Дата принятия: 27 августа 2019г.
Номер документа: 21АП-2704/2019, А84-2638/2019
ДВАДЦАТЬ ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 27 августа 2019 года Дело N А84-2638/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 21.08.2019
Постановление изготовлено в полном объеме 27.08.2019
Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Яковлева А.С.,
судей Градовой О.Г.,
Малышевой И.А.,
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ждера А.Р.,
с участием представителя Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя - Мокринской Н.В. по доверенности N 01-25-12 от 15.03.2019,
в отсутствие представителя общества с ограниченной ответственностью "Дилекс-Инжиниринг", надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного разбирательства,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя на решение Арбитражного суда города Севастополя от 01 июля 2019 года по делу N А84-2638/2019 (судья Архипенко А.М.) по заявлению Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя о привлечении к административной ответственности общества с ограниченной ответственностью "Дилекс-Инжиниринг",
установил:
Управление государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя (далее - Севгосстройнадзор) обратилось в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением о привлечении общества с ограниченной ответственностью "Дилекс-Инжиниринг" к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
Решением Арбитражного суда города Севастополя от 01 июля 2019 года в удовлетворении заявления Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя о привлечении общества с ограниченной ответственностью "Дилекс-Инжиниринг" к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, было отказано.
Не согласившись с указанным решением, Управление государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя обратилось в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.
По мнению заявителя жалобы, невыполнение ООО "Дилекс-Инжиниринг" предписания Севгосстройнадзора представляет собой нарушение законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности, в связи с чем к такому правонарушению подлежит применению годичный срок давности привлечения к административной ответственности, установленный ч.1 ст. 4.5 КоАП.
В судебное заседание общество с ограниченной ответственностью "Дилекс-Инжиниринг" явку своего уполномоченного представителя не обеспечило, уведомлено надлежащим образом.
В связи с наличием доказательств надлежащего извещения общества с ограниченной ответственностью "Дилекс-Инжиниринг" о времени и месте судебного разбирательства, апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статей 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в его отсутствие.
Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, приходит к выводу об отсутствии оснований для изменения или отмены решения суда первой инстанции по следующим мотивам.
Как усматривается из материалов дела, на основании приказа Севгосстройнадзора от 15.11.2018 N92-07-0613-010401-0433 в период с 14.12.2018 по 11.01.2019 должностными лицами административного органа проведена программная выездная проверка объекта капитального строительства "Комплекс зданий для реконструкции и обслуживания объектов базы отдыха "Пальмида", застройщик - ООО "Сарыч".
Проведенной проверкой, результаты которой нашли отражение в акте проверки от 11.01.2019 N92-07-0613-030401-0433-2, установлено, что генеральным подрядчиком - ООО "Дилекс-Инжиниринг" при выполнении работ на объекте "Комплекс зданий для реконструкции и обслуживания объектов базы отдыха "Пальмида" допущены нарушения требований проектной документации ПР 08-04/16, а именно:
- часть монолитного железобетонного перекрытия второго этажа (между осями 1- 2/Е-Г, 1-3/Д-Г, 3-6/Е, 6-7/Д-Г, 7-8/Е-Г) демонтирована, чем нарушены требования разделов проекта ПР08-04/16-АР1 л. 3, 7, 10-13 и ПР 08-04/16-КР1 л. 3, 7;
- не выполнены четыре оконных проема в монолитной железобетонной стене второго этажа по оси М (между осями 2-3, 6-7), чем нарушены требования разделов проекта ПР08-04/16-АР1 л. 3, 14 и ПР 08-04/16-КР1 л. 3, 7;
- не выполнены два дверных проема в монолитной железобетонной стене первого этажа по оси М (между осями 2-3, 6-7), чем нарушены требования разделов проекта ПР08- 04/16-АР1 л. 2, 14, 10-13 и ПР 08-04/16-КР1 л. 2;
- не выполнены два дверных проема в монолитной железобетонной стене первого этажа по оси М (между осями 2-3, 6-7), чем нарушены требования разделов проекта ПР08-04/16-АР1 л. 2, 14, 10-13 и ПР 08-04/16-КР1 л. 2,
чем нарушены требования части 6 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).
На основании Акта проверки 14.01.2019 административным органом выдано ООО "Дилекс-Инжиниринг" предписание N 92-07-0613-040401-0433-2 об устранении нарушений при строительстве объекта капитального строительства, которым обществу предписано: устранить замечания, указанные в Акте проверки в срок до 17:00 18.03.2019; после устранения нарушений составить соответствующий акт и предоставить в Севгосстройнадзор.
29.03.2019 ООО "Дилекс-Инжиниринг" представило в Севгосстройнадзор извещение N73-03-0613, в котором сообщило о фактическом устранении 18.03.2019 нарушений, указанных в Акте проверки, и представило соответствующий акт от 28.03.2019 и письмо от 27.03.2019 N30, направленное в адрес застройщика - ООО "Сарыч".
Из указанных документов усматривается фактическое несогласие общества с выявленными административным органом нарушениями, поскольку замечания Севгосстройнадзора выданы по проектной документации, которая со штампом "в производство работ" заказчиком не выдавалась. Работы по факту выполнены согласно рабочей документации со штампом в "производство работ" (шифр П.ГК.КЖ-6 изм.5, П.ГК.КЖ-5 изм.8, П.ГК.-КЖ-4 изм.5). Письмом от 27.03.2019 N30 общество информировало заказчика о выявленных несоответствиях проектной документации стадии "П", которой руководствовался административный орган при проведении проверки, и стадии "Р", на основании которой фактически осуществляется строительство. Устранить несоответствие проектной документации именно ООО "Дилекс-Инжиниринг" не представляется возможным, поскольку общество не является разработчиком этой документации.
Распоряжением Севгосстройнадзора от 04.04.2019 N 92-07-0613-010301-177, с целью проверки выполнения предписания от 14.01.2019 N 92-07-0613-040401-0433-2, в отношении ООО "Дилекс-Инжиниринг" назначена внеплановая выездная проверка.
По результатам данной проверки административным органом составлен акт проверки от 23.04.2019 N92-07-0613-030301-177-188, которым установлено, что ООО "Дилекс-Инжиниринг" требования предписания от 14.01.2019 N 92-07-0613-040401-04332 не выполнило.
При таких обстоятельствах, главный специалист-инспектор отдела государственного строительного надзора и испытания материалов Севгосстройнадзора Бучков С.И. пришел к выводу о нарушении обществом требований части 6 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации и составил в отношении последнего протокол от 15.05.2019 N92-07-0613-060301-177-170 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, на основании которого административный орган и обратился в суд с настоящим заявлением.
Принимая решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.
В силу требований части 6 статьи 205 АПК РФ при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.
Согласно статье 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 3 статьи 52 ГрК РФ лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства (далее - лицо, осуществляющее строительство), может являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или техническим заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо. Лицо, осуществляющее строительство, организует и координирует работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации.
В силу части 6 статьи 52 ГрК РФ, лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика или технического заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия. Лицо, осуществляющее строительство, также обязано обеспечивать доступ на территорию, на которой осуществляются строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства, представителей застройщика или технического заказчика, органов государственного строительного надзора, предоставлять им необходимую документацию, проводить строительный контроль, обеспечивать ведение исполнительной документации, извещать застройщика или технического заказчика, представителей органов государственного строительного надзора о сроках завершения работ, которые подлежат проверке, обеспечивать устранение выявленных недостатков и не приступать к продолжению работ до составления актов об устранении выявленных недостатков, обеспечивать контроль за качеством применяемых строительных материалов.
Частью 5 статьи 54 ГрК РФ установлено, что к отношениям, связанным с осуществлением государственного строительного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N294-ФЗ) с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных данной статьей.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации" утверждено Положение об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации (далее - Положение N54).
Пунктом 3 Положения N54 определено, что задачей государственного строительного надзора является предупреждение, выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, а также лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком (далее - подрядчик), нарушений законодательства о градостроительной деятельности, в том числе технических регламентов, и проектной документации.
В соответствии с частью 2 статьи 54 ГрК РФ и пунктом 4 Положения N54 предметом государственного строительного надзора является проверка:
а) соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, иных нормативных актов и проектной документации, в том числе требованиям в отношении энергетической эффективности и требованиям в отношении оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов;
б) наличия разрешения на строительство;
в) выполнения требований частей 2 и 3 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Приказом Ростехнадзора от 26.12.2006 N 1129 утвержден и введен в действие Порядок проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов, проектной документации (РД-11-04-2006) (далее - Порядок N1129).
Согласно подпункту "а" пункта 11 Порядка N1129 при проведении проверки должностное лицо органа государственного строительного надзора рассматривает представленные застройщиком, техническим заказчиком, лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или техническим заказчиком, для проведения проверки документы, связанные с выполнением работ (включая отдельные работы, строительные конструкции, участки сетей инженерно-технического обеспечения, инженерные системы и оборудование), применением строительных материалов (изделий), а также с осуществлением строительного контроля.
В соответствии с частью 6 статьи 54 ГрК РФ, пунктом 14 Положения N54 и пунктом 14 Порядка N1129 при выявлении в результате проведенной проверки нарушений должностным лицом органа государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи заказчику, застройщику или подрядчику (в зависимости от того, кто в соответствии с законодательством Российской Федерации несет ответственность за допущенные нарушения) предписания об устранении таких нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на технический регламент (нормы и правила), иной нормативный правовой акт, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения нарушений с учетом конструктивных и других особенностей объекта капитального строительства.
Как следует из материалов дела, в рамках программной проверки в январе 2019 года административным органом установлен факт несоответствия выполненных ООО "Дилекс-Инжиниринг" на объекте "Комплекс зданий для реконструкции и обслуживания объектов базы отдыха "Пальмида" работ требованиям проектной документации ПР 08- 04/16.
В связи с чем, Севгосстройнадзором и было выдано обществу предписание от 14.01.2019 N 92-07-0613-040401-0433-2 об устранении нарушений при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства.
Указанное предписание получено ООО "Дилекс-Инжиниринг" 24.01.2019, что подтверждается отчетом с официального сайта ФГУП "Почта России" об отслеживании отправления с почтовым идентификатором 29901124330774, и в судебном порядке оспорено не было.
Таким образом, у ООО "Дилекс-Инжиниринг" возникла обязанность в срок до 18.03.2019 включительно устранить выявленные нарушения при строительстве объекта капитального строительства "Комплекс зданий для реконструкции и обслуживания объектов базы отдыха "Пальмида".
В ходе внеплановой выездной проверки, проведенной в апреле 2019 года, административным органом составлен акт проверки от 23.04.2019 N92-07-0613-030301177-188, которым установлено, что ООО "Дилекс-Инжиниринг" не выполнило требования предписания от 14.01.2019 N 92-07-0613-040401-0433-2.
Вместе с тем, в силу статьи 4.5 КоАП РФ, постановление по делу об административном правонарушении против порядка управления (глава 19 КоАП РФ) не может быть вынесено по делу, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся правонарушении - по истечении трех месяцев со дня обнаружения правонарушения.
При этом согласно разъяснениям, изложенным в пункте 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков - со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения (за днем обнаружения правонарушения). В случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности.
Пунктом 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" предусмотрено, что административные правонарушения, выражающиеся в невыполнении обязанности к конкретному сроку, не могут быть рассмотрены в качестве длящихся.
В рассматриваемой ситуации, как верно указано судом, срок давности привлечения ООО "Дилекс-Инжиниринг" к административной ответственности подлежит исчислению с момента истечения срока исполнения предписания от 14.01.2019 N 92-07-0613-0404010433-2, то есть с 19.03.2019. Следовательно, предельным сроком привлечения общества к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ в рассматриваемом случае является - 18.06.2019 (трехмесячный срок).
В пункте 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ установлено, что производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению в случае истечения сроков давности привлечения к административной ответственности.
Исходя из изложенного, на момент принятия судом настоящего решения установленный статьей 4.5 КоАП РФ трехмесячный срок давности для привлечения ООО "Дилекс-Инжиниринг" к административной ответственности за невыполнение требований предписания от 14.01.2019 N92-07-0613-040401-0433-2 истек, в связи с чем, указанное лицо не может быть привлечено к административной ответственности по данному делу.
При таких обстоятельствах, суд обоснованно отказал в удовлетворении требовании Севгосстройнадзора о привлечении ООО "Дилекс-Инжиниринг" к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ на основании протокола об административном правонарушении от 15.05.2019 N92-070613-060301-177-170.
Довод заявителя жалобы о том, что невыполнение ООО "Дилекс-Инжиниринг" предписания Севгосстройнадзора представляет собой нарушение законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности, в связи с чем к такому правонарушению подлежит применению годичный срок давности привлечения к административной ответственности, был исследован судом первой инстанции и правомерно отклонен в связи со следующим.
Согласно правовой позиции, изложенной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 26.03.2019 N 823-О, федеральный законодатель, предусмотрев в части 15 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административную ответственность, в том числе за невыполнение изготовителем предписания федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов к продукции, как особого случая невыполнения в установленный срок законного предписания уполномоченного органа, отнес данное административное правонарушение к правонарушениям против порядка управления.
Соответственно, привлечение к административной ответственности предполагается именно за само по себе формальное невыполнение предписания публичного органа, которое не может зависеть - в том числе применительно к срокам давности - от наступления тех или иных последствий допущенных нарушений.
Исходя из правовой позиции, содержащейся в названном Определении, федеральным законодателем разграничены указанные самостоятельные составы административных правонарушений, объектом посягательства которых являются нарушение законодательства о регулировании градостроительной деятельности и нарушение установленного порядка управления, что с определенностью позволяет установить применимый в каждом конкретном случае срок давности привлечения к административной ответственности.
Следовательно, при разрешении дел об административных правонарушениях, объектом посягательства которых является установленный порядок управления, выражающихся в невыполнении в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подлежит применению трехмесячный срок давности привлечения к административной ответственности (часть 1 статьи 4.5 КоАП РФ - по делам об административном правонарушении, рассматриваемых судьей).
Данный вывод соответствует правовой позиции, приведенной в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 28.05.2019 N 307-ЭС19-6325.
С учетом изложенных обстоятельств суд первой инстанции обосновано отказал в удовлетворении заявленных требований.
Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.
руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,
постановил:
решение Арбитражного суда города Севастополя от 01 июля 2019 года по делу N А84-2638/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственного строительного надзора и экспертизы города Севастополя - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий А.С. Яковлев
Судьи О.Г. Градова
И.А. Малышева
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
