Дата принятия: 01 ноября 2019г.
Номер документа: 21АП-3398/2019, А83-9796/2019
ДВАДЦАТЬ ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 1 ноября 2019 года Дело N А83-9796/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 29 октября 2019 года
Постановление в полном объёме изготовлено 01 ноября 2019 года
Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Малышевой И.А.,
судей Карева А.Ю., Омельченко В.А.,
при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Гусевой Е.Г.,
с участием внешнего управляющего акционерного общества "Камыш-бурунский железорудный комбинат" - Концевого К.И., на основании определения Арбитражного суда Республики Крым от 10.06.2019 по делу N А83-2358/2006, выписки из ЕГРЮЛ, паспорта гражданина Российской Федерации,
рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Службы государственного строительного надзора Республики Крым на решение Арбитражного суда Республики Крым от 03.09.2019 по делу NА83-9796/2019 (судья Кузнякова С.Ю.), принятое по заявлению акционерного общества "Камыш-бурунский железорудный комбинат" к Службе государственного строительного надзора Республики Крым о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении.
УСТАНОВИЛ:
Акционерное общество "Камыш-бурунский железорудный комбинат" (далее - заявитель, общество, АО "Камыш-бурунский железорудный комбинат") обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением к Службе государственного строительного надзора Республики Крым (далее - служба, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 16.05.2019 N128 о назначении административного наказания.
Решением Арбитражного суда Республики Крым от 03.09.2019 по делу NА83-9796/2019 требования удовлетворены. Суд признал незаконным и отменил постановление Службы государственного строительного надзора Республики Крым по делу об административном правонарушении N128 от 16.05.2019.
Полагая, что указанное решение принято судом с нарушением норм материального права, при неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела, Служба государственного строительного надзора Республики Крым (далее также - апеллянт) обжаловала его в апелляционном порядке, просила решение суда первой инстанции отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать. Апеллянт утверждает, что АО "Камыш-бурунский железорудный комбинат" осуществляет реконструкцию объекта капитального строительства в отсутствие разрешения, что подтверждается фотографиями, на которых зафиксировано выполнение строительных работ; ссылается на утверждённый проект по ремонту (восстановлению) обводного канала Нижне-Чурбашского хвостохранилища, которым предусмотрено выполнение работ, направленных на изменение пропускной способности воды; информацию Службы государственного строительного надзора Республики Крым N 1107/1693 от 13.03.2019, наличие в производстве Керченского городского суда гражданского дела N 2-853/2019 по требованию Керченского межрайонного природоохранного прокурора о приостановлении деятельности общества, а также информационное письмо Межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Крым и городу Севастополю от 15.05.2019, из которого следует, что общество перемещает грунт на подошве дамбы Нижне-Чурбашского хвостохранилища в водоохранной зоне Керченского пролива Азовского моря. Служба государственного строительного надзора Республики Крым указывает, что изменение пропускной способности воды свидетельствует о проведении работ по реконструкции. Помимо этого, податель апелляционной жалобы считает, что у Службы государственного строительного надзора Республики Крым есть полномочия на проведение внеплановой выездной проверки АО "Камыш-бурунский железорудный комбинат"
16.10.2019 через систему "Мой Арбитр" от АО "Камыш-бурунский железорудный комбинат" поступил отзыв на апелляционную жалобу, который приобщён к материалам дела.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте. В соответствии со ст. ст. 123, 156, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей Службы государственного строительного надзора Республики Крым, надлежащим образом извещённой о времени и месте судебного разбирательства.
В судебном заседании представитель акционерного общества "Камыш-бурунский железорудный комбинат" возразил против доводов апелляционной жалобы.
Законность и обоснованность решения проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Судом установлено, что АО "Камыш-бурунский железорудный комбинат" на протяжении длительного времени является владельцем Нижне-Чурбашского хвостохранилища шламов и на основании утверждённой проектной документации проводит работы по ремонту его обводного канала (том 2 л. д. 19-92).
Керченской межрайонной природоохранной прокуратурой на основании решения N 24 от 14.02.2019 (том 1 л. д. 86) в связи с поступившими обращениями граждан и по поручению прокуратуры Республики Крым была проведена проверка исполнения акционерным обществом "Камыш-Бурунский железорудный комбинат" требований федерального законодательства, в ходе которой обществом по требованию прокурора были представлены дополнительные пояснения и документы (том 1 л. д. 87-122), помощником прокурора отобраны письменные пояснения у исполнительного директора общества Дацюка Е.В. (том 1 л. д. 118(оборот)-119).
14.03.2019 постановлением Керченского межрайонного природоохранного прокурора по результатам рассмотрения материалов проверки в отношении акционерного общества "Камыш-бурунский железорудный комбинат" с участием исполнительного директора общества Дацюка Е.В. возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ, постановление и материалы направлены на рассмотрение в Службу государственного строительного надзора Республики Крым (том 1 л.д.75-79, 124). Кроме того, прокурором принято решение о расширении предмета проверки (том 1 л. д. 118)
После получения постановления прокурора от 14.03.2019 в период с 16.04.2019 по 22.04.2019 на основании приказа Службы государственного строительного надзора Республики Крым N121 от 29.03.2019 (том 2 л.д. 4-6), согласованного с прокуратурой Республики Крым (решение о согласовании от 01.04.2019, том 2 л. д. 7), была проведена внеплановая выездная проверка акционерного общества "Камыш-бурунский железорудный комбинат".
О проведении проверки общество извещалось уведомлением от 04.04.2019 N15/2201, полученным адресатом 10.04.2019, что подтверждается почтовым уведомлением с идентификатором N29500034049792 (том 2 л. д. 8, 9).
В результате проверки в акте проверки от 22.04.2019 N121 (том 2 л. д. 10-12) выявлен и зафиксирован ряд нарушений.
По результатам рассмотрения материалов дела об административном правонарушении, заместителем начальника Службы государственного строительного надзора Республики Крым Прихожановым Ю.В. вынесено постановление от 16.05.2019 N128, которым АО "Камыш-бурунский железорудный комбинат" было привлечено к административной ответственности на основании части 1 статьи 9.5 КоАП РФ с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 900 000,00 рублей за проведение работ по реконструкции без разрешения. В основу выводов административного органа о проведении реконструкции положено заключение о том, что в результате проводимых работ изменяется параметр объекта-пропускная способность воды (том 1 л.д.19-25).
О времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении на указанную дату общество и прокурор, возбудивший производство по делу об административном правонарушении извещались письмом от 25.04.2019 N 11-07/2711,однако, согласно представленным в дело почтовым уведомлениям письмо направлялось не по юридическому адресу общества (г. Керчь, ул. Орджоникидзе, д. 3) и не по адресу его законного представителя - внешнего управляющего, а по адресу исполнительного директора Дацюка Е.В. (том 1 л. д. 138, 155).
Не согласившись с вышеуказанным постановлением, АО "Камыш-бурунский железорудный комбинат" оспорило его в судебном порядке.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из вывода об отсутствии состава правонарушения.
Суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены или изменения судебного акта ввиду следующего:
В соответствии с положениями ч. Ч. 4,6,7 ст.210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение (ч.4); при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела (ч.6); при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объёме (ч.7).
Частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность для юридических лиц в виде административного штрафа от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток за строительство, реконструкцию объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство.
Объективная сторона указанного административного правонарушения состоит в несоблюдении запрета на осуществление строительства или реконструкции объектов капитального строительства без разрешения на строительство, если для осуществления строительства объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство.
Согласно п. 14 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации под реконструкцией объектов капитального строительства понимается изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объёма), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов.
Таким образом, для привлечения к административной ответственности пол ч. 1 ст.9.5 КоАП РФ административный орган должен доказать изменение параметров объекта капитального строительства в результате проведения работ.
Согласно ст. 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела (ч.1). Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами (ч.2). Не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, в том числе результатов проверки, проведенной в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, если указанные доказательства получены с нарушением закона (ч.3).
Материалы дела не содержат относимых и допустимых доказательств проведения заявителем работ, влекущих изменение параметров объекта капитального строительства, в том числе, пропускной способности воды.
По утверждению заявителя, им выполняются работы по ремонту и восстановлению обводного канала Нижне-Чурбашского хвостохранилища шламов на основании утверждённой проектной документации, а именно, работы по расчистке двух участков канала, устройству затворов, фундамента и устройству водопропускных труб, которые не влекут изменение параметров данного объекта. Административным органом данное утверждение не опровергнуто, в дело не представлены доказательства изменения пропускной способности воды либо иных параметров объекта. Из пояснений апеллянта и собранных по делу доказательств не представляется возможным установить, выполнение каких работ влечёт изменение параметров объекта, соответствующие замеры отсутствуют, доказательства превышения предельных размеров и параметров обводного канала Нижне-Чурбашского хвостохранилища шламов также отсутствуют. Факт проведения работ по расчистке и ремонту обводного канала без разрешения не образует состав правонарушения по ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ, поскольку для проведения работ по ремонту не требуется получение разрешения на строительство (реконструкцию) согласно ст.51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
С учётом изложенного, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу об отсутствии доказательств наличия в действиях общества события и состава административного правонарушения, ответственность за которое установлена ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ. Оснований для переоценки указанного вывода не имеется.
Кроме того, коллегия судей признаёт обоснованным довод общества об отсутствии у Службы строительного контроля Республики Крым полномочий по осуществлению строительного контроля в отношении Нижне-Чурбашского хвостохранилища шламов, которое является местом размещения отходов и гидротехническим сооружением.
В силу статьи 6.1 Федерального закона от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" государственный надзор при строительстве, реконструкции гидротехнических сооружений осуществляется уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.
Пунктом 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации" предусмотрено, что органом, уполномоченным на осуществление федерального государственного строительного надзора, является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору при строительстве, реконструкции объектов, указанных в пункте 5.1 части 1 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации, за исключением тех объектов, в отношении которых осуществление государственного строительного надзора указами Президента Российской Федерации возложено на иные федеральные органы исполнительной власти, и объектов федеральных ядерных организаций.
В силу пп.2 п. 4 "Административного регламента по исполнению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению федерального государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, указанных в п. 5.1 ст. 6 Градостроительного кодекса РФ, за исключением тех объектов, в отношении которых осуществление государственного строительного надзора указами Президента РФ возложено на иные федеральные органы исполнительной власти", утверждённого приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 31.01.2013 N 38, проверка наличия разрешения на строительство входит в предмет государственного строительного надзора, осуществляемого указанной Службой.
В перечень объектов, установленный пунктом 5.1 части 1 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации, входят указанные в статье 48.1 настоящего Кодекса особо опасные, технически сложные и уникальные объекты, объекты размещения отходов, объекты обезвреживания отходов, иные объекты, определённые Правительством Российской Федерации.
Пунктом 2 части 1 статьи 48.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации к особо опасным и технически сложным объектам, в отношении которых федеральный государственный строительный надзор осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, отнесены гидротехнические сооружения первого и второго классов, устанавливаемые в соответствии с законодательством о безопасности гидротехнических сооружений.
На основании статьи 4 Федерального закона от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" установление критериев классификации в области безопасности гидротехнических сооружений относится к полномочиям Правительства Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.11.2013 N 986 "О классификации гидротехнических сооружений" утверждены Критерии классификации гидротехнических сооружений, которыми классы гидротехнических сооружений установлены в зависимости от высоты и типа грунта оснований таких сооружений. В соответствии с пунктом 6 указанной классификации ограждающие сооружения хранилищ жидких отходов могут быть отнесены к одному из четырёх классов опасности в зависимости от типа грунта и высоты.
Пунктом 3 указанного Постановления закреплено, что если гидротехническое сооружение в соответствии с критериями, утверждёнными настоящим постановлением, может быть отнесено к разным классам, такое гидротехническое сооружение относится к наиболее высокому из них.
Нижне - Чурбашское хвостохранилище шламов является гидротехническим сооружением и объектом размещения (обезвреживания) отходов одновременно, в связи с чем полномочия по осуществлению строительного контроля в отношении такого объекта пунктом 5.1 части 1 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации предоставлены Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, а не Службе государственного строительного надзора Республики Крым, которая является органом регионального строительного надзора согласно Положению о Службе государственного строительного надзора Республики Крым, утверждённому постановлением Совета министров Республики Крым от 27.06.2014 N 169. Изложенное свидетельствует о проведении проверки и вынесении постановления органом, не уполномоченным на осуществление строительного надзора в отношении гидротехнических сооружений и объектов размещения жидких отходов (хвостохранилищ шламов).
Анализируя представленные в дело доказательства на предмет их допустимости применительно к положениям ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ, ст. 68 АПК, апелляционный суд соглашается с доводом общества о том, что представленные в дело материалы внеплановой выездной проверки (приказ N 212 от 29.03.2019, акт проверки N 121 от 22.04.2019) не соответствующими критерию допустимости доказательств, поскольку в рассматриваемой ситуации проверка назначена и проведена Службой после возбуждения производства по делу об административном правонарушении постановлением прокурора от 14.03.2019, в то время как применительно к положениям ст. 28.2,28.4 КоАП РФ проверка должна предшествовать составлению протокола либо вынесению прокурором постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, а не наоборот.
Кроме того, материалы дела, собранные судом первой инстанции, не содержат сведений об участии заявителя при рассмотрении административным органом дела об административном правонарушении и вынесении постановления. При вынесении прокурором постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении 14.03.2019 принимал участие исполнительный директор Дацюк Е.В. (инженер по надзору и эксплуатации объектов ГТС АО "Камыш-Бурунский железнорудный комбинат"), который по смыслу ст. 25.4 КоАП РФ не является законным представителем общества, в деле отсутствует доверенность, подтверждающая его полномочия на участие в производстве по конкретному делу об административном правонарушении от имени общества.
В нарушение положений ст. 25.1,25.4,28.2, 28.4 КоАП РФ в дело не представлены доказательства надлежащего заблаговременного извещения законного представителя юридического лица о времени и месте составления протокола об административном правонарушении и рассмотрения дела об административном правонарушении.
В нарушение ст. 25.15 КоАП РФ письмо от 25.04.2019 N 11-07/2711, в котором указана фактическая дата рассмотрения дела об административном правонарушении, -16.05.2019 (том 1 л. д. 138), было направлено по адресу исполнительного директора Дацюка Е.В., который законным представителем общества не является. Доказательств направления извещения по юридическому адресу заявителя и его законного представителя (внешнего управляющего) в деле нет.
В соответствии с пунктом 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" отсутствие у Службы полномочий на проведение строительного контроля, а также отсутствие доказательств извещения законного представителя общества о времени и месте вынесения постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении и рассмотрения материалов дела об административном правонарушении является существенным нарушением установленного законом порядка привлечения к административной ответственности, которое не может быть устранено при рассмотрении спора судом и также является самостоятельным основанием для признания постановления незаконным и его отмены.
При таких обстоятельствах дела суд первой инстанции обоснованно удовлетворил требования заявителя.
Нарушений норм материального и процессуального права, которые согласно статье 270 АПК РФ являются основанием к отмене или изменению судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено, а потому суд не находит оснований для отмены (изменения) решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.
В соответствии с ч. 4 ст. 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации данная категория дел государственной пошлиной не оплачивается.
Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Республики Крым от 03.09.2019 по делу NА83-9796/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу Службы государственного строительного надзора Республики Крым - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объёме), в порядке, установленном статьёй 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий И.А. Малышева
Судьи А.Ю. Карев
В.А. Омельченко
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
