Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 11 февраля 2020 года №21АП-4298/2019, А83-5149/2019

ДВАДЦАТЬ ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 11 февраля 2020 года Дело N А83-5149/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 04 февраля 2020 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 11 февраля 2020 года.
Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Приваловой А.В., судей Градовой О.Г., Карева А.Ю.,
при ведении протоколирования судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания Хлебинской Е.Г.,
при участии в заседании:
от Администрации Мысовского сельского поселения Ленинского района Республики Крым - Денисов Р.В., представитель по доверенности от 07.03.2019 0311448, личность подтверждена паспортом гражданина Российской Федерации;
от общества с ограниченной ответственностью "Агентство конкурсов и аукционов" - Денисов Р.В., директор, выписка из ЕГРЮЛ, личность подтверждена паспортом гражданина Российской Федерации;
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации Мысовского сельского поселения Ленинского района Республики Крым на решение Арбитражного суда Республики Крым от 08 ноября 2019 года по делу N А83-5149/2019, принятое по заявлению Администрации Мысовского сельского поселения Ленинского района Республики Крым к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю, при участии третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Гартунг Елены Николаевны, общества с ограниченной ответственностью "Агентство конкурсов и аукционов", о признании незаконным решения по делу N 07/29-19 от 11.03.2019,
установил:
Администрация Мысовского сельского поселения Ленинского района Республики Крым (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и г. Севастополю (далее - антимонопольный орган, Управление, Крымское УФАС) о признании незаконным решения по делу 07/29-19 от 11.03.2019.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, судом привлечены Гартунг Елена Николаевна, общество с ограниченной ответственностью "Агентство конкурсов и аукционов" (далее - ООО "Агентство конкурсов и аукционов", организатор аукциона).
Решением Арбитражного суда Республики Крым от 08.11.2019 в удовлетворении заявленного требования отказано.
Не согласившись с принятым решением, Администрация обратилась с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и нормам материального права, просит решение отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.
В обоснование доводов апелляционной жалобы заявитель указывает, что в антимонопольный орган с жалобой обратилось лицо, не имеющее право на обжалование в соответствии со статьей 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции); порядок размещения информации о проведении торгов и порядок подачи заявок на участие в торгах не нарушен, извещение о проведении торгов было опубликовано своевременно, срок для приема заявок установлен в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации. В этой связи полагает, что у антимонопольного органа не имелось оснований для удовлетворения жалобы.
В отзыве Управление не согласилось с доводами апелляционной жалобы, полагая их необоснованными, просило оставить судебный акт без изменений, а апелляционную жалобу без удовлетворения. Ходатайством, поступившим в суд апелляционной инстанции 12.03.2019, Управление известило суд о возможности рассмотрения апелляционной жалобы в отсутствие своего представителя.
Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, движении дела, о времени и месте судебного заседания размещена арбитражным судом на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет по адресу www.21aas.arbitr.ru в соответствии с порядком, установленным статьей 121АПК РФ.
Представитель Администрации и ООО "Агентство конкурсов и аукционов" в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы, просил ее удовлетворить.
Иные лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом, явку полномочных представителей не обеспечили, что не препятствует рассмотрению апелляционной жалобы в их отсутствие в силу статьи 156, части 2 статьи 200, части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
Законность и обоснованность обжалуемого решения проверены в порядке статей 266, 268 АПК РФ.
Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, апелляционная коллегия усматривает основания для отмены принятого по делу судебного акта в силу следующего.
Как следует из материалов дела, Администрацией Мысовского сельского поселения Ленинского района Республики Крым 12.02.2019 принято постановление N 61 о проведении аукциона по продаже земельного участка, находящегося в муниципальной собственности Мысовского сельского поселения Ленинского района Республики Крым, категория земель - земли населенных пунктов, с кадастровым номером 90:07:200101:2619, площадью 11581 кв.м., с разрешенным использованием "туристическое обслуживание", расположенного по адресу: Республика Крым, Ленинский район, с. Мысовое, ул. Арабатская, 3.
Названным постановлением полномочиями по осуществлению функции организатора аукциона наделена специализированная организация - ООО "Агентство конкурсов и аукционов".
В соответствии с муниципальным контрактом на оказание услуг специализированной организации от 10.02.2019 N 2 Администрация уполномочила ООО "Агентство конкурсов и аукционов" совершать действия по организации и проведению торгов по продаже указанного земельного участка.
Организатором торгов - ООО "Агентство конкурсов и аукционов" в соответствии со статьей 39.12 Земельного кодекса Российской Федерации на официальном сайте www.torgi.gov.ru 12.02.2019 размещено извещение N 120219/23022870/03 о проведении торгов по продаже земельного участка с кадастровым номером 90:07:200101:2619, видом разрешенного использования "туристическое обслуживание", площадью 11581 кв.м., местоположение: Республика Крым, Ленинский район, с. Мысовое, ул. Арабатская, 3.
Срок подачи заявок установлен до 11.03.2019 до 16:00, дата проведения аукциона 15.03.2019 в 13-30.
Однако, Администрацией в порядке самоконтроля в соответствии с пунктами 8, 24 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации принято постановление от 27.02.2019 N 86 об отмене аукциона по продаже земельного участка, о чем организатором торгов 27.02.2019 на официальном сайте www.torgi.gov.ru размещено извещение.
21.02.2019 физическое лицо Гартунг Е.Н. обратилась в антимонопольный орган с жалобой на содержание извещения организатора торгов ООО "Агентство конкурсов и аукционов" при проведении аукциона, ссылаясь на отсутствие в извещении необходимых сведений о параметрах разрешенного строительства объекта капитального строительства, о технических условиях подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, предусмотренных подпунктом 4 пункта 21 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации. Также заявитель жалобы указывала на отсутствие в документации информации относительно платы за подключение, указание в извещении и в отдельном прикрепленном документе разного лицевого счета, установление необоснованного задатка в размере 10%.
По результатам рассмотрения жалобы комиссией антимонопольного органа принято решение от 14.03.2019 по делу N 07/403, которым жалоба признана обоснованной (пункт 1); предписание решено не выдавать в связи с отменой аукциона (пункт 2); решено передать материалы дела уполномоченному должностному лицу Управления для возбуждения дела об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена статьей 7.23.4 КоАП (пункт3).
Антимонопольный орган пришел к выводу, что организатором торгов нарушен пункт 4 части 21 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку в извещении об аукционе содержится неполная информация, а также в порядке части 17 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ установил нарушение Администрацией части 2 статьи 39.1 Земельного кодекса Российской Федерации, запрещающей продажу земельного участка, предусматривающего в соответствии с основным видом его разрешенного использования строительство зданий, сооружений.
В части доводов жалобы о разных лицевых счетах и установления необоснованного размера задатка антимонопольный орган счел их необоснованными, указав в решении, что размер задатка организатором торгов устанавливается самостоятельно, каких-либо требований по его установлению Земельный кодекс Российской Федерации не содержит, а допущенная техническая описка в реквизитах зачисления задатка была устранена организатором торгов в день размещения извещения путем размещения файла с реквизитами зачисления задатка и правильным лицевым счетом.
Не согласившись с решением антимонопольного органа, Администрация оспорила его в судебном порядке.
Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленного требования, пришел к выводу, что оспариваемое решение антимонопольного органа соответствует закону и не нарушает права и законные интересы Администрации.
Апелляционный суд не соглашается с такими выводами суда и находит доводы апелляционной жалобы обоснованными исходя из следующего.
В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Порядок подготовки и организации аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, предусмотрен статьями 39.11, 39.12 Земельного кодекса Российской Федерации.
В силу части 11 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации организатором аукциона вправе выступить уполномоченный орган или специализированная организация, действующая на основании договора с уполномоченным лицом.
Извещение о проведении аукциона размещается на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о проведении торгов, определенном Правительством Российской Федерации, не менее чем за тридцать дней до дня проведения аукциона. Указанное извещение должно быть доступно для ознакомления всем заинтересованным лицам без взимания платы. Организатор аукциона также обеспечивает опубликование извещения о проведении аукциона в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов уставом поселения, городского округа, по месту нахождения земельного участка не менее чем за тридцать дней до дня проведения аукциона (пункты 19, 20 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации).
Согласно подпункту 4 пункта 21 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации извещение о проведении аукциона должно содержать сведения, в том числе о предмете аукциона (в том числе о местоположении, площади и кадастровом номере земельного участка), правах на земельный участок, об ограничениях этих прав, о разрешенном использовании и принадлежности земельного участка к определенной категории земель, а также о максимально и (или) минимально допустимых параметрах разрешенного строительства объекта капитального строительства (за исключением случаев, если в соответствии с основным видом разрешенного использования земельного участка не предусматривается строительство здания, сооружения), о технических условиях подключения (технологического присоединения) объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, предусматривающих предельную свободную мощность существующих сетей, максимальную нагрузку и сроки подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, о сроке действия технических условий, о плате за подключение (технологическое присоединение) на дату опубликования указанного извещения.
Из указанной нормы следует, что требование о наличии сведений в извещении максимально и (или) минимально допустимых параметрах разрешенного строительства объекта капитального строительства, о технических условиях подключения (технологического присоединения) объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, предусматривающих предельную свободную мощность существующих сетей, максимальную нагрузку и сроки подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, о сроке действия технических условий, о плате за подключение (технологическое присоединение) на дату опубликования указанного извещения установлено только для случаев, когда в соответствии с основным видом разрешенного использования земельного участка предусматривается строительство здания, сооружения.
В данном случае вид разрешенного использования земельного участка "туристическое обслуживание" (код 5.2.1) предусматривает возможность строительства на земельном участке зданий и сооружений, следовательно, предполагает размещение указанных сведений о земельном участке.
Вместе с тем, суд первой инстанции, сделав вывод о нарушении организатором аукциона порядка размещения информации при формировании документации об аукционе и наличии у антимонопольного органа оснований для рассмотрения поступившей жалобы от лица, не подававшего заявку на участие в аукционе, не учел следующее.
В статье 18.1 Закона N 135-ФЗ установлен порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров.
Частью 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что в соответствии с правилами настоящей статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Согласно части 2 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ право на обжалование содержания конкурсной документации имеют только лица, подавшие заявку на участие в торгах. Иные лица вправе обжаловать в антимонопольный орган лишь нарушения, связанные с размещением информации о проведении торгов и порядком подачи заявок, если их права или законные интересы могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов.
Таким образом, по правилам статьи 18.1 Закона о защите конкуренции жалоба может быть подана либо лицом, подавшим заявку на участие в торгах, либо лицом, не подававшим заявку на участие в торгах, в случаях, если обжалуется порядок размещения информации о проведении торгов либо порядок подачи заявок на участие в торгах.
При этом лицо, не подававшее заявку на участие в торгах, должно обосновать нарушение своих прав или законных интересов в результате нарушения порядка организации и проведения торгов.
Следовательно, только при соблюдении совокупности указанных условий жалоба лица, не подававшего заявку на участие в торгах, может быть принята к рассмотрению антимонопольным органом.
Из материалов дела усматривается, что Гартунг Е.Н., обратившаяся в антимонопольный орган с жалобой на действия организатора торгов, не подавала заявку на участие в торгах; указанные в жалобе обстоятельства не являются нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах (применительно к части 2 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции); жалоба не содержит обоснований, которые воспрепятствовали бы Гартунг Е.Н. подать заявку на участие в торгах; содержание жалобы фактически сводится к обжалованию положений аукционной документации в части содержания извещения как составной ее части.
В рассматриваемом случае какие-либо нарушения порядка размещения информации о проведении торгов в рамках статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ антимонопольным органом не выявлены, нарушения прав и законных интересов подателя жалобы не установлены, таких обоснований оспоренное решение не содержит.
Принимая во внимание изложенное, апелляционный суд пришел к выводу о том, что Гартунг Е.Н. не обладала правом обращения в антимонопольный орган с указанной жалобой, а у Управления отсутствовали основания для рассмотрения ее жалобы по существу.
Выводы суда первой инстанции в этой части суд апелляционной инстанции полагает ошибочными, сделанными без учета приведенных положений части 2 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ, в отсутствие установленной данной нормой совокупности условий, необходимой для принятия к рассмотрению антимонопольным органом жалобы лица, не подававшего заявку на участие в торгах.
Несогласие обратившегося с жалобой лица с содержанием извещения об аукционе не может рассматриваться в качестве нарушения порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах.
Предусмотренный статьей 18.1 Закона о защите конкуренции механизм обжалования не предусматривает возможность лица, не подавшего заявку на участие в торгах, обжаловать условия аукционной документации. Обжалование таких действий (бездействия) указанными лицами возможно только в судебном порядке.
Помимо этого, на основании части 17 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции при рассмотрении жалобы по существу комиссия антимонопольного органа рассматривает обжалуемые действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии. В случае если в ходе рассмотрения жалобы комиссией антимонопольного органа установлены иные нарушения в действиях (бездействии) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, комиссия антимонопольного органа принимает решение с учетом всех выявленных нарушений.
Статьей 22 Закона о защите конкуренции установлено, что антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Таким образом, Закон о защите конкуренции наделяет антимонопольный орган контрольными функциями с целью соблюдения антимонопольного законодательства. При этом функции и полномочия антимонопольного органа направлены исключительно на защиту конкуренции.
Согласно пункту 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. Признаки ограничения конкуренции перечислены в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции.
Следовательно, для квалификации действий по организации и проведению торгов как нарушающих требования антимонопольного законодательства, необходимо, в том числе, установление и оценка последствий тех или иных нарушений с точки зрения их фактического либо возможного влияния на конкурентную среду в конкретном случае.
Между тем, обжалуемое решение Крымского УФАС таких выводов не содержит. Антимонопольный орган, не учитывая постановление администрации от 27.02.2019 N 86, об отмене проведения аукциона по продаже указанного земельного участка (сведения об отмене аукциона были размещены в тот же день на сайте www.torgi.gov.ru), констатировал факт нарушения Администрацией части 2 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации, не указав при этом каким образом повлияло на конкурентную среду размещение информации о продаже земельного участка в период с 12.02.2019 по 27.02.2019 по отмененному аукциону.
Кроме того, апелляционная коллегия находит противоречивыми выводы антимонопольного органа, изложенные в оспоренном решении: установив недопустимость продажи спорного земельного участка, соответственно и проведения аукциона, антимонопольный орган одновременно с этим признал жалобу лица, не подавшего заявку на участие в этом аукционе, обоснованной, не указав при этом какие права подателя жалобы на участие в таком аукционе антимонопольный орган восстанавливает, принимая такое решение.
Поскольку в силу части 2 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции физическое лицо Гартунг Е.Н. имела право обратиться в антимонопольный орган исключительно с жалобой на нарушение порядка размещения информации о проведении закупочной процедуры или порядка подачи заявок, то в спорной ситуации жалоба данного лица не подлежала рассмотрению антимонопольным органом, что является самостоятельным основанием для признания незаконным оспариваемого решения антимонопольного органа.
Таким образом, оспариваемое решение принято антимонопольным органом в порядке статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ по результатам рассмотрения жалобы лица, не подававшего заявку на участие в торгах, не по вопросам нарушения порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах, а также не обосновавшего нарушение его прав и законных интересов на участие в отмененном аукционе.
Следовательно, у антимонопольного органа отсутствовали основания, предусмотренные частью 2 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ, для рассмотрения жалобы по существу и, соответственно, для вывода в порядке части 17 статьи 18.1 данного Закона о наличии иных нарушений в действиях Администрации.
Изложенного суд первой инстанции не учел, что привело к ошибочным выводам о законности принятого антимонопольным органом решения по результатам рассмотрения жалобы Гартунг Е.Н. от 21.02.2019 на действия организатора торгов.
В рассматриваемом случае решение Крымского УФАС не соответствует положениям статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ и нарушает права и законные интересы Администрации, которой адресовано данное решение, предусматривающее возможность привлечения за установленные нарушения к административной ответственности.
Согласно пункту 3 части 4 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должны содержаться указания на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.
В данном случае правовосстановительная функция судебного акта, принятого в порядке статьи 24 АПК РФ, заключается в констатации факта нарушения закона и законных прав и интересов заявителя на момент принятия антимонопольным органом спорного решения и не требует определение судом конкретных мер к устранению нарушений прав и законных интересов заявителя.
Данная правовая позиция высказана Арбитражным судом Центрального округа в постановлении от 12.12.2015 по делу N А83-1853/2015.
При таких обстоятельствах, апелляционный суд находит выводы суда первой инстанции не соответствующими фактическим обстоятельствам дела и нормам права, в связи с чем доводы апелляционной жалобы признает обоснованными, решение суда - подлежащим отмене, а заявленные требования - удовлетворению.
Вопрос о распределении судебных расходов не разрешается, поскольку Администрация Мысовского сельского поселения Ленинского района Республики Крым на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождена от уплаты государственной пошлины.
Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктами 1, 3 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд
постановил:
решение Арбитражного суда Республики Крым от 08 ноября 2019 года по делу N А83-5149/2019 отменить.
Принять новый судебный акт.
Заявление Администрации Мысовского сельского поселения Ленинского района Республики Крым удовлетворить.
Признать незаконным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю по делу N 07/29-19 от 11.03.2019, принятое по результатам рассмотрения жалобы Гартунг Е.Н. от 21.02.2019 (вх.N 256/10) на действия организатора торгов - ООО "Агентство конкурсов и аукционов".
Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий А.В. Привалова
Судьи О.Г. Градова
А.Ю. Карев
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка