Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 26 февраля 2021 года №21АП-3433/2020, А84-4494/2019

ДВАДЦАТЬ ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 26 февраля 2021 года Дело N А84-4494/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 18.02.2021
Постановление изготовлено в полном объеме 26.02.2021
Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Кравченко В.Е., судей Карева А.Ю., Яковлева А.С.,
при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания Волковой О.Л.,
при участии в судебном заседании:
представителя Главного контрольного управления города Севастополя Белых А.С. по доверенности от 03.03.2020,
представителя Государственного бюджетного учреждения "Севастопольский Автодор" Гапонова Д.Ю. по доверенности от 11.01.2021 N 1,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Главного контрольного управления города Севастополя на решение Арбитражного суда города Севастополя от 26 октября 2020 года по делу N А84-4494/2019
по заявлению Государственного бюджетного учреждения "Севастопольский Автодор" к Главному контрольному управлению города Севастополя, с участием заинтересованных лиц: Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя, общества с ограниченной ответственностью "Ландшафт Плюс", общества с ограниченной ответственностью "УК "Универсал Сервис" о признании недействительным и об отмене представления,
установил:
Государственное бюджетное учреждение "Севастопольский Автодор" (далее - Заявитель) обратилось в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о признании недействительным и отмене представления Главного контрольного управления города Севастополя (далее - ГКУ, Заинтересованное лицо, Контрольное управление) N 384/71-05-08/18 от 23.10.2018.
Заявитель, мотивируя свои требования, полагает, что установленные контрольным органом нарушения не касаются бюджетной сферы, в связи с чем, представление подлежит признанию недействительным и отмене. Кроме того, исходя из смысла ст. 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации п. 1.4.2 Порядка осуществления Главным управлением государственного финансового контроля города Севастополя в финансово-бюджетной сфере, утвержденного постановлением Правительства Севастополя N 550-1111 от 26.06.2015 г., представление должно содержать только законные требования, на юридическое лицо, может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть исполнимы.
Решением Арбитражного суда города Севастополя от 26 октября 2020 года по делу N А84-4494/2019 представление Главного контрольного управления города Севастополя N 384/71-05-08/18 от 23.10.2018, выданное Государственному бюджетному учреждению "Севастопольский Автодор", признано недействительным и отменено.
Не согласившись с указанным судебным актом, Главное контрольное управление города Севастополя обжаловало его в апелляционном порядке в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд, просит отменить решение суда от 26 октября 2020 года и принять по делу новый судебный акт.
В обоснование доводов апелляционной жалобы, заявитель указывает на допущенные судом нарушения норм материального права и неправильную оценку фактических обстоятельств дела, считает, что пункт 13 оспариваемого представления содержит подтверждение нарушения части 1 статьи 306.4 Бюджетного Кодекса Российской Федерации в части нецелевого использования средств города Севастополя, доведенных до Учреждения на выполнение государственного задания в 2017 году, однако судом в решении этому оценка не дана.
Также нарушением процессуальных прав заявитель указывает то, что распоряжение и.о. начальника Главного контрольного управления города Севастополя от 22.05.2018 N 27 о назначении внепланового контрольного мероприятия не обжаловалось ГБУ "Севастопольский Автодор", вследствие чего суд вышел за пределы заявленных требований, дав оценку этому ненормативному акту.
Еще одним процессуальным основанием для отмены судебного акта апеллянт указывает то, что ГБУ "Севастопольский Автодор" обратилось в суд с требованиями о признании недействительным и отмене представления с пропуском процессуального срока для подачи заявления в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и соответствующим ходатайством о восстановлении срока для обжалования представления, однако суд первой инстанции, не рассмотрев вопрос о восстановлении пропущенного процессуального срока в отдельном процессуальном документе, допустил рассмотрение требований по существу и принятия решения, в связи с чем, по мнению апеллянта, такое решение не может быть законным.
Определением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 09 декабря 2020 года апелляционная жалоба принята к производству.
Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, движении дела, о времени и месте судебного заседания размещена арбитражным судом на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет по адресу www.21aas.arbitr.ru в соответствии с порядком, установленным статьей 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
До судебного заседания от ГБУ "Севастопольский Автодор" поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.
В судебном заседании представитель Главного контрольного управления города Севастополя Гапонов Д.Ю. поддержал позицию, изложенную в апелляционной жалобе, просил решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.
В судебном заседании представитель ГБУ "Севастопольский Автодор", поддержал позицию, изложенную в отзыве на апелляционную жалобу и представленных письменных дополнениях к отзыву.
Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в том числе с учетом размещения соответствующей информации на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет по адресу www.21aas.arbitr.ru, в связи с чем, апелляционная жалоба, в порядке статей 156, 266 АПК РФ, рассмотрена в отсутствие не явившихся участников процесса, по имеющимся в деле доказательствам, признанных судом достаточными.
Рассмотрев дело по правилам статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, заслушав пояснения участников судебного процесса, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.
На основании распоряжения N 27 от 22.05.2018 и.о. начальника Главного контрольного управления города Севастополя, было назначено внеплановое контрольное мероприятие ГБУ "Севастопольский Автодор" по вопросу эффективности и результативности деятельности предприятия, в том числе, его финансовой деятельности в период с 01.01.2016 по 06.03.2017, а также целевого и эффективного использования средств бюджета города Севастополя, нефинансовых активов за период с 07.03.2017 по 30.04.2018 (л.д. 102 т. 2).
Срок проведения внеплановой проверки был установлен с 23.05.2018 по 18.07.2018
Принята программа проведения внепланового контрольного мероприятия (л.д. 103-105 т. 2).
17.07.2018 и.о. начальника Главного контрольного управления города Севастополя вынес распоряжение о продлении срока проведения внепланового контрольного мероприятия N 40. Срок продлен с 19.07.2018 по 29.08.2018 (л.д.108 т.2).
По результатам проверки был составлен Акт проверки от 29.08.2018 N 26 (далее - Акт контроля), в котором сделаны выводы:
- Учреждением на протяжении 2017 года в результате неправильного исчисления неправомерно начислялся и уплачивался налог на имущество в завышенных суммах: за счет средств субсидии на выполнение государственного задания начислен и уплачен налог на имущество в сумме 2 190 674, 0 рубля, по полученным из ИФНС России по Гагаринскому району г. Севастополя разъяснениям о действующем порядке исчисления налога Учреждением сданы уточненные налоговые декларации в результате чего сумма налога к уплате составила 46 950,0 руб. в результате чего у ГБУ "Севастопольский Автодор" образовалась переплата налога на имущество, уплаченного за счет средств субсидии на выполнение Государственного задания на 2017 год, в сумме 2 143 724,0 рублей.
- в нарушение п. 1 ч. 1 ст. 6 Закона N 210-ФЗ, п.4.1 Порядка разработки и утверждения исполнительными органами государственной власти Севастополя административных регламентов предоставления государственных услуг (исполнения государственных функций), утвержденного Постановлением Правительства Севастополь от 24 июня 2014 года N 90, государственные услуги по выдаче специальных разрешений и технических условий оказывались без наличия административного регламента (административный регламент на выдачу специальных разрешений утвержден 18.12.2017, фактически услуга оказывалась с июня 2017 года, административный регламент по выдаче технических условий на момент проведения проверки утвержден не был);
- в нарушение и. 3 ст. 4 Закона N 210-ФЗ государственная услуга по выдаче специальных разрешений оказывались без взимания платы;
- в нарушение п.1 ст. 5 Закона N 210-ФЗ государственная услуга по выдаче специальных разрешений оказывалась не в соответствии со стандартом предоставления государственной услуги (без использования специальных бланков),
- работнику Шаповалову Ю.А. за проверяемый период необоснованно была начислена заработная плата в должности "Дорожный рабочий 3-го и 4-го разрядов" в размере 170 030, 43 руб.
- отсутствие оценки уровня содержания автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения не проводилось,
- принятие Волкова С.Ю. на должность "Начальника отдела организации работ но безопасности дорожного движения" без соответствующего образования,
- управление транспортными средствами без соответствующего водительского удостоверения,
- необоснованное начисление выплат стимулирующего характера,
- начисление стимулирующих выплат директору Узлову В.И. без соответствующего решения Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя,
- необоснованное начисление заработной платы заместителю директора по производству Синичкину Д.С.
- необоснованное начисление заработной платы Супруну П.Г., Ягунову Д.Ю. по должности заместитель директора по производству,
- неэффективное использование средств бюджета города Севастополя, доведенных до Учреждения на выполнение Государственного задания в 2017 году, выразившееся в заключении дополнительного соглашения к договору подряда,
- неэффективное использование средств бюджета города Севастополя при исполнении государственного задания на 2017 год,
- необоснованная оплата выполненных работ ООО "Ландшафт Плюс" по договору подряда,
- нарушение при составлении первичных учетных документов (передача материалов со склада на основании документов не соответствующих ф. М -11),
- не возврат подрядными организациями товарно-материальных ценностей,
- необоснованное списание товарно-материальных ценностей без выполнения работ,
- занижение дебиторской задолженности перед подрядчиком (ООО "Ландшафт Плюс") по отпущенным материалам и представление недостоверной информации о состоянии активов Учреждения,
- претензионно-исковая работа по невозвращенным материальным ценностям (эмали, дорожных знаков) полученным подрядными организациями ООО "Ландшафт Плюс" и ООО "УК "Универсал Сервис" Учреждением не ведется,
- занижение стоимости активов Учреждения,
- непредставление соответствующих сведений о приобретении имущества в Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя,
- отсутствие перечня особо ценного движимого имущества,
- недостоверность сведений об имуществе Учреждения и финансовом положении экономического субъекта на отчетную дату,
- отсутствие предрейсового медосмотра,
- принятие к учету первичных учетных документов, формы которых не являются унифицированными и не утверждены в учетной политике,
- не утверждены нормы расхода топлива,
- нормирование в части расхода горючесмазочных материалов, аккумуляторов и автошин в Учреждении отсутствует,
- ущерб организации (сумма недостачи, установленная при проведении инвентаризации, ТМЦ была списана без предъявления к виновным лицам сумм причиненных ущербов, работа по взысканию задолженности или расследование по итогам выявленных недостач и излишков в Учреждении не проводится, безнадежная к взысканию задолженность не списана),
- нарушение порядка проведения и оформления результатов инвентаризации ТМЦ и активов организации,
- отсутствие внутреннего финансового контроля за хозяйственными операциями в Учреждении,
- не проведена инвентаризация имущества при фактах недостач,
- необоснованное удержание у Бордачева Д.В. всей начисленной заработной платы за январь 2018 год,
- не качественное проведение инвентаризации основных средств Учреждения, недостоверные сведения о наличии имущества в бухгалтерском учете,
- не возложение ответственности за ведение бухгалтерского учета ни на главного бухгалтера, ни на другое должностное лицо, отсутствие в учетной политике Учреждения порядка проведения инвентаризаций имущества, учитываемого на забалансовых счетах бухгалтерского учета (л.д. 4-93 т.2).
На основании Акта контроля ГКУ города Севастополя от 29.08.2019 ГБУ "Севастопольский Автодор" выдано представление N 384/71-05-08/18 от 23.10.2018 с требованиями рассмотреть информацию о выявленных нарушениях, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения по возврату в бюджет города Севастополя и установлен срок исполнения представления - до 14.01.2019 (л.д. 50-68 т.1).
Полагая, что выданное Контрольным управлением представление является незаконным и подлежит признанию недействительным, заявитель обратился в суд первой инстанции с настоящими требованиями в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Решением Арбитражного суда города Севастополя от 26 октября 2020 года по делу N А84-4494/2019 представление Главного контрольного управления города Севастополя N 384/71-05-08/18 от 23.10.2018 выданное Государственному бюджетному учреждению "Севастопольский Автодор" признано недействительным и отменено.
Повторно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применив нормы материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции по следующим основаниям.
Главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) регламентирован порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.
Ненормативный правовой акт, который может быть оспорен заинтересованным лицом в порядке главы 24 АПК РФ - это документ органа, обладающего властными полномочиями, содержащий обязательные конкретно-индивидуальные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия, предположительно нарушающий субъективные гражданские права и охраняемые законом интересы заявителя.
Исходя из содержания части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 и части 3 статьи 201 АПК РФ, а также разъяснений, изложенных в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решения и действия незаконными при одновременном установлении совокупности условий, а именно - их несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания указанных обстоятельств, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.
При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 АПК РФ, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя. Обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, определяются арбитражным судом на основании требований и возражений лиц, участвующих в деле, в соответствии с подлежащими применению нормами материального права.
В силу пункта 1 статьи БК РФ, к бюджетным правоотношениям относятся: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
В статье 2 БК РФ установлено, что бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (далее - закон (решение) о бюджете), иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.
В пункте 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.
В связи с этим, конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.
Применительно к статье 270.2 БК РФ выбор меры реагирования на выявленное нарушение бюджетного законодательства зависит от характера и последствий допущенного нарушения, в том числе от наличия факта причинения ущерба в результате такого нарушения.
Выдача представления направлена на предупреждение нарушений норм бюджетного законодательства в будущем (устранение причин и условий выявленных нарушений, без необходимости устранения таких нарушений, поскольку отсутствует ущерб Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию), а выдача предписания - на устранение непосредственно выявленных нарушений норм бюджетного законодательства, повлекших негативные последствия для публично-правовых образований в виде ущерба.
Выдача проверенному лицу представления обусловлена фактом совершения именно бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Согласно пункту 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению:
1) требование об устранении нарушения и о принятии мер по устранению его причин и условий;
2) требование о принятии мер по устранению причин и условий нарушения в случае невозможности его устранения.
Исходя из смысла ст. 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ и п. 1.4.2 Порядка осуществления Главным управлением государственного финансового контроля города Севастополя в финансово-бюджетной сфере, утвержденной постановлением Правительства Севастополя N 550-ПП от 26.06.2015, представление должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо, может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть исполнимыми.
Исполнимость представления является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов его законности, поскольку представление исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.
Исполнимость представления следует понимать, как наличие реальной возможности у лица устранить в указанный срок выявленное нарушение.
В главе 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации определены следующие виды бюджетных нарушений: нецелевое использование бюджетных средств; невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита; неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом; нарушение условий предоставления бюджетного кредита; нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов.
Орган финансового контроля правомочен в пределах своей компетенции направлять объекту контроля обязательные к исполнению представления только в отношении выявленных нарушений бюджетного законодательства, влекущих незаконное использование бюджетных средств, но не любых, установленных в ходе проверки нарушений (например, бухгалтерского учета, гражданского, трудового законодательства).
В пункте 1 статьи 306.1 БК РФ определено, что бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 настоящего Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.
Согласно п. 3 пункта 5 статьи 306.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в случае неустранения бюджетного нарушения, предусмотренного главой 30 настоящего Кодекса и указанного в представлении, орган внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля направляет в срок, не превышающий 30 календарных дней со дня окончания срока исполнения представления, уведомление о применении бюджетных мер принуждения финансовому органу (органу управления государственным внебюджетным фондом), а копию такого уведомления - участнику бюджетного процесса, в отношении которого проводилась проверка (ревизия).
Анализ оспариваемого представления свидетельствует о том, что пунктом 1 данного ненормативного правового акта на заявителя возложена обязанность по устранению причин и условий выявленных нарушений не бюджетного законодательства Российской Федерации, а нарушений в иных отраслях законодательства (бухгалтерского учета, гражданского, трудового законодательства). Ни одного из перечисленных в главе 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации нарушений бюджетного законодательства оспариваемое представление не содержит.
Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о незаконности представления Управления в части, которой на заявителя возложена обязанность по принятию мер по устранению причин и условий выявленных нарушений, поскольку в данной части оно вынесено в отсутствие предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации оснований, при отсутствии зафиксированных в установленном порядке и надлежащей правовой мотивации бюджетных нарушений, отражает нарушения, не относящиеся к бюджетным, применение мер, по которым не входит в компетенцию Управления, исходя из нормативной регламентации его статуса.
Довод заявителя апелляционной жалобы относительно того, что суд вышел за пределы обжалования ненормативного акта и оценил законность распоряжения N 27 от 22.05.2018 о назначении внепланового контрольного мероприятия, критически оценивается судом апелляционной инстанции, поскольку исходя из этого документа Контрольным управлением осуществлялась проверка и были сделаны выводы, положенные в основу Акта контроля от 29.08.2018 и обжалуемого представления.
Таким образом, оценка этого распоряжения не может быть избыточной по отношению к настоящему предмету обжалования, а являлась допустимой и обязательной.
Вместе с тем, распоряжение N 27 от 22.05.2018 о назначении внепланового контрольного мероприятия объективно оценено судом как принятое в разрез с Постановления Правительства Севастополя N 550-ПП от 26.06.2015 "Об утверждении Порядка осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере" (далее - Порядок).
Так, в соответствии с п. 4.1. Порядка, деятельность по контролю подразделяется на плановую и внеплановую и осуществляется посредством проведения ревизий, проверок и обследований (далее - контрольные мероприятия).
В силу п. 4.2. Порядка, проверки (ревизии) подразделяются на выездные и камеральные, а также встречные проверки, проводимые в рамках ревизий, выездных и (или) камеральных проверок.
Пунктом 4.4.т определено, что основанием для назначения плановых контрольных мероприятий является План работы.
Внеплановые контрольные мероприятия проводятся по следующим основаниям:
а) поручение Губернатора города Севастополя;
б) истечение срока исполнения представления и (или) предписания органа государственного финансового контроля;
в) решение руководителя Главного управления.
4.5. Внеплановые контрольные мероприятия по решению руководителя Главного управления могут проводиться в случае:
а) поступления в Главное управление обращений (поручений) от правоохранительных органов (согласно установленному порядку), депутатских запросов, обращений иных государственных органов, граждан и организаций, содержащих информацию об объекте контроля, перечень вопросов, данные о фактах нарушений, свидетельствующих о нарушениях объектом контроля законодательства Российской Федерации, города Севастополя и иных нормативных правовых актов, контроль за соблюдением которых отнесен к компетенции Главного управления;
б) непредоставления по письменному запросу информации, документов и материалов, необходимых для проведения камеральной проверки в установленные сроки.
Исходя из перечисленных выше императивных случаев проведения внеплановых контрольных мероприятий, Контрольное управление не представило суду доказательств наличия оснований для вынесения распоряжения N 27 и проведения внепланового контрольного мероприятия, следовательно, все выводы, положенные в основу оспариваемого представления и требования об устранении нарушений нельзя признать законными.
Также следует обратить внимание, что согласно Постановления Правительства Севастополя N 850-ПП от 12 сентября 2016 года "Об утверждении Положения о Главном контрольном управлении города Севастополя" полномочия и функции Контрольного управления отображены в главе 2, согласно пункту 2.13 указанной главы: "Проведение внеплановых проверок возможно: в отношении заказчиков города Севастополя и заказчиков внутригородских муниципальных образований города Севастополя, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений при осуществлении закупок для обеспечения нужд города Севастополя и муниципальных нужд внутригородских муниципальных образований города Севастополя, в отношении специализированных организаций, выполняющих отдельные полномочия в рамках осуществления закупок для обеспечения нужд города Севастополя и муниципальных нужд внутригородских муниципальных образований города Севастополя".
Согласно преамбуле спорного представления Контрольным управлением осуществлялась проверка по вопросу эффективности и результативности деятельности ГБУ "Севастопольский Автодор", в том числе, его финансовой деятельности за период с 01.01.2016 по 06.03.2017, а также целевого и эффективного использования средств бюджета города, финансовых активов за период с 07.03.2017 по 30.04.2018.
Однако проведение именно внепланового контрольного проверочного мероприятия, регламентированного пунктом 4.5 Порядка, о чем указано выше, с подтверждением компетенции на проведения такой проверки по настоящему случаю по иным разрешённым основаниям, Контрольным управлением представлено суду не было.
Постановление Правительства Севастополя N 550-ПП от 26.06.2015, на основании которого Контрольное управление осуществляло свою деятельность, в том числе по проверке ГБУ "Севастопольский Автодор", действовало на момент издания распоряжения N 27, однако документ утратил силу в связи с изданием Постановления Правительства Севастополя от 11.11.2020 N 572-ПП на момент апелляционного пересмотра.
Оценивая довод заявителя жалобы о пропуске ГБУ "Севастопольский Автодор" срока на обращения в суд с заявлением в порядке главы 24 АПК РФ, установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ, и его необоснованном восстановлении арбитражным судом, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об его отклонении, исходя из следующего.
В силу части 4 статьи 198 АПК РФ заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом в порядке статьи 117 указанного Кодекса.
Поскольку Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации не содержит перечня уважительных причин, при наличии которых суд может восстановить срок, предусмотренный частью 2 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, право установления наличия этих причин и их оценки принадлежит суду.
Возможность восстановления процессуального срока закон ставит в зависимость от усмотрения суда, оценка уважительности причин входит в компетенцию суда, разрешающего этот вопрос. Кроме того, право на судебную защиту относится к основным неотчуждаемым правам и свободам человека и одновременно выступает гарантией всех других прав и свобод (статья 46 Конституции Российской Федерации).
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 18.11.2004 N 367-О, само по себе установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а действий (бездействия) - незаконными, обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока в силу соответствующих норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом.
В соответствии с разъяснениями, содержащимся в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17.03.2010 N 6-П, законодательное урегулирование восстановления срока должно обеспечивать надлежащий баланс между вытекающим из Конституции Российской Федерации принципом правовой определенности и правом на справедливое судебное разбирательство, предполагающим вынесение законного и обоснованного судебного решения, с тем, чтобы восстановление пропущенного срока могло иметь место лишь в течение ограниченного разумными пределами периода и при наличии существенных объективных обстоятельств, не позволивших заинтересованному лицу, добивающемуся его восстановления, защитить свои права в рамках установленного процессуального срока.
Таким образом, помимо соблюдения права на судебную защиту на суд также возложена обязанность по предотвращению злоупотребления правом на такую защиту со стороны лиц, требующих восстановления пропущенного процессуального срока при отсутствии к тому объективных оснований или по прошествии определенного (разумного) по своей продолжительности периода.
Из материалов дела следует, что первый раз заявитель прибегнул к судебной защите 16.01.2019, при этом срок, предусмотренный ч.4 статьи 198 АПК РФ, им был соблюден.
Далее, определением суда первой инстанции от 13.08.2019 заявление оставлено без рассмотрения в связи с неявкой заявителя повторно в суд согласно п.9 части 1 ст.148 АПК РФ.
Повторно заявление ГБУ "Севастопольский Автодор" принято судом первой инстанции к производству уже 27.09.2019 года, с ходатайством о восстановлении пропущенного процессуального срока. Дело рассматривалось судом первой инстанции с участием представителей как Контрольного управления так и заявителя, судом принято решение по существу заявленных требований, им дана оценка.
Таким образом, следует признать, что все процессуальные действия суда свидетельствовали о восстановлении указанного срока.
В этой связи, резюмируя факт отсутствия отдельного процессуального документа, в котором были бы изложены мотивы суда об уважительности причин пропуска заявителем срока, установленного частью 4 ст. 198 АПК РФ, суд первой инстанции, фактически не преодолев императив части 2 ст. 117 АПК РФ, а по умолчанию, возбудив и продолжил производство по делу, тем самым совершил действия, указывающие на его восстановление, руководствуясь принципом доступа к правосудию, и не усматривая оснований для предотвращения злоупотребления правом на такую защиту.
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации не предусматривает возможность обжалования уже восстановленного судом срока на подачу заявления, а, следовательно, обстоятельства, послужившие основанием для восстановления судом данного срока, не могут быть причиной отмены принятого по делу судебного акта.
Оснований для иных выводов из имеющихся материалов дела, при действующем нормативно-правовом регулировании спорных правоотношений, не усматривается.
Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда, изложенных в обжалуемом решении, не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а сводятся к иному, чем у суда, толкованию норм права и оценке обстоятельств дела, фактически направлены на их переоценку, данную судом надлежащим образом, и не могут рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.
Неправильного применения норм процессуального права, в том числе, влекущего безусловную отмену судебных актов в силу части 4 статьи 270 АПК РФ, судебной коллегией не установлено.
Руководствуясь статьями 266-269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд
постановил:
Решение Арбитражного суда города Севастополя от 26 октября 2020 года по делу N А84-4494/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу Главного контрольного управления города Севастополя - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий В.Е. Кравченко
Судьи А.С. Яковлев
А.Ю. Карев


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка