Дата принятия: 17 июня 2020г.
Номер документа: 21АП-1378/2020, А83-16462/2019
ДВАДЦАТЬ ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 17 июня 2020 года Дело N А83-16462/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 09 июня 2020 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 17 июня 2020 года.
Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Приваловой А.В., судей Кравченко В.Е., Яковлева А.С.,
при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания Хлебинской Е.Г.,
при участии в заседании до объявления перерыва:
от Государственного учреждения - Отделения Пенсионного фонда Российской Федерации по Республике Крым - Вороная Т.В., действующая по доверенности N 155 от 10.01.2020; от Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю - Янмин Д.В., действующий по доверенности б/н от 09.01.2020;
продолжив после окончания перерыва в судебном заседании в отсутствие лиц, участвующих в деле, рассмотрение апелляционной жалобы Государственного учреждения - Отделения Пенсионного фонда Российской Федерации по Республике Крым на решение Арбитражного суда Республики Крым от 10 марта 2020 года по делу N А83-16462/2019, принятое по заявлению Государственного учреждения - Отделения Пенсионного фонда Российской Федерации по Республике Крым к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю, при участии третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: акционерного общества "Промстройпроект", общества с ограниченной ответственностью "ЮжПромПроект", о признании недействительными предписания и решения,
установил:
Государственное учреждение - Отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по Республике Крым (далее - заявитель, Отделение Пенсионного фонда, Заказчик, учреждение) обратилось с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю (далее - Крымское УФАС, антимонопольный орган) с требованиями о признании незаконными решения и предписания от 07.06.2019 по делу N 06/1498-19.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "ЮжПромПроект" (далее - ООО "ЮжПромПроект") и общество с ограниченной ответственностью "Промстройпроект".
Решением Арбитражного суда Республики Крым от 10.03.2020 в удовлетворении заявленных требований отказано.
Не согласившись с указанным судебным актом, Отделение Пенсионного фонда обжаловало его в апелляционном порядке.
В обоснование доводов апелляционной жалобы, ссылаясь на положения Федерального закона от 05.04.2013 N 44 ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", заявитель указывает, что данным законом установлены требования об указании в протоколе рассмотрения и оценки вторых частей заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме только порядка оценки заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме по критериям, установленным в конкурсной документации, а также указания решения каждого присутствующего члена конкурсной комиссии каждого участника в электронной форме о присвоении ему баллов по критериям оценки. По мнению заявителя жалобы, судом не учтено, что необходимость указания в протоколе рассмотрения и оценки вторых частей заявок на участие в открытом конкурсе самого процесса выявления победителя открытого конкурса в электронной форме, а, равно как и указания оснований непринятия к оценке документов по нестоимостным критериям оценки заявок, законом не предусмотрено.
В отзыве на апелляционную жалобу антимонопольный орган выразил несогласие с доводами апелляционной жалобы, в обоснование чего указал, что протокол рассмотрения и оценки вторых частей заявок не содержал информацию о порядке оценки по критериям, установленным конкурсной документацией и решение каждого присутствовавшего члена комиссии в отношении каждого участника открытого конкурса в электронной форме, в связи с чем антимонопольный орган пришел к выводу о нарушении заказчиком пункта 5 части 7 статьи 54.7 Федерального закона от 05.04.2013 N 44 ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
В судебном заседании представитель учреждения поддержала доводы апелляционной жалобы, просила решение суда отменить, заявленные требования удовлетворить. Представитель антимонопольного органа возражал по доводам, приведенным в апелляционной жалобе по мотивам, изложенным в ранее представленном отзыве, в связи с чем просил оставить судебный акт без изменений, а апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта.
В порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в судебном заседании 02.06.2020 объявлялся перерыв до 09.06.2020.
Информация об объявленном перерыве и назначении рассмотрения дела на 09.06.2020 своевременно размещена в электронной картотеке арбитражных дел в информационно-коммуникационной сети "Интернет".
После окончания перерыва судебное заседание было продолжено в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, в соответствии с частью 5 статьи 163 АПК РФ.
Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены апелляционным судом в порядке статей 266, 268 АПК РФ.
Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов, содержащихся в апелляционной жалобе и отзыве на нее, выслушав пояснения представителей заявителя и антимонопольного органа, оценив имеющиеся в деле доказательства, суд апелляционной инстанции усматривает основания для отмены обжалуемого судебного акта в силу следующего.
Как следует из материалов дела и установлено судом, Государственным учреждением - Отделением Пенсионного фонда Российской Федерации по Республике Крым на официальном сайте - Единая информационная система в сфере закупок http: //zakupki.gov.ru 08.04.2019 размещено извещение (N 0275100000319000008) о проведении открытого конкурса в электронной форме на право заключения государственного контракта на выполнение работ по разработке проектной документации "Строительство здания государственного учреждения Управления Пенсионного фонда Российской Федерации в Джанкойском районе Республики Крым (межрайонного) по адресу: Республика Крым, г. Джанкой, ул. Толстого, 55".
Начальная максимальная цена контракта Заказчиком была предложена в размере 7 945 600 (семь миллионов девятьсот сорок пять тысяч шестьсот) рублей. По результатам оценки поступивших заявок победителем признано АО "Промстройпроект", предложившее цену контракта в размере - 7 866 144 руб. и получившее суммарное количество присвоенных баллов 66,53, в том числе по критерию - сведения о качественных, функциональных и экологических характеристиках объекта закупки - 20.
Для участия в проводимых торгах заявки поступили от АО "Промстройпроект", ООО "Промэнерго", ООО "Южромпроект", ООО "Континент", ООО "Берег".
Заявки всех участников торгов признаны соответствующими конкурсной документации и допущены к участию в проводимых торгах.
Давая оценку заявке ООО "ЮжПромПроект", предложившему цену контракта 6 100 000 руб., комиссия Заказчика по нестоимостным критериям "квалификация участника закупки" и "сведения о качественных, функциональных и экологических характеристиках объекта закупки" присвоила по каждому из них 0 баллов (протокол N 8-2 от 24.05.2019 рассмотрения и оценки вторых частей заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме N 8, проводимом на электронной торговой площадке www.roseltorg.ru).
Ссылаясь на неправомерные действия единой комиссии Заказчика, связанные с оценкой заявки по нестоимостным критериям (квалификация участника закупки, сведения о качественных, функциональных и экологических характеристиках объекта закупки) ООО "Южромпроект" обратилось с жалобой в антимонопольный орган.
На основании поступившей жалобы Крымским УФАС было возбуждено дело N 06/1498-19 о нарушении законодательства о контрактной системе, проведена внеплановая проверка.
По результатам рассмотрения жалобы решением антимонопольного органа от 07.06.2019 по делу N 06/1498-19 жалоба общества на действия учреждения (заказчик) при проведении конкурса на право заключения государственного контракта (номер извещения закупки 027510000319000008) признана частично обоснованной, Заказчик признан нарушившим пункт 5 части 7 статьи 54.7 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе).
Основанием для вынесения указанного решения послужил вывод антимонопольного органа о том, что действия комиссии Заказчика, выразившиеся в составлении протокола рассмотрения и оценки вторых частей заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме N 8 от 24.05.2019 без указания решения каждого члена комиссии Заказчика о присвоении заявителю баллов, предусмотренных документацией о закупке, является нарушением пункта 5 части 7 статьи 54.7 Закона о контрактной системе.
На основании вынесенного решения учреждению выдано соответствующее предписание об устранении выявленных нарушений путем отмены протоколов, составленных в ходе осуществления закупки.
Считая принятые по результатам рассмотрения жалобы ненормативные акты антимонопольного органа незаконными, Отделение Пенсионного фонда обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд, руководствуясь положениями Закона о контрактной системе, Правилами оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1085, пришел к выводу о том, что оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа соответствуют закону и не нарушают права и законные интересы заявителя. При этом суд исходил из того, что действия Заказчика по формированию протокола рассмотрения вторых частей заявок итогов открытого конкурса в электронной форме в части отсутствия порядка оценки заявок противоречат пункту 5 части 7 Закона о контрактной системе, что привело к сокрытию причин присвоения либо не присвоения баллов участникам закупки.
Суд апелляционной инстанции не может согласиться с выводами суда исходя из следующего.
В силу положений части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 АПК РФ для удовлетворения требований о признании недействительными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходима совокупность двух условий: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Отсутствие хотя бы одного из указанных условий исключает удовлетворение заявленных требований.
В соответствии с положениями части 4 статьи 200 АПК РФ одним из обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел о признании недействительным ненормативных правовых актов, является наличие полномочий органа, осуществляющего публичные полномочия, на рассмотрение соответствующего вопроса и принятия решения по нему.
В рассматриваемой ситуации решение антимонопольного органа принято по результатам рассмотрения жалобы ООО "ЮжПромПроект", поданной на несоблюдение порядка оценки и сопоставления заявок, а также по результатам внеплановой проверки, проведенной антимонопольным органом в связи с поступлением данной жалобы, на что указано в спорном решении.
Процедура рассмотрения антимонопольным органом жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, комиссии по осуществлению закупок, ее членов определена Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд (утвержден приказом Федеральной антимонопольной службы от 19.11.2014 N 727/14) (далее - Регламент).
Предметом государственного контроля является соблюдение требований законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Пунктами 3.1.1., 3.7. Регламента установлено, что исполнение контрольным органом государственной функции включает проверку жалобы на соответствие требованиям, установленным Федеральным законом, а также положениям Регламента.
В соответствии с пунктом 1 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе обращение участника закупки с жалобой на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного учреждения, комиссии по осуществлению закупок, ее членов может являться основанием для проведения внеплановой проверки. Рассмотрение такой жалобы осуществляется в порядке, установленном главой 6 названного Федерального закона. В случае, если внеплановая проверка проводится на основании жалобы участника закупки, по результатам проведения указанной проверки и рассмотрения такой жалобы принимается единое решение.
Согласно пункту 3.30 упомянутого выше Регламента комиссия при рассмотрении жалобы проводит в соответствии с частью 15 статьи 99 Закона о контрактной системе и настоящим Регламентом внеплановую проверку соблюдения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при определении поставщика (подрядчика, исполнителя). Внеплановая проверка проводится одновременно с рассмотрением жалобы.
Из анализа приведенных выше норм права следует, что основанием для проведения внеплановой проверки может являться лишь такая жалоба, которая подана с соблюдением установленных требований и подлежит рассмотрению по существу. При этом полномочия антимонопольного органа по контролю в сфере закупок и рассмотрению жалоб по существу не носят абсолютный характер и ограничены положениями Закона о контрактной системе.
Такие ограничения при проведении плановых и внеплановых проверок установлены частью 12 статьи 99 Закона о контрактной системе, согласно которой при проведении плановых и внеплановых проверок не подлежат контролю результаты оценки заявок участников закупок в соответствии с критериями, установленными пунктами 3 и 4 части 1 статьи 32 Закона о контрактной системе, а именно, качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки, а также квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации. Такие результаты могут быть обжалованы участниками закупок в судебном порядке.
Порядок рассмотрения контрольным органом в сфере закупок жалоб по существу установлен статьей 106 Закона о контрактной системе, которой, в числе прочего, предусмотрены ограничения полномочий антимонопольного органа при рассмотрении поданных жалоб.
В силу части 6 статьи 106 Закона о контрактной системе рассмотрение жалобы не осуществляется в отношении результатов оценки заявок на участие в конкурсе, в запросе предложений, окончательных предложений в соответствии с указанными в пунктах 3 и 4 части 1 статьи 32 названного Закона критериями оценки этих заявок, окончательных предложений. Критериями, установленными пунктами 3 и 4 части 1 статьи 32 Закона о контрактной системе, являются качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки, а также квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.
Системное толкование приведенных выше законоположений части 12 статьи 99, части 6 статьи 106 Закона о контрактной системе, на которые ссылается сам антимонопольный орган в оспоренном решении, позволяет сделать вывод об отсутствии у антимонопольного органа контрольных полномочий в отношении результатов оценки заявок участников закупок по критериям качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки, а также квалификация участников закупки, как в порядке проведения внеплановой проверки, так и при рассмотрении поданных жалоб, что в силу пункта 3.30 Регламента производится одновременно. Такие вопросы могут быть разрешены исключительно в судебном порядке.
Из материалов дела следует, что участник конкурса ООО "ЮжПромПроект", обжаловал в антимонопольный орган действия единой комиссии Заказчика, приводя доводы о несоблюдении порядка оценки и сопоставления заявок, ссылаясь на то, что представленные им сведения комиссией Заказчика не были учтены, по таким критериям как "квалификация участника закупки" и "качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки" его заявке было присвоено по 0 баллов, в то время как иным участником закупки, признанным победителем, предоставлены исключительно сведения о качественных, функциональных и экологических характеристиках объекта закупки, которые единой комиссией были учтены и присвоено 20 баллов. Тем самым ООО "ЮжПромПроект" фактически оспорило оценку выводов конкурсной комиссии, не согласившись с присвоением участникам закупки того или иного количества баллов. Иных доводов в жалобе не приведено.
Судом первой инстанции не учтено, что оспаривание результатов оценки заявок предполагает оспаривание результатов состоявшихся торгов, которое не должно производиться с использованием административных процедур, поскольку вопросы, связанные с присвоением количества баллов, процентных эквивалентов тех или иных показателей в рамках оценки заявок не могут быть предметом администрирования со стороны антимонопольного органа, обратное нарушало бы автономию воли заказчика и позволяло бы безосновательно расширять границы административного воздействия, предоставляя антимонопольному органу право вмешиваться в процесс определения победителя конкурса.
Сами по себе оценка и сопоставление заявок осуществляются заказчиком в целях определения лучшего предложения (условия) исполнения контракта и при оценке таких заявок по неисчисляемым критериям (качество, опыт, квалификация) зачастую сопряжены с усмотрением самого заказчика, потому как выбор наилучшего предложения среди прочих равных является исключительно его прерогативой.
Таким образом, с учетом ограничений, установленных частью 12 статьи 99, частью 6 статьи 106 Закона о контрактной системе, антимонопольный орган не наделен полномочиями на рассмотрение жалобы ООО "ЮжПромПроект" на результаты оценки заявок на участие в конкурсе на предмет соответствия поданной им заявки критериям оценки, установленным пунктами 3 и 4 части 1 статьи 32 Закона о контрактной системе, а также полномочиями на проведение внеплановой проверки данных обстоятельств, поскольку для таких ситуаций приведенными нормами права установлен исключительно судебный порядок обжалования.
В спорной ситуации правовых оснований для проведения проверки результата рассмотрения оценки вторых частей заявок и вывода о незаконности действий комиссии Заказчика по жалобе участника, связанной с проверкой обоснованности присвоения баллов заявкам на участие в конкурсе в части пунктов 3 и 4 части 1 статьи 32 Закона о контрактной системе, у антимонопольного органа не имелось, поступившая жалоба Крымским УФАС не подлежала рассмотрению.
Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что при рассмотрении жалобы ООО "ЮжПромПроект", проведении внеплановой проверки и принятии оспариваемого решения по результатам проверки антимонопольный орган вышел за пределы своих полномочий, поскольку проверил и рассмотрел вопросы, которые он не вправе был контролировать и рассматривать по существу, у антимонопольного органа отсутствовали правовые основания для возбуждения антимонопольного дела и проведения внеплановой проверки на основании данного обращения.
Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
С учетом изложенного, заявленные требования подлежали удовлетворению, оспоренные решение и предписание антимонопольного органа приняты в нарушение требований части 12 статьи 99, части 6 статьи 106 Закона о контрактной системе, за рамками предоставленных антимонопольному органу полномочий, не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности, в связи с чем подлежат признанию недействительными.
При таких обстоятельствах, апелляционный суд находит выводы суда первой инстанции не соответствующими фактическим обстоятельствам дела и нормам права, в связи с чем апелляционная жалоба подлежит удовлетворению, решение суда подлежит отмене, с принятием нового судебного акта об удовлетворении заявленных требований.
Учитывая, что Государственное учреждение - Отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по Республике Крым и Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю освобождены от уплаты государственной пошлины, вопрос о распределении судебных расходов применительно к части 3 статьи 110 АПК РФ судом не разрешается.
Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктами 3, 4 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд
постановил:
решение Арбитражного суда Республики Крым от 10 марта 2020 года по делу N А83-16462/2019 отменить, принять новый судебный акт.
Заявление Государственного учреждения - Отделения Пенсионного фонда Российской Федерации по Республике Крым удовлетворить.
Признать недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю от 07.06.2019 по делу N 06-1498-19 о нарушении законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.
Признать недействительным предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю от 07.06.2019 по делу N 06-1498-19 об устранении нарушений законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.
Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий А.В. Привалова
Судьи В.Е. Кравченко
А.С. Яковлев
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
