Дата принятия: 03 марта 2020г.
Номер документа: 21АП-14/2020, А84-4380/2019
ДВАДЦАТЬ ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 3 марта 2020 года Дело N А84-4380/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 25 февраля 2020 года
Постановление изготовлено в полном объеме 03 марта 2020 года
Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Приваловой А.В., судей Градовой О.Г., Яковлева А.С.,
при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания Хлебинской Е.Г.,
при участии в заседании:
от индивидуального предпринимателя Денисовой Л.А. - Вышинский А.В., представитель по доверенности от 09.01.2019, личность подтверждена паспортом гражданина Российской Федерации;
в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, надлежаще извещенных о месте и времени судебного разбирательства;
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственной регистрации права и кадастра Севастополя на решение Арбитражного суда города Севастополя от 02 декабря 2019 года по делу N А84-4380/2019, принятое по заявлению индивидуального предпринимателя Денисовой Ларисы Адольфовны к Управлению государственной регистрации права и кадастра Севастополя о признании незаконным предписания,
установил:
индивидуальный предприниматель Денисова Лариса Адольфовна (далее - ИП Денисова Л.А., предприниматель, заявитель) обратилась в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением к Управлению государственной регистрации права и кадастра Севастополя (далее - Управление, Севреестр) о признании недействительным предписания N 49 от 30.08.2019 об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации.
Решением Арбитражного суда города Севастополя от 02.12.2019 заявленное требование удовлетворено, оспоренное предписание признано недействительным, на Управление возложена обязанность устранить допущенное нарушение прав и законных интересов заявителя без указания конкретной правовосстановительной меры, разрешен вопрос о взыскании с Управления судебных расходов по оплате государственной пошлины в сумме 300 рублей.
Не согласившись с принятым решением Севреестр обратился с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и нормам права, просит решение отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований. Указывает на ошибочность выводов суда об отсутствии выявленных нарушений нецелевого использования предпринимателем земельного участка, не предоставленного для целей размещения автосервиса, полагает данный факт установленным проведенной внеплановой проверкой, в связи с чем полагает предписание, выданное по результатам проведения проверки, законным и подлежащим исполнению. Кроме того, приводит доводы о соблюдении органом земельного надзора процедуры проведения проверки и об отсутствии необходимости согласования с прокурором внеплановой документарной проверки, полагает, что такое согласование необходимо только для внеплановых выездных проверок.
В отзыве на апелляционную жалобу предприниматель не согласилась с ее доводами, полагая, что с ее стороны отсутствует нарушение земельного законодательства, просила оставить судебный акт без изменения, указывая на его законность.
Представитель предпринимателя в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по мотивам, изложенным в отзыве.
Управление своего представителя в судебное заседание не направило, о месте и времени его проведения извещено надлежащим образом.
В соответствии с частью 3 статьи 156 и частью 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившегося лица.
Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены в силу следующего.
Как следует из установленных фактических обстоятельств дела, на основании распоряжения от 26.08.2019 N 138 Севреестр в рамках государственного земельного надзора провел внеплановую документарную проверку соблюдения предпринимателем требований земельного законодательства, в ходе которой выявил и отразил в акте от 30.08.2019 N 59, что принадлежащий заявителю на праве собственности в соответствии с государственным актом от 22.05.2007 серии ЯЕ N 186399 земельный участок с кадастровым номером 91:03:002020:582, расположенный по адресу: г. Севастополь, ул. Степовая, 1, площадью 571 кв.м., используется не по целевому назначению в соответствии с видом разрешенного использования - для реконструкции, строительства и обслуживания офиса, торговых строений и сооружений, а для размещения сервиса по техническому обслуживанию автомобилей, магазина по продаже автозапчастей.
В качестве основания проведения документарной внеплановой проверки указан подпункт 2 пункта 6 статьи 71.1 Земельного кодекса Российской Федерации - выявление по итогам административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.
Об устранении выявленного нарушения земельного законодательства Севреестром предпринимателю выдано предписание от 30.08.2019 N 49, которым предписано в срок до 29.02.2020 устранить допущенное нарушение в установленном законодательством Российской Федерации порядке и указано, что такое устранение возможно путем приведения фактического использования земельного участка в соответствие с установленным видом разрешенного использования или путем изменения целевого назначения земельного участка в установленном действующим законодательством порядке.
Предприниматель, не согласившись с предписанием, обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии допущенных нарушений нецелевого использования земельного участка, указав что отсутствие у земельного участка установленного вида разрешенного использования, предусмотренного классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.09.2014 N 540, не может свидетельствовать о его нецелевом использовании, в то время как установленное целевое назначение земельного участка соответствует коду классификатора 4.0 "предпринимательство", включающего размещение мастерских, предназначенных для ремонта и обслуживания автомобилей и прочих объектов дорожного сервиса, размещение магазинов соответствующей торговли. Кроме того, суд сделал вывод о неисполнимости оспоренного предписания, не имеющего конкретных указаний, а также указал на отсутствие согласования с прокуратурой проведения внеплановой проверки.
Апелляционный суд поддерживает выводы суда первой инстанции в части допущенного Управлением нарушения процедуры проведения внеплановой документарной проверки, но не поддерживает иные выводы суда первой инстанции и в этой части находит заслуживающими внимания доводы апелляционной жалобы, исходя из следующего.
Согласно статье 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), собственники земельных участков обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.
Как следует из части 2 статьи 7 ЗК РФ, земли, указанные в пункте 1 статьи 7 ЗК РФ, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
В соответствии с частью 1 статьи 74 ЗК РФ, лица, виновные в совершении земельных правонарушений, несут административную или уголовную ответственность в порядке, установленном законодательством.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации в порядке реализации положений статей 9 (часть 1) и 36 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации закрепляет в качестве основного принципа земельного законодательства принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства; данный принцип земельного законодательства призван обеспечить эффективное использование и одновременно охрану земли как важнейшего компонента окружающей среды (определения от 24 марта 2015 года N 671-О, от 28 сентября 2017 года N 1919-О и др.).
Указанный принцип земельного законодательства реализуется в том числе посредством возложения законодателем на владельцев и пользователей земельных участков обязанности использовать их в соответствии с целевым назначением и видом разрешенного использования.
Согласно кадастровой выписке о земельном участке с кадастровым номером 91:03:002020:582 вид разрешенного использования указан "для реконструкции и обслуживания офиса и торговых зданий и сооружений", что соответствует государственному акту от 22.05.2007 серии ЯЕ N 186399, удостоверяющему право собственности ИП Денисовой Л.А. на земельный участок, предоставленный по законодательству Украины.
Из представленного в материалы дела свидетельства о праве собственности на недвижимое имущество от 28.08.2008 следует, что на данном земельном участке расположено административно-бытовое здание для обслуживания торгово-офисных помещений, принадлежащее заявителю на праве собственности, состоящее из нежилого здания литера А общей площадью 146,3 кв.м, лестницы с площадкой, навеса литера Б, ограждений и прочих сооружений.
ИП Денисова Л. А. по договору аренды от 01.06.2019 N 01/06/19 сдает в аренду ИП Айрияну М.Г. расположенные на земельном участке объекты недвижимого имущества (административно-бытовое здание для обслуживания торгово-офисного помещения) для использования его в целях размещения автомагазина, а также сдачи в субаренду помещений и ной незапрещенной деятельности.
Как установлено актом административного обследования земельного участка от 08.07.2019 N 159, на земельном участке расположено двухэтажное здание, в котором расположен магазин по продаже автомобильных автозапчастей и товаров, а также на участке размещены некапитальные объекты - навесы, под которыми производится ремонт и обслуживание автомобилей (замена масла, фильтров).
Изменение разрешенного использования в соответствии с фактическим использованием земельного участка предприниматель не произвела.
В соответствии с пунктом 11 статьи 34 Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору.
Учитывая вышеизложенное, использование земельных участков по целевому назначению в соответствии с их принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием является обязательным.
Федеральным законом от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", и порядком ведения Единого государственного реестра недвижимости, формы специальной регистрационной надписи на документе, выражающем содержание сделки, состава сведений, включаемых в специальную регистрационную надпись на документе, выражающем содержание сделки, и требований к ее заполнению, а также требований к формату специальной регистрационной надписи на документе, выражающем содержание сделки, в электронной форме, порядке изменения в едином государственном реестре недвижимости сведений о местоположении границ земельного участка при исправлении реестровой ошибки, утвержденным Приказом Минэкономразвития России от 16.12.2015 N 943, предусмотрена возможность изменения вида разрешенного использования земельного участка.
С даты принятия такого решения органом кадастрового учета изменение правообладателем вида разрешенного использования земельного участка становится состоявшимся и влечет за собой юридически значимые последствия.
Кроме того, пунктом 9 Порядка определения видов разрешенного использования и категории земель в отношении земельных участков, расположенных на территории города Севастополя, утвержденного постановлением Правительства Севастополя от 28.03.2016 N 228-ПП, решение об определении вида разрешенного использования и категории земель является основанием для внесения изменений в сведения государственного кадастра недвижимости о разрешенном использовании земельного участка.
Таким образом, вид разрешенного использования земельного участка является его существенной характеристикой, выбор правообладателем земельного участка вида его разрешенного использования из числа всех возможных, а также его изменение, оформляется путем внесения соответствующих изменений в сведения государственного кадастра недвижимости и завершается, становится публичным, юридически значимым для третьих лиц, с даты принятия органом кадастрового учета решения об осуществлении кадастрового учета этих изменений.
На дату выявления Севреестром нарушения со стороны предпринимателя ею не произведено юридически значимого выбора и изменения вида разрешенного использования принадлежащего ей земельного участка, как основного, так и дополнительных, в соответствии с которым предприниматель фактически использовала земельный участок.
В сведениях государственного кадастра недвижимости содержатся сведения о виде разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 91:03:002020:582 "для реконструкции и обслуживания офиса и торговых зданий и сооружений", такого вида разрешенного использования как "предпринимательство" в государственном кадастре недвижимости не содержится.
Кроме того, судом не учтено следующее.
Подпункты 5 и 7 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ относят к принципам, на которых основан данный Кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства, следующие принципы: единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами; платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Как указано выше, согласно статьям 7 и 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами.
Таким образом, передача в аренду помещений в здании касается не только вопроса об использовании такого объекта недвижимости, но и земельного участка, на котором этот объект недвижимости расположен.
Нормы земельного законодательства обязывают использовать по целевому назначению весь земельный участок. При этом отсутствуют исключения в виде возможности использования части земельного участка не по целевому назначению (не в соответствии с разрешенным использованием).
Разные виды разрешенного использования земельного участка влияют и на плату, установленную в отношении земельного участка, в частности, на кадастровую стоимость и ставку земельного налога.
Указанный правовой подход изложен в определении Верховного Суда Российской Федерации от 21.10.2019 N 308-ЭС19-10562.
Передача ИП Денисовой Л.А. в аренду помещений в здании под объекты дорожного сервиса повлекла за собой изменение функционального назначения здания, поскольку эти помещения предназначены для использования в целях обслуживания торгово-офисных помещений, а не для сдачи их в аренду в целях осуществления иной деятельности - услуг автосервиса. Соответственно, использование здания в целях осуществления иной деятельности привело к использованию земельного участка, на котором расположено здание, не в соответствии с видом разрешенного использования этого участка.
При таких обстоятельствах выводы суда об отсутствии нарушений земельного законодательства и соответствии вида разрешенного использования земельного участка классификатору с кодом 4.0 "предпринимательство", включающего в себя содержание видов разрешенного использования, предусмотренных кодами 4.1 - 4.10, в том числе, код 4.9.1.4 "ремонт автомобилей", не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и приведенным выше нормам земельного законодательства.
На основании части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.
Согласно положениям статьи 17 Закона N 294-ФЗ предписание выносится уполномоченным органом в случае выявления последним при проведении проверки нарушений обязательных требований. Предписание должно содержать только законные требования и предусматривать сроки устранения выявленных нарушений.
Выводы суда первой инстанции о неисполнимости выданного предписания не могут быть признаны апелляционной коллегией обоснованными, поскольку оспоренное предписание отвечает этому критерию.
Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).
Следовательно, предписание как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий государственного контроля и направленный на устранение выявленных нарушений, должно соответствовать требованию исполнимости, с тем, чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению предписания, обладало реальной возможностью совершить комплекс необходимых действий в установленные сроки в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также во избежание неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.
Под исполнимостью предписания следует понимать наличие реальной возможности у лица, которому оно выдано, устранить в указанный срок выявленные нарушения.
Как установлено судом, спорное предписание предусматривает достаточный срок устранения выявленного нарушения, а также возможные способы устранения допущенного нарушения земельного законодательства с учетом характера выявленного нарушения и права предпринимателя устранить нарушение в любой из предложенных способов (путем приведения фактического использования земельного участка с установленным видом разрешенного использования либо путем изменения целевого назначения земельного участка в установленном действующим законодательством порядке), доводов о невозможности его реального исполнения предпринимателем не приведено, доказательств не представлено.
Вместе с тем выданное по результатам проведенной внеплановой документарной проверки оспоренное предпринимателем предписание от 30.08.2019 N 49 об устранении выявленных нарушений земельного законодательства не может быть признано законным и правомерно признано судом недействительным, исходя из допущенного нарушения процедуры проведения внеплановой проверки.
Частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.
В силу положений пункта 4 статьи 71 ЗК РФ при осуществлении государственного земельного надзора в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", с учетом особенностей, установленных названным Кодексом.
Согласно пункту 5 статьи 71 ЗК РФ должностные лица органов государственного земельного надзора имеют право осуществлять плановые и внеплановые проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации (подпункт 1).
Правила проведения административного обследования объектов земельных отношений утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.03.2015 N 251. В частности, данными Правилами предусматривается, что в ходе проведения административного обследования объектов земельных отношений должностные лица самостоятельно (без дополнительных разрешений и согласований) осуществляют анализ полученной информации.
Результаты административного обследования объектов земельных отношений оформляются актом административного обследования объекта земельных отношений, форма которого также утверждена указанным Постановлением Правительства Российской Федерации.
В соответствии с подпунктом 2 пункта 6 статьи 71.1 ЗК РФ выявление по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность, является основанием для проведения внеплановой проверки соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований земельного законодательства Российской Федерации.
Внеплановая проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей по основаниям, указанным в подпунктах 2 и 3 пункта 6 настоящей статьи, проводится органом государственного земельного надзора после согласования с органом прокуратуры по месту нахождения объекта земельных отношений, являющегося предметом внеплановой проверки (часть 7 статьи 71.1 ЗК РФ).
Вопреки доводам апеллянта, данная норма не выделяет только внеплановые выездные проверки, как ошибочно полагает Управление, содержащееся в ней требование распространяется на все виды внеплановых проверок, в том числе, документарные.
Приведенная норма является специальной по отношению к части 5 статьи 10 Закона N 294-ФЗ, которой установлена необходимость согласования с органами прокуратуры внеплановых выездных проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, проведенных по основаниям, указанным в подпунктах "а", "б" и "г" пункта 2, пункте 2.1 части 2 настоящей статьи, и в силу установленных статьей 71.1 ЗК РФ особенностей правового регулирования именно специальная норма подлежит применению к данному виду проверок.
Поскольку проверка проведена по основанию, указанному в подпункте 2 пункта 6 статьи 71.1 ЗК РФ, орган земельного надзора в силу прямого указания в части 7 статьи 71.1 ЗК РФ несет обязанность согласовать ее проведение с органом прокуратуры.
Как следует из материалов дела, такого согласования Севреестром получено не было.
При таких обстоятельствах, апелляционный суд считает, что со стороны органа земельного надзора допущено существенное грубое нарушение порядка проведения внеплановой проверки, повлекшее ущемление права предпринимателя на защиту, что является основанием для признания оспариваемого предписания недействительным.
Учитывая изложенное, судебная коллегия считает обжалуемый судебный акт законным и не подлежащим отмене, отдельные ошибочные выводы суда не привели к принятию неправильного решения.
Доводы апелляционной жалобы в части отсутствия необходимости согласования с прокуратурой проведения внеплановой документарной проверки подлежат отклонению, поскольку иное толкование подателем жалобы норм законодательства не свидетельствует о судебной ошибке, влекущей отмену судебного акта.
В силу части 4 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должно содержаться указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.
В данном случае применение правовосстановительной меры не требуется, поскольку сам факт признания оспоренного предписания недействительным восстанавливает права предпринимателя и не требует со стороны публичного органа совершения дополнительных действий по отмене этого предписания или совершения каких-либо иных действий.
Судом в резолютивной части судебного акта изложена выдержка из пункта 3 части 4 статьи 201 АПК РФ без указания, какие именно действия должен совершить публичный орган, чтобы восстановить нарушенные права заявителя, что вызывает в этой части неясность судебного акта.
Вместе с тем, учитывая, что в данном случае иной правовосстановительной меры не требуется, такая неконкретная формулировка способа устранения допущенного нарушения, по сути, являющаяся выдержкой из положений статьи 201 АПК РФ, является избыточной, однако не влияет на законность судебного акта и не влечет отмену решения в этой части.
При таких обстоятельствах у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания, предусмотренные статьей 270 АПК РФ, для отмены судебного акта.
Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд
постановил:
решение Арбитражного суда города Севастополя от 02 декабря 2019 года по делу N А84-4380/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственной регистрации права и кадастра Севастополя - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий А.В. Привалова
Судьи О.Г. Градова
А.С. Яковлев
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
