Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 24 июля 2020 года №21АП-3996/2019, А83-11218/2019

ДВАДЦАТЬ ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 24 июля 2020 года Дело N А83-11218/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 20 июля 2020 года.
Постановление изготовлено в полном объёме 24 июля 2020 года.
Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Карева А.Ю.,
судей Приваловой А.В.,
Кравченко В.Е.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Гусевой Е.Г.,
в отсутствие лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Государственного бюджетного учреждения города Севастополя "Парки и скверы" на решение Арбитражного суда Республики Крым от 08 октября 2019 года по делу N А83-11218/2019 (судья Колосова А.Г.), принятое по заявлению государственного бюджетного учреждения города Севастополя "Парки и скверы" к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и г. Севастополь, третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора - общество с ограниченной ответственностью "Дорстройпроект", о признании недействительным решения в части,
установил:
государственное бюджетное учреждение города Севастополя "Парки и скверы" (далее - ГБУ г. Севастополя "Парки и скверы", Учреждение, Заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и г. Севастополь (далее - Крымское УФАС) о признании незаконным решения от 25 апреля 2019 года по делу N 08/0279-19.
Решением Арбитражного суда Республики Крым от 08.10.2019, в удовлетворении заявления Государственного бюджетного учреждения г. Севастополя "Парки и скверы", было отказано.
Не согласившись с указанным судебным актом, ГБУ г. Севастополя "Парки и скверы" обратилось в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Республики Крым от 08.10.2019 и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований Учреждения в полном объеме. В обоснование доводов жалобы, апеллянт указывает на то, что в решении суда первой инстанции отсутствуют указания на конкретные нормы Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", нарушенные Заказчиком. Также, апеллянт указывает на то, что Крымским УФАС не было представлено в дело надлежащих и допустимых доказательств, опровергающих доводы Заказчика относительно того, что в рамках формирования аукционной документации он руководствовался существующей потребностью и обосновал описание товаров.
Определением председателя четвертого судебного состава Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 19.06.2020 в порядке статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), в составе суда по рассмотрению настоящего дела была произведена замена судьи Градовой О.Г., находящейся в отпуске, на судью Кравченко В.Е., в связи с чем, судебное разбирательство по рассмотрению жалобы осуществлено с самого начала.
ГБУ г. Севастополя "Парки и скверы", Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и г. Севастополь, ООО "Дорстройпроект", были признаны судом апелляционной инстанции надлежаще извещенными о месте, дате и времени судебного разбирательства.
Апелляционный суд, принимая во внимание надлежащее уведомление ГБУ г. Севастополя "Парки и скверы", Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и г. Севастополь, ООО "Дорстройпроект", необязательность явки их представителей в судебное заседание, достаточность доказательств для рассмотрения дела, счел возможным рассмотреть жалобу в отсутствие в судебном заседании представителей указанных лиц.
Законность и обоснованность решения от 08 октября 2019 года проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Судом установлено, что 06 марта 2019 года ГБУ г. Севастополя "Парки и скверы" на официальном сайте ЕИС www.zakupki.gov.ru было опубликовано извещение N 0374500000519000015 о проведении закупки в форме электронного аукциона на "Выполнение работ по капитальному ремонту сквера по ул. А. Кесаева".
Дата и время начала подачи заявок 06.03.2019 в 15 час. 40 мин., дата и время окончания подачи заявок 10.04.2019 в 09 час. 00 мин., дата окончания срока рассмотрения первых частей заявок 11.04.2019, дата проведения аукциона в электронной форме 15.04.2019.
22 марта 2019 года в аукционную документацию Заказчиком были внесены изменения.
Протоколом рассмотрения заявок на участие в электронном аукционе от 11 апреля 2019 года заявка участника N 7 - ООО "Дорстройпроект" была признана несоответствующей аукционной документации по основаниям п. 2 ч. 4 ст. 67 - несоответствие информации, предусмотренной ч. 3 ст. 66 ФЗ N 44, требованиям документации о таком аукционе, а именно: по п. 99 "Песочница с фасадом" в заявке участника указано на то, что деревянные детали оборудования должны быть тщательно отшлифованы", но в Инструкции указано "предложение участника не должно содержать слов "должно быть", "не должно быть", "не должно быть более", "не должно быть менее", а также их производные или эквивалент.
17 апреля 2019 года ООО "Дорстройпроект" обратилось с жалобой в Крымское УФАС на действия аукционной Комиссии Заказчика.
По результатам рассмотрения жалобы Крымским УФАС 25 апреля 2019 года было принято решение по делу N 08/0279-19, которым жалоба ООО "Дорстройпроект" была признана частично обоснованной; в действиях Заказчика установлено нарушение требований п. 1 ч. 1 ст. 33, п. 1, 2 ч. 1 ст. 64 Закона о контрактной системе.
На основании п. 3 Решения, Заказчику 25 апреля 2019 года было выдано обязательное для исполнения предписание, согласно которому ГБУ г. Севастополя "Парки и скверы было предписано в срок до 20 мая 2019 года отменить протоколы, составленные в ходе проведения электронного аукциона, провести процедуру рассмотрения заявок на участие в аукционе с учетом решения от 22.04.2019 N 08/0279-19 и продолжения процедуры с цены 68 453 778,75 рублей и начать процедуру проведения электронных торгов на понижение с цены 68 453 778,75 рублей.
Исполнив вышеназванное Предписание Крымского УФАС, но при этом, не согласившись с Решением Крымского УФАС России в части признания жалобы ООО "Дорпроектстрой" частично обоснованной, ГБУ г. Севастополя "Парки и скверы" обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с настоящим заявлением, в удовлетворении которого ему было отказано.
Суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене, в связи с несоответствием выводов суда первой инстанции фактическим обстоятельствам дела и нормам права, исходя из следующего.
В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд, в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок урегулированы Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ, Закон о контрактной системе).
Согласно ч. 1 ст. 59 Закона N 44-ФЗ, под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе, документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 Закона контрактной системе.
В свою очередь, в части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ изложены правила, которыми заказчик должен руководствоваться при описании объекта закупки в документации о закупке.
При этом, в пункте 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе установлено, что в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости).
В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания, влекут за собой ограничение количества участников закупки.
Заказчик при описании объекта закупки в документации о закупке, должен использовать показатели, требования, условные обозначения и терминологию, касающиеся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иные требования, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика (пункт 2 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе).
Крымский УФАС, рассматривая жалобу ООО "Дорпроектстрой", пришел к выводу о том, что Заказчик столь подробным описанием объекта закупки, использовав, в некоторых случаях, химические и физические показатели свойств товаров, которые можно определить только лабораторным путем или путем проведения испытаний, а также неустановлением надлежащей инструкции по заполнению заявки, нарушил требования пунктов 1, 2 части 1 статьи 64, пункта 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе.
В то же время, Комиссия Крымского УФАС изложила свою позицию о том, что с учетом понижения начальной (максимальной) цены контракта с 78 232 890,00 руб. до 68 453 778,75 руб., несмотря на выявленные нарушения Закона о контрактной системе, допущенные Заказчиком при формировании Инструкции по заполнению заявок на участие в аукционе, целесообразно предоставить возможность Заказчику осуществить повторное рассмотрение первых частей заявок без учета при их оценке слов "от", "до", "более", "менее", "или", "либо", "не менее", "не более", "не ниже", "не выше", "должно быть", "не должно быть", "не должно быть более", "не должно быть менее", а также их производные, "или эквивалент".
Судебная коллегия полагает, что указанные выводы Комиссии нарушают требования законодательства, а оспариваемое Решение Крымского УФАС, создает необоснованные препятствия при осуществлении закупки, исходя из следующего.
Из буквального толкования положений ст. 33 Закона о контрактной системе следует, что заказчики, осуществляющие закупку по правилам Закона N 44-ФЗ, при описании объекта закупки должны таким образом определить требования к закупаемым товарам, работам, услугам, чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара (работы, услуги) именно с теми характеристиками, которые им необходимы, а с другой стороны, необоснованно не ограничить количество участников закупки.
Закрепленный в статье 8 Закона о контрактной системе, принцип обеспечения конкуренции (создания равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок), равно как и корреспондирующие этому принципу специальные положения Закона о контрактной системе, устанавливающие запрет на ограничение количества участников закупочных процедур (доступа к участию в этих процедурах), должны применяться таким образом, чтобы контрактная система способствовала удовлетворению государственных (муниципальных) нужд, обеспечивала экономность и результативность соответствующих бюджетных ассигнований и не приводила к созданию условий для длительного неудовлетворения государственных (муниципальных) нужд, ущемлению прав и законных интересов граждан, в интересах которых осуществляются расходы бюджетов.
Как указано в Определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 18.11.2019 N 307-ЭС19-12629, механизм защиты прав участников закупки в административном порядке путем рассмотрения их жалоб контрольным органом в сфере закупок, должен применяться в случаях действительных, а не мнимых нарушений прав и законных интересов участников закупки, и не должен создавать предпосылки для нарушения публичных интересов, состоящих в удовлетворении государственных (муниципальных) нужд при обеспечении экономности и результативности соответствующих бюджетных ассигнований.
Как следует из пункта 1 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 28.06.2017, по общему правилу указание заказчиком в аукционной документации особых характеристик товара, которые отвечают его потребностям и необходимы заказчику с учетом специфики использования такого товара, не может рассматриваться как ограничение круга потенциальных участников закупки.
Также действующие в редакции на момент спорных правоотношений положения Закона о контрактной системе предоставляли Заказчику возможность устанавливать требования к материалам, используемым при выполнении работ. Само по себе включение в документацию о закупке, требований к функциональным, техническим и качественным характеристикам таких материалов, не может расцениваться как нарушение требований ст. 33, 64 Закона о контрактной системе, поскольку указанные характеристики материалов могут оказывать существенное влияние на передаваемый заказчику результат работ. Нарушение требований ст. 33, 64 Закона N 44-ФЗ может быть установлено, например, в том случае, когда заказчиком в документации о закупке указаны такие характеристики материалов, которые не оказывают влияния на функциональные, технические и качественные, эксплуатационные характеристики результата работ, являющихся предметом закупки, и необоснованно ограничивают число участников закупки.
Учитывая специфичность основной массы изделий подлежащих ремонту и изготовлению в рамках объявленной Заказчиком закупки на "Выполнение работ по капитальному ремонту сквера на ул. А. Кесаева (включая п. 99 "Песочница с фасадом"), следует признать факт того, что немалый процент посетителей ремонтируемого сквера, будут составлять дети и подростки, чем, по мнению суда, и были указаны дополнительные, специфические требования, продиктованные необходимостью сохранить жизнь и здоровье посетителей сквера (деревянные детали оборудования должны быть тщательно отшлифованы - во избежание, надо полагать, заноз и порезов у пользователей песочницы.
Коллегия судей апелляционной инстанции пришла к выводу о том, что вывод антимонопольного органа о том, что Заказчик подробным описанием объекта закупки, использовав, в некоторых случаях, химические и физические показатели свойств товаров, которые можно определить только лабораторным путем или путем проведения испытаний, а также неустановлением надлежащей инструкции по заполнению заявки нарушил требования пунктов 1, 2 части 1 статьи 64, пункта 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе...", не нашел своего документального подтверждения.
Кроме того, коллегией судей учтено, что Крымским УФАС не было представлено в дело истребованных судом пояснений по поводу того, в чем именно выразилось нарушение Заказчиком требования пунктов 1, 2 части 1 статьи 64, пункта 1 части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ, учитывая факт того, что фактически, ограничиваясь лишь общими формулировками, антимонопольный орган допустил нарушение требований пункта 3.37 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Приказом Федеральной антимонопольной службы от 19.11.2014 N 727/14.
Несмотря на то, что судом апелляционной инстанции в Определении от 22 июня 2020 года Крымскому УФАС было предложено представить пояснения, указав конкретные виды нарушений, допущенных Заявителем со ссылками на конкретные нормы действующего законодательства (подзаконные акты, ГОСТы и т.д.), представитель Службы на заседание суда не явился, соответствующие пояснения суду не представил.
В соответствии со ст. 65 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.
Частью 5 статьи 200 АПК РФ также установлено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
В рассматриваемом случае административный орган фактически устранился от представления в дело доказательств, подтверждающих указанные выше обстоятельства.
В силу положений ст. 9 АПК РФ лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.
С учетом изложенного, апелляционный суд приходит к выводу о том, что заявленные требования Учреждения подлежат удовлетворению, а Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и г. Севастополю от 25 апреля 2019 года по делу N 08/0279-19, признанию недействительным.
Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктом 1 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд
постановил:
решение Арбитражного суда Республики Крым от 08 октября 2019 года по делу N А83-11218/2019 отменить, принять новый судебный акт.
Требования государственного бюджетного учреждения города Севастополя "Парки и скверы" удовлетворить.
Признать недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и г. Севастополю от 25 апреля 2019 года по делу N 08/0279-19.
Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий А.Ю. Карев
Судьи В.Е. Кравченко
А.В. Привалова
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка