемое решение лишает Миллер В.А., как выборное должностное лицо муниципального образования "Турочакский район", работавшее на постоянной основе, права на получение ежемесячной доплаты к пенсии, которая была предусмотрена ранее действовавшей статьей 4.9 Устава муниципального образования "Турочакский район" от 29 июня N 22-12, федеральному и республиканскому законодательству, суд считает их необоснованными по следующим основаниям.
Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому в соответствии с целями социального государства социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом, относит определение условий и порядка реализации данного конституционного права, в том числе установление видов пенсий и доплат к ним, оснований приобретения права на их получение отдельными категориями граждан и правил исчисления размеров соответствующих выплат, к компетенции законодателя (статьи 7, части 1 и 2 статьи 39).
На федеральном уровне в отношении лиц, замещающих муниципальные должности, в отличие от муниципальных служащих (пункт 5 части 1 статьи 23 Федерального закона от 02 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации") отсутствует нормативный правовой акт, регулирующий вопрос о доплатах по выслуге лет к трудовой пенсии названной категории лиц.
Правовой статус лиц, замещающих муниципальные должности, установлен Федеральным законом N 131-ФЗ, согласно абзацу первому части 5.1 статьи 40 которого гарантии осуществления полномочий в том числе члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Статьей 3 Закона Республики Алтай от 14 мая 2008 года N 52-РЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Алтай" (в редакции Закона Республики Алтай от 31 мая 2010 года N 15-РЗ) было предусмотрено, что выборные лица, осуществляющие полномочия на постоянной основе, имеют право на ежемесячную доплату к страховой пенсии, назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" либо досрочно оформленной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", при одновременном соблюдении условий, предусмотренных настоящей статьей (часть 1).
Выборные лица, осуществляющие полномочия на постоянной основе, имеют право на ежемесячную доплату к страховой пенсии при условии замещения выборных муниципальных должностей не менее одного года и освобождения от должностей в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), за исключением случаев прекращения полномочий, связанных с виновными действиями.
Выборные лица, осуществляющие полномочия на постоянной основе, имеют право на ежемесячную доплату к страховой пенсии при условии, если в период до замещения выборных муниципальных должностей или после их замещения они находились на государственной гражданской или муниципальной службе и имеют стаж государственной гражданской и (или) муниципальной службы с учетом замещения выборных муниципальных должностей не менее 10 лет. Стаж государственной гражданской и муниципальной службы исчисляется в соответствии с федеральным законодательством, стаж муниципальной службы исчисляется в соответствии муниципальными правовыми актами. Периоды замещения должностей на предприятиях, в учреждениях и организациях, требующих оценки опыта и знания работы, приобретенных на этих должностях, при исчислении стажа государственной гражданской и (или) муниципальной службы не рассматриваются (часть 2).
При этом в силу части 3 указанной статьи размер ежемесячной доплаты к страховой пенсии устанавливался уставами муниципальных образований в соответствии с предельными размерами, установленными данной статьей.
Между тем, в соответствии с частью 2 статьей 1 Закона Республики Алтай от 03 июня 2016 года N 44-РЗ "О внесении изменений в Закон Республики Алтай "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Алтай" (вступившего законную силу 16 июня 2016 года) статья 3 Закона Республики Алтай от 14 мая 2008 года N 52-РЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Алтай" в изложена в новой редакции, согласно которой выборные лица, осуществляющие полномочия на постоянной основе, имеют право на ежемесячную доплату к страховой пенсии, назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" либо досрочно оформленной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (ч. 1). Размер ежемесячной доплаты к страховой пенсии и условия ее выплаты устанавливаются уставами муниципальных образований (часть 2).
Таким образом, требования к минимальному стажу государственной гражданской службы и (или) муниципальной службы, дающим право на ежемесячную доплату к страховой пенсии, размеру пенсионного обеспечения муниципального служащего за выслугу лет названным Законом Республики Алтай "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Алтай" не установлены, органы местного самоуправления вправе самостоятельно устанавливать данные условия.
Из изложенного следует, что органы местного самоуправления вправе не только вводить, но и изменять порядок и условия предоставления за счет средств местного бюджета, лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы, доплаты за выслугу лет, установленной к страховой пенсии, в том числе корректировать правила назначения пенсии за выслугу лет и ее расчета.
Вопреки доводам административного истца указание в оспариваемой редакции статьи 47 Устава МО "Турочакский район" принятого решением Совета депутатов МО "Турочакский район" от 22 февраля 2017 года N 33-1 на предоставление гарантии в виде доплаты к страховой пенсии только Главе района, не противоречит имеющему большую юридическую силу законодательству (абзац 1 части 5.1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ, статьи 2 и 3 Закона Республики Алтай от 14 мая 2008 года N 52-РЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Алтай") и обусловлено изменением в соответствии положениями статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ структуры органов местного самоуправления, в частности определения статуса Главы района, как исполняющего обязанности председателя Совета депутатов.
Кроме того, решением Совета депутатов МО "Турочакский район" от 05 апреля 2019 года N 9-4 статья 47 Устава МО "Турочакский район" принятого решением Совета депутатов МО "Турочакский район" от 22 февраля 2017 года N 33-1 изложена в новой редакции, в соответствии с которой социальные гарантии, в том числе право на доплату к страховой пенсии предоставляется депутатам, членам выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицам местного самоуправления, осуществляющим полномочия на постоянной основе.
С учетом изложенного, суд приходит к выводу о том, что положения статьи 47 Устава МО "Турочакский район" принятого решением Совета депутатов МО "Турочакский район" от 22 февраля 2017 года N 33-1 не являются произвольными и приняты в соответствии с действующим законодательством, с учетом социально-экономического положения и возможностей бюджета муниципального района.
Принимая во внимание, что доплата к пенсии за выслугу лет выплачиваются дополнительно к установленным этим лицам в рамках системы обязательного пенсионного страхования страховым пенсиям, то само по себе изменение представительным органом условий доплаты к страховой пенсии и ее размера не может рассматриваться как ухудшающее положение выборных должностных лиц муниципального образования "Турочакский район" Республики Алтай, в том числе Миллера В.А., и нарушающее их право на пенсионное обеспечение. В силу действующего правового регулирования определение конкретного размера доплата к пенсии выборных должностных лиц за выслугу лет осуществляется именно органами местного самоуправления.
Данная позиция закреплена в пунктах 16 и 17 Обзора судебной практики по спорам, связанным с прохождением службы государственными гражданскими служащими и муниципальными служащими, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации утв. Президиумом Верховного Суда РФ 22 июня 2016 года, согласно которой правовое регулирование дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих, осуществляемого за счет средств местного бюджета, отнесено к компетенции органов местного самоуправления. Федеральными законами определены границы, в пределах которых органы местного самоуправления в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации определяют уровень дополнительного пенсионного обеспечения за выслугу лет для муниципальных служащих своего муниципального образования. Поскольку финансирование пенсии за выслугу лет муниципальных служащих осуществляется за счет собственных доходов соответствующих муниципальных образований, то они с учетом бюджетных возможностей вправе вводить и изменять порядок и условия выплаты такой пенсии муниципальным служащим как в отношении вновь, так и ранее назначенных пенсий.
Учитывая специфику рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, заключающуюся, в том числе в наличии прямого запрета на рассмотрение дел данной категории совместно с иным материально правовыми требованиями, следующего из разъяснений, содержащихся в пункте 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разрешение вопроса о возможности получения доплаты к пенсии к полномочиям не относится.
При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет его соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (пункт 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), то есть в порядке абстрактного нормоконтроля суд применяет правовые предписания федерального законодательства в соответствующей редакции, и не устанавливает фактические обстоятельства возникшего в ходе применения оспариваемого нормативного правового акта спора.
Установленные по делу обстоятельства приводят суд к убеждению о том, что оспариваемые административным истцом нормы приняты в полном соответствии с требованиями законодательства, имеющего более высокую юридическую силу без нарушения прав административного истца.
В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Вместе с тем согласно части 3 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд установит, что применение на практике оспариваемого нормативного правового акта или его отдельных положений не соответствует истолкованию данного нормативного правового акта или его отдельных положений, выявленному судом с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов, суд указывает на это решении по административному делу об оспаривании нормативного правового акта.
Фактически, требования административного истца основаны на тех обстоятельствах, что после внесения изменений в правовое регулирование доплаты к страховой пенсии выборным должностным лицам местного самоуправления он утратил право на предоставление дополнительной выплаты, которое имел при регулировании спорных правоотношений нормами Устава МО "Турочакский район" в прежней редакции.
Между тем, оспариваемые положения Устава не регулируют вопросы действия правовых норм во времени.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в решении от 01 октября 1993 года N 81-р и поддерживаемой в последующих решениях (постановления от 24 октября 1996 года N 17-П, от 20 июля 2011 года N 20-П, от 22 апреля 2014 года N 12-П), придание обратной силы закону, ухудшающему правовое положение граждан, означающему, по существу, отмену для этих лиц права, приобретенного в соответствии с ранее действующим законодательством и реализуемого в конкретных правоотношениях, несовместимо с положениями части 1 статьи 1, статей 2, 17, 18, 19 и 54, частей 2 и 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что недопустимость придания обратной силы нормативному регулированию посредством толкования, ухудшающего положение лица в его отношениях с государством, обусловлена также требованием формальной определенности правовой нормы, которое предполагает, что участники соответствующих правоотношений должны иметь возможность в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официального статуса, а также приобретенных прав и обязанностей.
Исходя из изложенного и общепризнанного правила о распространении действия закона на правоотношения, возникшие после вступления его в силу, положения Устава муниципального образования "Турочакский район", утвержденного решением Совета депутатов муниципального образования "Турочакский район" от 22 февраля 2017 года N 33-1, опубликованого в газете "Истоки плюс" N 15 (72) от 12 апреля 2017 года, подлежали применению к правоотношениям о назначении доплаты к пенсии, возникшим после этой даты.
В этой связи, поскольку истолкование органом местного самоуправления МО "Турочакский район" на практике положений статьи 47 оспариваемого Устава муниципального образования "Турочакский район", утвержденного решением Совета депутатов муниципального образования "Турочакский район" от 22 февраля 2017 года N 33-1, в соответствии с которым наличие у Миллера В.А. муниципальной службы и стажа по замещению выборной муниципальной должности, достаточного для приобретения права на получение ежемесячной доплаты к пенсии на условиях ее назначения, действующих до принятия Устава муниципального образования "Турочакский район", утвержденного решением Совета депутатов муниципального образования "Турочакский район" от 22 февраля 2017 года N 33-1, не приводит к возникновению права на получение ежемесячной доплаты к страховой пенсии, в случае если получатель доплаты к страховой пенсии, не отвечает вновь введенным требованиям, не соответствует истолкованию оспариваемых положений Устава муниципального образования "Турочакский район", утвержденного решением Совета депутатов муниципального образования "Турочакский район" от 22 февраля 2017 года N 33-1, выявленному судом с учетом места оспариваемого нормативного правового акта в системе нормативных правовых актов, суд считает необходимым указать на данное обстоятельство в решении.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
Административное исковое заявление Миллера В.А. о признании недействующими отдельных положений Устава муниципального образования "Турочакский район", утвержденного решением Совета депутатов муниципального образования "Турочакский район" от 22 февраля 2017 года N 33-1 в той мере, в которой оспариваемое решение лишает Миллер В.А., как выборное должностное лицо муниципального образования "Турочакский район", работавшее на постоянной основе, права на получение ежемесячной доплаты к пенсии, которая была предусмотрена ранее действовавшей статьей 4.9 Устава муниципального образования "Турочакский район" от 29 июня N 22-12 оставить без удовлетворения.
Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме в судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции путем подачи апелляционной жалобы или апелляционного представления через Верховный суд Республики Алтай.
Судья С.Н. Чертков
Мотивированное решение составлено 12 августа 2020 года.


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка