Дата принятия: 07 октября 2019г.
Номер документа: 21АП-1204/2019, А84-39/2019
ДВАДЦАТЬ ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 7 октября 2019 года Дело N А84-39/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 01 октября 2019 года
Постановление в полном объёме изготовлено 07 октября 2019 года
Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Малышевой И.А.,
судей Градовой О.Г., Карева А.Ю.,
при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Лесик А.В.,
с участием представителей:
от Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя - Цивилев А.С.- представитель по доверенности от 09.01.2019 N 2, личность подтверждена паспортом гражданина Российской Федерации;
от Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Севастополю - Карев А.А.- представитель по доверенности от 06.02.2019 N 1/505, личность подтверждена служебным удостоверением,
рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя на решение Арбитражного суда города Севастополя от 14.02.2019 по делу NА84-39/2019 (судья Александров А.Ю.), принятое по заявлению Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя к Управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Севастополю с участием третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: государственного бюджетного учреждения "Севастопольский автодор", государственного бюджетного учреждения "Горсвет" о признании недействительным ненормативного правового акта.
УСТАНОВИЛ:
Департамент транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя (далее - заявитель, Департамент) обратился в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением к Управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Севастополю (далее - Управление МВД России по г. Севастополю, Управление) о признании недействительным представления об устранении угроз безопасности дорожного движения и общественной безопасности от 25.12.2018 N25/11991.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, судом первой инстанции были привлечены государственное бюджетное учреждение "Севастопольский автодор" и государственное бюджетное учреждение "Горсвет".
Решением Арбитражного суда города Севастополя от 14.02.2019 по делу NА84-39/2019 в удовлетворении заявления Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя отказано в полном объёме.
Не согласившись с указанным судебным актом, Департамент транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя (далее также-апеллянт) обратился в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой. Апеллянт считает, что судом первой инстанции вынесено необоснованное решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, поскольку был неверно определён субъект, в непосредственную обязанность которого входит выполнение работ, указанных в представлении об устранении угроз безопасности дорожного движения и общественной безопасности от 25.12.2018 N25/11991.В дополнениях к апелляционной жалобе Департамент также ссылается на отсутствие в материалах дела акта, в котором зафиксированы нарушения и на основании которого вынесено представление. Представленные в материалы дела на стадии апелляционного производства акт выявленных недостатков в эксплуатационном состоянии автомобильной дороги (улицы), железнодорожного переезда б/н от 25.12.2018 и фотоматериалы к нему Департамент считает недопустимыми доказательствами по делу. Просит решение отменить с принятием нового судебного акта об удовлетворении заявленных им требований.
Управление МВД России по г. Севастополю и ГБУ "Горсвет" представлены письменные пояснения и отзыв на апелляционную жалобу, в которых они против доводов апелляционной жалобы возразили, считают решение суда законным и обоснованным, не подлежащим отмене, Управление также считает спор не относящимся к компетенции арбитражного суда.
26.09.2019 в соответствии со ст. 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании был объявлен перерыв до 01.10.2019. Информация о перерыве размещена на официальном Интернет-сайте. Резолютивная часть постановления объявлена 01.10.2019.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте.
В соответствии со ст. ст. 123, 156, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей государственного бюджетного учреждения "Севастопольский автодор", государственного бюджетного учреждения "Горсвет", надлежащим образом извещённых о времени и месте судебного разбирательства.
В судебном заседании представитель Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя поддержал доводы апелляционной жалобы, представитель Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Севастополю против доводов апелляционной жалобы возразил.
Законность и обоснованность решения проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Как следует из материалов дела, 25.12.2018 в 23 час. 00 мин. старшим государственным инспектором дорожного надзора отдела надзора УГИБДД УМВД России по г. Севастополю при исполнении государственной функции по осуществлению надзора за дорожным движением выявлено нарушение п. п. 4.5.2.4., 4.6.1.1. ГОСТ Р 52766-2007 в связи с отсутствием освещения в тёмное время суток на участках дороги, проходящих по населенным пунктам: 69 км. + 600 м. а/д Симферополь -Бахчисарай -Севастополь; 68 км., 71 км. + 300м., 73 км. а/д Ялта -Севастополь, улица Жидилова, напротив дома N36; улица Семипалатинская, напротив дома N2; 0 км + 800м., 1 км + 850 м. а/д Севастополь -порт Камышовая бухта -бухта Казачья; проспект Героев Сталинграда, напротив дома N36; улица Индустриальная, напротив дома N16А; 4-я Бастионная, напротив дома N30А; улица Богданова (на всем протяжении); проспект Столетовский, напротив дома N17А.
Результаты исполнения государственной функции по осуществлению надзора за дорожным движением зафиксированы актом выявленных недостатков в эксплуатационном состоянии автомобильной дороги (улицы), железнодорожного переезда б/н от 25.12.2018 и фотоматериалах (представлены в суд апелляционной инстанции на стадии апелляционного производства).
Директору Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя вынесено представление об устранении угроз безопасности дорожного движения и общественной безопасности от 25.12.2018 исх.N25/11991 (том 1 л.д.11-13), согласно которому последнему предписано совершить следующие действия:
1. В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" организовать проведение обследования вышеуказанных неосвещенных участков дороги.
2. Организовать проведение мероприятий:
-по обустройству электрическим освещением нерегулируемых пешеходных переходов в соответствии с требованием п. 4.5.2.4, 4.6.1.1 ГОСТ Р 52766-2007 на:
-69 км. + 600 м. а/д Симферополь -Бахчисарай -Севастополь;
-68 км., 71 км. + 300м., 73 км. а/д Ялта -Севастополь;
-улица Семипалатинская, напротив дома N2;
-0 км. + 800 м., 1 км. + 850 м. а/д Севастополь -порт Камышовая бухта -бухта Казачья;
-проспект Героев Сталинграда, напротив дома N36;
-улица Индустриальная, напротив дома N16 А;
-4-я Бастионная, напротив дома N30А;
-проспект Столетовский, напротив дома N17А.
-по обустройству электрическим освещением в соответствии с требованием и. 4,6.1.1 ГОСТ Р 52766-2007 на участках дороги, проходящих по населённым пунктам: улица Жидилова, напротив дома N36; улица Богданова (на всем протяжении).
3. До устранения нарушений, на вышеуказанных участках дорог ввести временные ограничения, обеспечивающие безопасность дорожного движения, вплоть до полного запрещения движения.
На основании пункта 12 части 1 статьи 13 Федерального закона от 07.02.2011 N 3 "О полиции" Департаменту предложено принять меры по устранению указанных угроз безопасности дорожного движения и общественной безопасности, информацию о результатах рассмотрения представления и принятых мерах направить в адрес Управления в месячный срок со дня получения.
Полагая, что представление от 25.12.2018 исх.N25/11991 об устранении угроз безопасности дорожного движения и общественной безопасности противоречит требованиям законов и иных нормативных актов и нарушает его права, Департамент оспорил его в судебном порядке.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришёл к выводу о наличии у Департамента контрольных и организационных функций в области обеспечения безопасности дорожного движения и о наличии обязанности по совершению заявителем всех необходимых и зависящих от него действий в пределах своей компетенции и организационно-распорядительных функций по исполнению представления.
Апелляционная коллегия, исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соглашается с указанными выводами суда первой инстанции исходя из следующего.
В силу ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходима совокупность двух условий: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Отсутствие хотя бы одного из указанных условий исключает удовлетворение заявленного требования.
Оспариваемое представление вынесено УГИБДД УМВД России по г. Севастополю в рамках реализации возложенной на него государственной функции по осуществлению надзора за дорожным движением, предусмотренной постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2013 г. N 716 "О федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения" и Административным регламентом Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения в части соблюдения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения, правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог, утверждённым приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 30 марта 2015 г. N 380 (далее-Административный регламент, Административный регламент N 380).
Оспариваемое представление содержит перечень мероприятий организационного характера по приведению освещения на нерегулируемых пешеходных переходах и участках дороги, проходящих по населённому пункту (город Севастополь), в соответствии с требованиями государственного стандарта (пунктов 4.5.2.4., 4.6.1.1. ГОСТ 52766-2007), выполнение которых возложено на Департамент, с указанием на необходимость предоставления информации о выполнении в месячный срок со дня получения представления и предупреждением о привлечении к административной ответственности по ч. 27 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в случае непринятия мер по устранению угроз безопасности дорожного движения и общественной безопасности, указанных в представлении, в связи с чем суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что оспариваемое представление является ненормативным правовым, который может быть обжалован в арбитражный суд в соответствии с положениями главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку спор касается экономической деятельности Департамента в рамках реализации возложенных на него полномочий. Достаточных оснований для переоценки на стадии апелляционного производства выводов суда первой инстанции, рассмотревшего спор по существу, не имеется.
Частью 1 статьи 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" предусмотрено, что ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Соответствие состояния дорог техническим регламентам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти.
В соответствии с частью 2 указанной нормы права обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог.
Пунктом 7 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ) к владельцам автомобильных дорог отнесены исполнительные органы государственной власти, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), физические или юридические лица, владеющие автомобильными дорогами на вещном праве в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В соответствии с ч. 5, 6 ст. 6 Закона N257-ФЗ к собственности субъекта Российской Федерации относятся автомобильные дороги, которые включены в перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения либо перечень автомобильных дорог необщего пользования регионального или межмуниципального значения, утверждаемые высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 5); автомобильные дороги, которые включаются в перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения либо перечень автомобильных дорог необщего пользования регионального или межмуниципального значения, утверждаемые высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, являются собственностью субъекта Российской Федерации (передаются в собственность субъекта Российской Федерации в порядке, установленном федеральными законами и Правительством Российской Федерации) (часть 6).
В силу статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.
Пунктом 6 статьи 12 Закона N 257 -ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности отнесено осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения.
В соответствии с частью 2 статьи 15 Закона N 257-ФЗ осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения обеспечивается уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 6 статьи 3 Закона N 257-ФЗ к дорожной деятельности относится деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог
С учётом приведённых норм права суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что дороги, расположенные в пределах города федерального значения Севастополя, находятся в собственности субъекта Российской Федерации - города федерального значения Севастополя, уполномоченные органы исполнительной власти которого обязаны осуществлять дорожную деятельность, частью которой является ведение работ по содержанию и ремонту таких автомобильных дорог.
Таким органом на территории города Севастополя является Департамент транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя, наделённый соответствующими полномочиями Правительством Севастополя в соответствии со ст. 25 Закона города Севастополя от 30.04.2014 N5-ЗС "О Правительстве Севастополя", статьёй 31 Устава города Севастополя, статьями 1,5.1,9, 10 Закона города Севастополя N6-ЗС от 30.04.2014 "О системе исполнительных органов государственной власти города Севастополя", пунктами 1-4 Положения о Департаменте транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя, утверждённого Правительством города Севастополя от 08.09.2016 N 849-ПП.
Помимо этого, Департамент является ответственным исполнителем Государственной программы города Севастополя "Развитие транспорта и дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя на 2017 -2022 годы", утверждённой постановлением Правительства Севастополя от 17.11.2016 N 1090-ПП.
В силу пунктов 11,12 статьи 3 Закона N 257-ФЗ ремонт автомобильной дороги - комплекс работ по восстановлению транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильной дороги, при выполнении которых не затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильной дороги; содержание автомобильной дороги - комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке её технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.
Согласно статье 17 Закона N 257-ФЗ содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог, а также организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения (часть 1).
Порядок содержания автомобильных дорог устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами (часть 2). Классификация работ по содержанию автомобильных дорог устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере дорожного хозяйства (часть 3). В целях определения соответствия транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильных дорог требованиям технических регламентов владельцами автомобильных дорог в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, проводится оценка технического состояния автомобильных дорог. Капитальный ремонт или ремонт автомобильных дорог осуществляется в случае несоответствия транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильных дорог требованиям технических регламентов (часть 4).
Аналогичные положения содержатся в частях 1, 2, 3 статьи 18 Закона N 257-ФЗ применительно к ремонту автомобильных дорог.
В соответствии с пп. 8, 12 п. 10 раздела 4 "Классификации работ по содержанию автомобильных дорог", утверждённой приказом Минтранса РФ от 16.11.2012 N 402, в состав мероприятий по содержанию автомобильных дорог входит, в том числе, установка недостающего и восстановление существующего оборудования на искусственных сооружениях для функционирования освещения (пп. 8 п. 10 раздела 4 Классификации), а также установка элементов освещения на пешеходных переходах, автобусных остановках, кольцевых пересечениях и локальных пересечениях и примыканиях, в том числе автономных осветительных систем (пп. 12 п. 10 раздела 4 Классификации).
Таким образом, в силу приведённых норм права Департамент как лицо, осуществляющее содержание автомобильных дорог в городе федерального значения Севастополе, обязан в рамках реализации возложенных на него полномочий провести оценку уровня содержания автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения, находящихся в городе Севастополе, и при необходимости разработать проект содержания автомобильных дорог, предусмотрев в нём, в числе прочего, необходимые мероприятия по установке недостающего и восстановлению существующего оборудования на искусственных сооружениях для функционирования освещения, установке элементов освещения на пешеходных переходах. Соответствующая обязанность возникает у Департамента в силу закона и не требует дополнительного подтверждения посредством издания актов регионального значения.
В соответствии с п. 4.5.2.5 ГОСТ Р 52766-2007 "Дороги автомобильные общего пользования. Элементы обустройства. Общие требования", утверждённого приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 23 октября 2007 г. N 270-ст (далее-ГОСТ Р 52766-2007), нарушение которого вменено Департаменту, пешеходный переход должен быть оборудован дорожными знаками, разметкой, стационарным наружным освещением (с питанием от распределительных сетей или автономных источников).
Пунктом 4.6.1.1. ГОСТа Р 52766-2007 установлено, что стационарное электрическое освещение на автомобильных дорогах предусматривают, в том числе: на участках, проходящих по населенным пунктам и за их пределами на расстоянии от них не менее 100 м, по нормативам освещения, предусмотренным СНиП 23-05-95*, зарегистрированному Росстандартом в качестве СП 52.13330.2010.
В соответствии с частью 1 статьи 46 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" указанные требования ГОСТа Р 52766-2007, касающиеся безопасности дорожного движения, являются обязательными к исполнению, поскольку обеспечивают защиту жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества.
Представленным в дело на стадии апелляционного производства актом выявленных недостатков в эксплуатационном состоянии автомобильной дороги (улицы), железнодорожного переезда от 25.12.2018 и фотоматериалами к нему подтверждено, что в нарушение приведённых выше положений п. 4.5.2.5., 4.6.1.1. ГОСТ Р 52766-2007 в тёмное время суток на нерегулируемых пешеходных переходах отсутствует освещение на участках дороги, проходящих по населенным пунктам: 69 км. + 600 м. а/д Симферополь -Бахчисарай -Севастополь; 68 км., 71 км. + 300м., 73 км. а/д Ялта -Севастополь, улица Семипалатинская, напротив дома N2; 0 км. + 800м., 1 км. + 850 м. а/д Севастополь -порт Камышовая бухта -бухта Казачья; проспект Героев Сталинграда, напротив дома N36; улица Индустриальная, напротив дома N16А; 4-я Бастионная напротив дома N30А, проспект Столетовский, напротив дома N17А, а также отсутствует освещение на участках дороги улица Богданова (на всем протяжении); улица Жидилова, напротив дома N36.
Нарушение обязательных нормативов освещения (полное отсутствие освещения, светофоров) зафиксировано уполномоченным сотрудником ГИБДД УВД России по г. Севастополю в процессе непрерывного надзора за дорожным движением в соответствии с пунктами 81-83 Административного регламента N 380. Акт составлен в соответствии с пунктом 86 Административного регламента по утверждённой Регламентом форме (приложение N 4 к Административному регламенту). Представление соответствует положениям пункта 87.4 Административного регламента N 380,п. 12 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции".
Довод апеллянта о том, что в его функции не входит выполнение работ, указанных в представлении об устранении угроз безопасности дорожного движения и общественной безопасности от 25.12.2018 N25/11991, отклоняется апелляционным судом как не соответствующий содержанию оспариваемого представления, которым на Департамент возложена обязанность по обследованию неосвещённых участков дорог и организации мероприятий по обустройству электрическим освещением нерегулируемых пешеходных переходов и участков автомобильных дорог регионального значения, а не по непосредственному выполнению данных работ, на что обоснованно указал суд первой инстанции в своём решении.
Апелляционная жалоба не содержит доводов и фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем апелляционная жалоба не может быть признана апелляционным судом обоснованной и не может служить основанием для отмены обжалуемого решения.
Неправильного применения норм процессуального права, в том числе влекущих безусловную отмену судебных актов в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.
С учётом изложенного, оснований для отмены или изменения решения суда не имеется.
От уплаты государственной пошлины апеллянт освобождён, в связи с чем вопрос о распределении расходов по её уплате не рассматривается апелляционным судом.
Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда города Севастополя от 14.02.2019 по делу NА84-39/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме), в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий И.А. Малышева
Судьи О.Г. Градова
А.Ю. Карев
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
