Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 10 июня 2020 года №21АП-711/2020, А83-9278/2019

ДВАДЦАТЬ ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 10 июня 2020 года Дело N А83-9278/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 03.06.2020
Постановление изготовлено в полном объеме 10.06.2020
Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Омельченко В.А., судей Кравченко В.Е., Яковлева А.С., при ведении протокола секретарем судебного заседания Гусевой Е.Г.,
в отсутствии лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Государственного комитета по охране культурного наследия Республики Крым на решение Арбитражного суда Республики Крым от 17 января 2020 года по делу N А83-9278/2019, принятое по заявлению индивидуального предпринимателя Извекова Олега Вадимовича об оспаривании предписаний и бездействия Государственного комитета по охране культурного наследия Республики Крым, при участии третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Министерства культуры Республики Крым, Совета министров Республики Крым, Администрации города Ялты Республики Крым,
установил:
индивидуальный предприниматель Извеков Олег Вадимович (далее по тексту - заявитель, предприниматель) обратился в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о признании недействительными постановления Совета министров Республики Крым от 20.12.2016 N 627 "Об отнесении объектов культурного наследия к объектам культурного наследия регионального значения и выявленным объектам культурного наследия", а также предписаний Государственного комитета по охране культурного наследия Республики Крым (далее по тексту - комитет) от 28.03.2019 N 4 и от 08.04.2019 N 6 о приостановлении работ на выявленном объекте культурного наследия "Пассаж, начало ХХ века" по адресу: г. Ялта, ул. Карла Маркса, 3.
Определением Арбитражного суда Республики Крым от 01.10.2019 в порядке ст. 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в отдельное производство выделено требование предпринимателя к Совету министров Республики Крым о признании недействительным постановления от 20.12.2016 N 627 "Об отнесении объектов культурного наследия к объектам культурного наследия регионального значения и выявленным объектам культурного наследия".
В рамках данного дела рассматриваются требования предпринимателя (с учетом уточнений, поданных в порядке ст. 49 АПК РФ) к комитету о признании недействительными предписаний от 28.03.2019 N 4 и от 08.04.2019 N 6 о приостановлении работ на выявленном объекте культурного наследия "Пассаж, начало ХХ века", по адресу: г. Ялта, ул. Карла Маркса, 3; признании незаконным бездействия комитета, которое выразилось в непринятии мер по определению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия Республики Крым и об утверждении границ его территории. В качестве способа устранения нарушенных прав и законных интересов заявитель просит обязать принять решение об отказе во включении здания "Пассаж, начало ХХ века", по адресу: г. Ялта, ул. Карла Маркса, 3 в перечень выявленных объектов культурного наследия Республики Крым.
Решением Арбитражного суда Республики Крым от 17 января 2020 года заявление удовлетворено. Признаны недействительными предписания комитета от 28.03.2019 N 4 и от 08.04.2019 N 6 о приостановлении работ на выявленном объекте культурного наследия "Пассаж, начало XX века", по адресу: г. Ялта, ул. Карла Маркса, д.3; признано .незаконным бездействие комитета, которое выразилось в непринятии мер по определению историко-культурной ценности объекта, в непринятии решения о включении либо отказе во включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия Республики Крым и об утверждении границ его территории. Суд обязал комитет принять решение об отказе во включении здания "Пассаж, начало XX века", по адресу: г. Ялта, ул. Карла Маркса, д.3, в перечень выявленных объектов культурного наследия Республики Крым, а также разрешил вопрос о судебных расходах.
Не согласившись с указанным судебным актом, комитет подал апелляционную жалобу, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Республики Крым от 17 января 2020 года полностью и отказать в удовлетворении заявленных требований. В обоснование апелляционной жалобы заявитель ссылается на неправильное применение норм процессуального и материального права, выводы суда не соответствуют установленным фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.
Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, движении дела, о времени и месте судебного заседания размещена арбитражным судом на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет по адресу www.21aas.arbitr.ru в соответствии с порядком, установленным статьей 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
До начала судебного разбирательства от комитета поступило ходатайство о приостановлении производства по делу до 01 июля 2020 года ввиду реорганизации комитета путем присоединения к Министерству культуры Республики Крым, в удовлетворении которого апелляционным судом отказано.
От Совета министров Республики Крым поступило объяснение на апелляционную жалобу, доводы которой им поддержаны.
До начала судебного разбирательства от представителя предпринимателя поступило заявление о возможности рассмотрения дела в его отсутствие.
Законность и обоснованность обжалуемого решения проверены в порядке ст. ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту - АПК РФ). При этом судом апелляционной инстанции установлены основания для его отмены, предусмотренные ст. 270 АПК РФ.
Как следует из установленных фактических обстоятельств дела, Извеков Олег Вадимович зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя (ОГРНИП 304503029700123), основным видом деятельности которого является аренда и управление собственным или арендованным нежилым недвижимым имуществом.
На основании договора купли-продажи от 03.04.2013 предприниматель является собственником нежилых строений и сооружений, расположенных по адресу: Республика Крым, г. Ялта, ул. К. Маркса, (ул.Платановая), 3, в том числе пассажа площадью 2 049,6 кв.м, что подтверждается выпиской из Государственного реестра прав на недвижимое имущество о регистрации права собственности от 03.04.2013.
В связи с необходимостью замены кровельного покрытия на территории рынка по адресу: г. Ялта, ул. К.Маркса, 3, в том числе на здании "Пассаж" велись ремонтные работы.
28.03.2019 комитетом предпринимателю выдано предписание N 4 "О приостановлении работ на выявленном объекте культурного наследия "Пассаж, начало ХХ века", по адресу: г. Ялта, ул. К.Маркса, 3", которым на предпринимателя возложена обязанность немедленно прекратить все виды работ на объекте культурного наследия "Пассаж, начало ХХ века" расположенного по адресу: г. Ялта, ул. К.Маркса, 3 и в срок до 10.05.2019 представить в комитет проектную документацию на проведение работ по сохранению выявленного объекта культурного наследия "Пассаж"; в срок до 15.04.2019 направить в комитет письменный отчет о выполнении данного предписания.
08.04.2019 комитетом предпринимателю выдано предписание N 6 "О приостановлении работ на выявленном объекте культурного наследия "Пассаж, начало ХХ века", по адресу: г. Ялта, ул. К.Маркса, 3" с требованиями немедленно прекратить все виды работ на выявленном объекте культурного наследия - "Пассаж, начало ХХ века", расположенного по адресу: г. Ялта, ул. К. Маркса, 3 и в срок до 14.06.2019 предоставить всю документацию согласно ст.45 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ; в срок до 15.05.2019 направить в комитет письменный отчет о выполнении данного предписания.
Полагая, что указанные предписания являются незаконными и создают препятствия для осуществления заявителем предпринимательской деятельности, а также полагая, что комитетом допущено незаконное бездействие, которое выразилось в непринятии мер по определению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия Республики Крым и об утверждении границ его территории, заявитель обратился в арбитражный суд в порядке главы 24 АПК РФ с настоящим заявлением.
Удовлетворяя требования заявителя, суд первой инстанции исходил из отсутствия доказательств внесения комитетом решения о включении нежилого здания "Пассаж" в перечень выявленных объектов культурного наследия.
Апелляционная коллегия, исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, пришла к следующим выводам.
В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 и частью 3 статьи 201 АПК РФ, а также разъяснениями, изложенными в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решения и действия незаконными при одновременном их несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ).
Полномочия по государственной охране объектов культурного наследия регионального значения, выявленных объектов культурного наследия, осуществлению регионального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением указанных объектов, установление требований к сохранению объектов, выдача обязательных для исполнения предписаний в случае обнаружения нарушений законодательства в сфере охраны объектов культурного наследия, согласования проектной документации предусмотрены статьями 9.2, 11, 16.1, 36, 45 Закона N 73-ФЗ, а также Положением о Государственном комитете по охране культурного наследия Республики Крым, утвержденным постановлением Совета министров Республики Крым от 27.06.2014 N 162.
В соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 33 Закона N 73-ФЗ государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя, среди прочего, установление ответственности за повреждение, разрушение или уничтожение объекта культурного наследия, незаконное перемещение объекта культурного наследия, причинение вреда объекту культурного наследия и осуществление действий, повлекших изменение предмета охраны данного объекта культурного наследия.
Согласно части 2 статьи 40 Закона N 73-ФЗ сохранение объекта культурного наследия представляет собой меры, направленные на обеспечение физической сохранности и сохранение историко-культурной ценности объекта культурного наследия, предусматривающие консервацию, ремонт, реставрацию, приспособление объекта культурного наследия для современного использования и включающие в себя научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научное руководство проведением работ по сохранению объекта культурного наследия, технический и авторский надзор за проведением этих работ.
Судом установлено и следует из материалов дела, что решением Исполнительного комитета Ялтинского городского совета народных депутатов Крымской области от 24.01.1992 N 64 утвержден список вновь выявленных объектов, представляющих историческую, архитектурную и культурную ценность, также решено просить Совет министров КАССР утвердить данное решение. Согласно приложению N 1 в указанный список было включено здание "Пассаж" по ул. К. Маркса 3.
Решением Исполнительного комитета Ялтинского городского совета народных депутатов Республики Крым от 26.11.1993 N 787 вышеуказанное решение отменено в связи "с затянувшимся изучением вопроса постановки на госучет ценных объектов (около двух лет), выявленных на территории Ялтинского административного района и составлением реестра памятников Госкомитетом по охране памятников Совета министров Республики Крым, которым все эти вопросы будут изучаться самостоятельно".
Постановлением Совета министров Республики Крым от 20.12.2016 N 627 здание "Пассаж" отнесено к выявленным объектам культурного наследия (л.д. 110 т. 1).
Указанное постановление Совета министров Республики Крым от 20.12.2016 N 627 было официально опубликовано и размещено 20.12.2016 на Портале Правительства Республики Крым в сети Интернет: https://rk.gov.ru/ru/document/show/2198 и согласно ст. 7 Конституции Республики Крым является обязательным для соблюдения органами государственной власти Республики Крым, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями.
Из материалов дела следует, что должностным лицом комитета зафиксировано и отражено в актах осмотра с материалами фотофиксации (л.д. 79-85 т.2), что в принадлежащем Извекову О.В выявленном объекте культурного наследия "Пассаж" разобраны внутренние перегородки в восточном блоке здания. К северному фасаду выявленного объекта культурного наследия пристроено двухэтажное строение. По внешней границе кровли северного и восточного фасадов выполнялись работы по устройству монолитного железобетонного пояса.
Факт проведения ремонтных работ предпринимателем не оспаривается. При этом из материалов дела следует, что Извекову О.В. было известно об охранном статусе выявленного объекта, что подтверждается уведомлениями комитета о необходимости соблюдения требований законодательства, предъявляемых к владельцам выявленного объекта культурного наследия (л.д. 104-109 т.2).
Вывод суда первой инстанции о том, что на момент приобретения Извековым О.В. и до принятия Республики Крым в состав Российской Федерации здание "Пассаж" не было в установленном законом порядке отнесено к выявленным объектам культурного наследия не соответствует фактическим обстоятельствам дела.
Так, согласно действовавшему до принятия Закона Украины "Об охране культурного наследия" Закону УССР "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (статья 8 Закона УССР) исполнительные комитеты областных советов народных депутатов утверждают списки памятников истории и культуры местного значения. Утверждение исполнительными комитетами решений о списках вновь выявленных объектов законом не предусматривалось.
26 марта 1993 года Верховным Советом Крыма принят Закон Республики Крым "Об охране и использовании памятников истории и культуры" N 279-1, который определял правовой режим охраны и использования памятников истории и культуры в Республике Крым.
Статьями 13 и 35 указанного Закона установлено, что государственный учет памятников истории и культуры, подготовку учетных документов, ведение реестра памятников истории и культуры, определение исторической, научной, художественной, архитектурной, архитектонической, археологической, этнографической или иной культурной ценности памятников истории и культуры, их фиксацию и изучение осуществляет и организует Государственный комитет по охране и использованию памятников истории и культуры. При этом вновь выявленные и подлежащие регистрации объекты, представляющие историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, подлежат охране в соответствии с требованиями настоящего Закона с момента их выявления. Временный охранный режим этих объектов, определяется Государственным комитетом по охране и использованию памятников истории и культуры.
Таким образом, с марта 1993 года после вступления в законную силу Закона Республики Крым "Об охране и использовании памятников истории и культуры" вопросы учета выявленных объектов, определения их культурной ценности, охранный режим и изучение вновь выявленных объектов с момента их выявления (внесения в списки) осуществлялось Государственным комитетом по охране и использованию памятников истории и культуры Республики Крым.
Таким образом, принятие решения Ялтинским горисполкомом в ноябре 1993 года об отмене своего решения 1992 года об утверждении списков выявленных объектов не могло отменить охранный режим вновь выявленных объектов, в том числе и объекта "Пассаж", т.к. этот объект подлежал охране с момента его выявления, и отменить этот статус было не в полномочиях этого органа местной власти.
Действующим законодательством было предусмотрено, что вновь выявленные объекты подлежат охране до решения вопроса о принятии их на государственный учет как памятников истории и культуры, и отменить временный охранный режим возможно было только после принятия такого решения компетентным органом.
Кроме того, суд первой инстанции пришел к выводу, что комитет не уведомил Извекова О.В. о включении объекта в перечень выявленных, не направил ему копию решения, поэтому у Извекова О.В. не возникла обязанность соблюдать требования закона по содержанию такого объекта.
Однако такой вывод суда первой инстанции, по мнению апелляционной коллегии, является ошибочным.
Так, Федеральным законом от 22.10.2014 N 315-ФЗ Закон N 73-ФЗ был дополнен статьей 16.1., устанавливающей порядок выявления объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия.
Статьей 17 Федерального закона N 315-ФЗ было определено отнести объекты, являющиеся на день вступления в силу настоящего Федерального закона выявленными объектами культурного наследия, к выявленным объектам культурного наследия, включенным в перечень выявленных объектов культурного наследия.
Таким образом, порядок выявления объектов, изложенный в статье 16.1. Закона N 73-ФЗ относится исключительно к объектам, относительно которых еще не принимались решения о включении в список выявленных на момент вступления в силу Федерального закона N 315-ФЗ.
При этом все выявленные в УССР и Украине объекты (в том числе здание "Пассаж") уже отнесены к выявленным на основании Федерального закона от 12.02.2015 N 9-ФЗ и постановления Совета министров Республики Крым. Эти ранее выявленные объекты не включались в перечень решением комитета в порядке статьи 16.1., что исключает возможность применения к объекту "Пассаж" порядка выявления, установленного ст. 16.1. Закона N 73-ФЗ и тем самым не возлагает на комитет обязанность уведомлять и организовывать проведение экспертизы именно в годичный срок для включения его в список выявленных объектов по п. 8 статьи 18 Закона N 73-ФЗ.
Таким образом, апелляционный суд полагает, что оспариваемые предписания являются законными и не нарушают прав заявителя.
Относительно требования предпринимателя о признании незаконным бездействия комитета, которое выразилось в непринятии мер по определению историко-культурной ценности объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия Республики Крым и об утверждении границ его территории, апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии оснований для его удовлетворения.
К бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.
Пунктом 8 статьи 18 Закона N 73-ФЗ предусмотрено, что решение о включении выявленного объекта культурного наследия в реестр либо об отказе во включении такого объекта в реестр должно быть принято соответствующим органом охраны объектов культурного наследия в срок не более одного года со дня принятия региональным органом охраны объектов культурного наследия решения о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия.
Однако указанная норма не может применяться к объектам, выявленным в УССР и Украине и уже включенным в соответствующие списки выявленных объектов решениями иных органов.
Срок не более года установлен со дня принятия решения о включении объекта, обладающего признаками, в перечень выявленных, а не со дня отнесения объекта к выявленным.
Кроме того, исходя из п. 6 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительством РФ от 15.07.2009 N 569, инициатором (заказчиком) такой экспертизы может выступать как заинтересованный орган государственной власти, так и любое физическое или юридическое лицо.
Даная позиция изложена в апелляционном определении Верховного Суда Российской Федерации от 1.08. 2017 N 66-АПГ17-24.
В связи с чем, Извеков О.В. не был лишен возможности самостоятельно выступить заказчиком проведения историко-культурной экспертизы в отношении принадлежащего ему выявленного объекта культурного наследия, и представить заключение экспертизы в комитет.
Кроме того, согласно п. 7 статьи 36 Закона N 73-ФЗ изыскательские, земляные, строительные, работы, проведение которых может ухудшить состояние выявленного объекта культурного наследия, нарушить его целостность и сохранность, должны быть немедленно приостановлены заказчиком указанных работ, техническим заказчиком (застройщиком) объекта капитального строительства, лицом, проводящим указанные работы, после получения предписания соответствующего органа охраны объектов культурного наследия о приостановлении указанных работ.
Соответствующий орган охраны объектов культурного наследия определяет меры по обеспечению сохранности указанных в настоящем пункте объектов, включающие в себя разработку проекта обеспечения сохранности выявленного объекта культурного наследия.
Согласно п. 9 статьи 36 Закона N 73-ФЗ разработка проекта обеспечения сохранности, проведение историко-культурной экспертизы выявленного объекта культурного наследия проводятся за счет средств заказчика указанных работ.
Таким образом, обязанность проведения и оплаты историко-культурной экспертизы выявленного объекта культурного наследия возложена на собственника здания "Пассаж" и заказчика проводимых работ - Извекова О.В., который получив предписание комитета о приостановлении работ, угрожающих сохранности выявленного объекта культурного наследия, обязан был провести за свой счет данную экспертизу и работы по обеспечению сохранности объекта.
На основании изложенного, поскольку выводы суда первой инстанции основаны на неправильном применении норм материального права и не соответствуют установленным фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, обжалуемое решение подлежит отмене в части удовлетворения заявленных требований с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении требований.
В связи с наличием оснований для отказа в удовлетворении заявления судебные расходы по оплате государственной пошлины за подачу заявления в размере 900 руб. на основании статьи 110 АПК РФ относятся судом на заявителя.
Руководствуясь ст. 110, ст. 266, ст. 268, п. 2 ст. 269, п. 4 ч. 1 ст. 270, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
постановил:
решение Арбитражного суда Республики Крым от 17 января 2020 года по делу N А83-9278/2019 в части удовлетворения заявленных требований и взыскания расходов по оплате государственной пошлины отменить.
В удовлетворении требований индивидуального предпринимателя Извекова Олега Вадимовича отказать.
В части возврата индивидуальному предпринимателю Извекову Олегу Вадимовичу из федерального бюджета излишне уплаченной государственной пошлины в размере 300,00 руб. решение Арбитражного суда Республики Крым от 17 января 2020 года оставить без изменения.
Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий В.А. Омельченко
Судьи В.Е. Кравченко
А.С. Яковлев
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка