Решение Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 24 ноября 2020 года №21-99/2020

ВЕРХОВНЫЙ СУД КАБАРДИНО-БАЛКАРСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

РЕШЕНИЕ

от 24 ноября 2020 года Дело N 21-99/2020
Судья Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики Вологиров А.Ж.,
при ведении протокола судебного заседания Дауровой А.Х.,
с участием старшего государственного инспектора РФ в области охраны окружающей среды по СКФО Северо-Кавказского межрегионального управления Росприроднадзора Кертиевой Э.С. и представителя названного административного органа Шогеновой З.М., действовавшей на основании доверенности N 9 от 09.01.2020 года,
рассмотрев в открытом судебном заседании ходатайство о восстановлении процессуального срока и жалобу старшего государственного инспектора РФ в области охраны окружающей среды по СКФО Северо-Кавказского межрегионального управления Росприроднадзора Кертиевой Э.С. на решение судьи Урванского районного суда КБР от 09.09.2020 года об отмене постановления старшего государственного инспектора РФ в сфере окружающей среды по СКФО N 83/2 от 03.07.2020 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст.8.1 КоАП РФ, в отношении ООО "КомплексСтройИнвест",
установил:
В соответствии с постановлением старшего государственного инспектора РФ в сфере окружающей среды по СКФО Кертиевой Э.С. N 83/2 от 03.07.2020 года ООО "КомплексСтройИнвест" признано виновным в совершении правонарушения, предусмотренного ст.8.1 КоАП РФ, с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 20000 рублей.
При этом, по мнению должностного лица административного органа, проступок ООО "КомплексСтройИнвест" конкретно выразился в том, что названное юридическое лицо, осуществлявшее в 2019 году рекультивацию земельного участка с кадастровым номером N площадью 19,9 га, не обеспечило соблюдения экологических требований при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов капитального строительства, так как не согласовало с органами Росприроднадзора проект работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде по объекту "Свалка твердых коммунальных отходов I-V классов опасности Майского муниципального района КБР".
10.08.2020 года защитник привлеченного к административной ответственности юридического лица Дигешев М.Ж. оспорил указанное постановление в Урванском районном суде КБР.
09.09.2020 года судья Урванского районного суда КБР вынес решение об отмене вышеупомянутого постановления должностного лица N 83/2 от 03.07.2020 года и о прекращении производства по делу об административном правонарушении в отношении ООО "КомплексСтройИнвест".
ДД.ММ.ГГГГ старший государственный инспектор РФ в сфере окружающей среды по СКФО Кертиева Э.С. через Урванский районный суд КБР посредством почтовой связи обратилась в Верховный Суд КБР с ходатайством о восстановлении процессуального срока для оспаривания решения судьи Урванского районного суда КБР от 09.09.2020 года, а также одновременно с жалобой, содержащей просьбу данный судебный акт отменить, оставив постановление N 83/2 от 03.07.2020 года без изменения.
В обоснование ходатайства старший государственный инспектор РФ в сфере окружающей среды по СКФО Кертиева Э.С. сослалась на то, что в период с 26.08.2020 по 09.10.2020 года была нетрудоспособна по причине болезни.
В обоснование жалобы ее автор указала на неверность вывода судьи о том, что работы, произведенные ООО "КомплексСтройИнвест" по рекультивации земель, не связаны и не могут быть связаны с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории, архитектурно-строительным проектированием, строительством, капитальным ремонтом, реконструкцией, вводом в эксплуатацию, эксплуатацией, выводом из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов капитального строительства. По смыслу действующего законодательства рекультивация свалки - это не просто удаление отходов с земли и не захоронение отходов в землю, но устройство специальных сооружений, обеспечивающих нейтрализацию вредных последствий для окружающей среды при гниении, захоронении отходов. То есть, захоронение отходов должно осуществляться в специальных хранилищах. В связи с этим с земель <адрес> КБР, на которых ООО "КомплексСтройИнвест" ликвидировался объект накопленного вреда, отходы не вывозились. Проектом рекультивационных работ было предусмотрено, а названным юридическим лицом - реализовано захоронение отходов в специально возведенном сооружении - саркофаге без их вывоза. Исходя из этого, вывод судьи об отсутствии какой-либо взаимосвязи между рекультивацией земель и экологическими требованиями, предъявляемыми к градостроительным, ремонтным, проектным и строительным работам, перечисленным в ч.1 ст.8.1 КоАП РФ, заявитель считает ошибочным.
В судебном заседании старший государственный инспектор РФ в области охраны окружающей среды по СКФО Северо-Кавказского межрегионального управления Росприроднадзора Кертиева Э.С. и представитель названного органа - главный специалист-эксперт Отдела государственного экологического надзора по КБР Северо-Кавказского межрегионального управления Росприроднадзора Шогенова З.М. ходатайство и жалобу поддержали и просили их удовлетворить.
Будучи надлежащим образом извещенными о месте и времени рассмотрения дела, законный представитель ООО "КомплексСтройИнвест" Кишев А.Р. и защитник Дигешев М.Ж. в заседание не явились, о причинах своей неявки Верховный Суд КБР не уведомили и об отложении заседания не ходатайствовали, в связи с чем на основании ст.ст.25.4, 25.5, 25.15 КоАП РФ судьей определено рассмотреть дело в их отсутствие.
Выслушав должностных лиц Росприроднадзора, принявших участие в заседании, ознакомившись с поступившими в Верховный Суд КБР материалами дела об административном правонарушении, прихожу к следующему.
Согласно ч.2.2 ст.30.8 КоАП РФ копия вынесенного судьей решения по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении, рассмотренному органом, должностным лицом, в срок до трех суток после его вынесения направляется в орган, должностному лицу, вынесшим постановление.
В силу ч.3 ст.30.9 КоАП РФ подача последующих жалоб на постановление по делу об административном правонарушении и (или) решения по жалобе на это постановление, их рассмотрение и разрешение осуществляются в порядке и в сроки, установленные статьями 30.2 - 30.8 настоящего Кодекса.
В соответствии с ч.1 и ч.2 ст.30.3 КоАП РФ жалоба на постановление (решение) по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления; в случае пропуска данного срока по ходатайству лица, подающего жалобу, он может быть восстановлен судьей или должностным лицом, правомочными рассматривать жалобу.
В силу ч.1 ст.4.8 КоАП РФ течение срока, определенного периодом, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которыми определено начало срока.
Из материалов дела усматривается, что копия решения судьи Урванского районного суда КБР от 09.09.2020 года, направленная почтой в адрес должностного лица Кертиевой Э.С., была 15.09.2020 года доставлена в территориальный орган Росприроднадзора по КБР.
Согласно смыслу ч.5 ст.30.9 КоАП РФ решение суда по жалобе на вынесенное должностным лицом постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано помимо лиц, указанных в ч.1 ст.30.1 КоАП РФ, только тем должностным лицом, что вынесло такое постановление.
Из приобщенных к ходатайству - жалобе копий листков нетрудоспособности усматривается, что в период с 26.08.2020 по 09.10.2020 года Кертиева Э.С. была нетрудоспособна по причине травмы и приступила к работе лишь 10.10.2020 года.
Из оттисков почтового штемпеля на конверте с ходатайством - жалобой следует, что в почтовое отделение он был сдан 16.10.2020 года, то есть в течение десяти дней со дня, когда Кертиева Э.С. вновь приступила к исполнению своих служебных обязанностей.
Проанализировав выше изложенные обстоятельства, прихожу к выводу, что процессуальный срок, предусмотренный ч.1 ст.30.3 КоАП РФ, был пропущен Кертиевой Э.С. по уважительной причине, а после выхода на работу она, действуя разумно и добросовестно, своевременно предприняла меры к тому, чтобы реализовать свое право, оговоренное в ч.5 ст.30.9 КоАП РФ.
В связи с этим ходатайство автора жалобы о восстановлении процессуального срока для оспаривания в вышестоящем суде решения судьи Урванского районного суда КБР от 09.09.2020 года подлежит удовлетворению.
В соответствии со ст.8.1 КоАП РФ несоблюдение экологических требований при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных статьей 8.48 данного Кодекса, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на юридических лиц - от двадцати тысяч до ста тысяч рублей.
Из протокола об административном правонарушении N 57/2 от 30.06.2020 года и постановления N 83/2 о назначении административного наказания от 03.07.2020 года следует, что совершенный проступок конкретно выразился в том, что в нарушение п.3 ст.80.2 Федерального закона от 10.01.2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" ООО "КомплексСтройИнвест" не согласовало с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) проект работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде по объекту "Свалка твердых коммунальных отходов I-V классов опасности Майского муниципального района КБР", включенному в ГРОНВОС приказом Минприроды России от 09.06.2018 года N 250.
Согласно п.п.3 и 4 ст.80.2 упомянутого Федерального закона организация работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде включает в себя проведение необходимых обследований, в том числе инженерных изысканий, разработку проекта работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, его согласование и утверждение, проведение работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, контроль и приемку выполненных работ; порядок организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде устанавливается Правительством Российской Федерации.
В свою очередь, в соответствии с п.п.7-13 постановления Правительства РФ от 04.05.2018 N 542 "Об утверждении Правил организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде": исполнитель согласовывает проект работ по ликвидации накопленного вреда с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования; в срок, не превышающий 30 рабочих дней со дня поступления проекта, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования направляет исполнителю заключение о его согласовании или обоснованное заключение об отказе в согласовании; исполнитель дорабатывает проект и представляет его на повторное согласование в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования; проект, согласованный в выше описанном порядке, в течение 30 рабочих дней утверждается заказчиком; работы по ликвидации накопленного вреда проводятся исполнителем в соответствии с проектом в сроки, предусмотренные государственным или муниципальным контрактом на проведение таких работ.
Таким образом, в силу нормативно установленной процедуры ООО "КомплексСтройИнвест", действительно, было обязано направить проект работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде по объекту "Свалка твердых коммунальных отходов I-V классов опасности Майского муниципального района КБР" на согласование в адрес территориальных органов Росприроднадзора до его утверждения заказчиком - Министерством природных ресурсов и экологии КБР. И, тем более, такое согласование должно было произойти до начала фактической реализации проекта.
Между тем, в соответствии с ч.1 ст.1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.
В силу ч.1 ст.4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении за нарушение законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды и природопользования, не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.
Согласно ч.2 ст.4.5 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1 настоящей статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.
В соответствии с п.6 ч.1 ст.24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению в случае истечения сроков давности привлечения к административной ответственности.
Согласно ст.24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.
С учетом смысла всех вышеприведенных процессуальных норм в их взаимосвязи прихожу к выводу, что в ходе производства в отношении ООО "КомплексСтройИнвест" в целях соблюдения законности должностному лицу административного органа надлежало определить конкретное время совершения правонарушения для последующего разрешения вопроса о сроке давности, в пределах которого допустимо назначить административное наказание.
Из постановления о назначении административного наказания N 83/2 от 03.07.2020 года следует, что датой совершения правонарушения в нем указано 05.06.2020 года, то есть дата составления акта по результатам проверки, проводившейся органами Росприроднадзора в отношении ООО "КомплексСтройИнвест" в период с 21.02.2020 по 23.03.2020 года.
Исходя из этого, несмотря на отсутствие в постановлении N 83/2 соответствующего обоснования, прихожу к выводу, что бездействие ООО "КомплексСтройИнвест", выразившееся в уклонении от направления проекта на согласование в органы Росприроднадзора, было воспринято должностным лицом названного надзорного органа как длящееся административное правонарушение, срок давности привлечения к ответственности за которое начал течь с даты его выявления.
Согласно правовой позиции, сформулированной в п.14 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей; при этом следует учитывать, что такие обязанности могут быть возложены и иным нормативным правовым актом, а также правовым актом ненормативного характера, например представлением прокурора, предписанием органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль); невыполнение предусмотренной названными правовыми актами обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся.
Проанализировав обстоятельства настоящего дела с учетом смысла выше приведенной правовой позиции, прихожу к выводу, что в качестве длящегося правонарушения бездействие ООО "КомплексСтройИнвест" восприниматься не может, поскольку законная обязанность направить проект на согласование в органы Росприроднадзора у данного юридического лица существовала лишь до его утверждения заказчиком и, соответственно, до фактического начала рекультивационных работ, но никак не после этих событий. Исходя из этого, поскольку срок выполнения законной обязанности может быть ограничен не только конкретной датой, но и событиями, в качестве которых в рассматриваемой ситуации выступают утверждение проекта заказчиком и фактическое начало рекультивационных работ, временем, одновременно, и совершения, и окончания проступка является дата, когда ООО "КомплексСтройИнвест" приступило к реализации проекта работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде по объекту "Свалка твердых коммунальных отходов I-V классов опасности Майского муниципального района КБР" без его предварительного согласования с органами Росприроднадзора.
При этом нахожу целесообразным отметить, что иное толкование закона применительно к сложившейся по делу ситуации свидетельствовало бы о том, что предполагаемый проступок никоим образом не может быть прекращен (пресечен), так как согласование по своему изначальному предназначению всегда должно предшествовать действиям, которые только будут, а не уже совершены. Длящееся же административное правонарушение характеризуется реальной возможностью его прекращения действиями самого нарушителя, либо его пресечения в результате применения мер административными (правоохранительными) органами, что в рассматриваемой ситуации невозможно, поскольку рекультивационные работы ООО "КомплексСтройИнвест" уже фактически произведены без согласования с органами Росприроднадзора.
Таким образом, бездействие ООО "КомплексСтройИнвест" в качестве длящегося административного правонарушения рассматриваться не может, поскольку окончание предполагаемого проступка произошло в момент, когда началась реализация названным юридическим лицом проекта работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде.
Из материалов настоящего дела, в частности государственного контракта N 15 от 28.05.2019 года, заключенного между Министерством природных ресурсов и экологии КБР и ООО "КомплексСтройИнвест" на рекультивацию земель, усматривается, что срок выполнения работ по данному контракту был определен следующим образом: начало работ - со дня заключения контракта, то есть с 28.05.2019 года, а окончание работ - до 15.11.2019 года.
Кроме того, из акта проверки от 05.06.2020 года, проведенной Северо-Кавказским межрегиональным управлением Росприроднадзора в отношении ООО "КомплексСтройИнвест", следует, что акт о передаче строительной площадки для производства работ был подписан сторонами государственного контракта - 29.05.2019 года; акты о скрытых работах, выполненных с отклонением от проекта, N 7, N 8, N 10, N 14 были составлены в период с 14.09.2019 года по 11.12.2019 года; акты о приемке выполненных работ N 1.2, N 2.2, N 3.2, N 4.2 были подписаны в период с 07.11.2019 года по 23.12.2019 года; акт приемки законченного строительством объекта N 1-2 был составлен 24.12.2019 года ( л.д.89, 90, 96)
Анализ приведенных сведений свидетельствует о том, что работы по рекультивации земель <адрес> КБР в правовом смысле производились ООО "КомплексСтройИнвест" в период с 29.05.2019 года по 24.12.2019 года, а фактическое выполнение части этих работ зафиксировано актом от 14.09.2019 года.
Соответственно, даже при условии прочих обстоятельств и иных толкований, фактическое начало работ имело место до 14.09.2019 года.
В рамках настоящего производства к административной ответственности по ст.8.1 КоАП РФ ООО "КомплексСтройИнвест" было привлечено должностным лицом Росприроднадзора 03.07.2020 года.
Однако, впоследствии постановление старшего государственного инспектора РФ в сфере окружающей среды по СКФО Кертиевой Э.С. N 83/2 от 03.07.2020 года о назначении административного наказания ООО "КомплексСтройИнвест" отменено решением судьи Урванского районного суда КБР от 09.09.2020 года.
В соответствии с ч.5 ст.30.9 КоАП РФ должностное лицо, вынесшее постановление о привлечении к административной ответственности, вправе обжаловать в вышестоящий суд решение судьи районного суда, принятое по результатам рассмотрения жалобы на это постановление.
Вместе с тем, одним из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, в силу п.6 ч.1 ст.24.5 КоАП РФ является истечение закрепленного в ст.4.5 КоАП РФ срока давности привлечения к административной ответственности. Проверяя соблюдение этого срока, необходимо учитывать, что действующее законодательство не предусматривает возможности его прерывания. Исходя из этого, полагаю, что срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренный ст.4.5 КоАП РФ, может истечь и на дату вынесения решения судьей вышестоящего суда по жалобе должностного лица на решение судьи районного суда.
Из смысла обозначенных норм следует, что вопрос о возобновлении производства с целью установления виновности лица при истечении срока давности его привлечения к административной ответственности обсуждаться уже не может, в том числе и в случае, когда решение судьи районного суда, которым было отменено постановление должностного лица о признании лица виновным в совершении административного правонарушения, еще не вступило в законную силу.
В связи с этим, полагаю, что судья вышестоящего суда при пересмотре решения судьи районного суда и сделанных в этом решении выводов обязан учитывать действие ст.4.5 КоАП РФ.
Следовательно, хотя по общему правилу, закрепленному в п.п.2-5 ч.1 ст.30.7 КоАП РФ, судья вышестоящего суда может и не согласиться с доводами судьи районного суда относительно правовой квалификации действий (бездействия), но, в тоже время, он не вправе этого делать в части прекращения судьей районного суда производства по делу, если срок давности привлечения к административной ответственности к моменту рассмотрения судьей вышестоящего суда жалобы должностного лица уже истек.
Данный подход к толкованию действующих процессуальных норм основан на правовой позиции, сформулированной в "Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый квартал 2012 года", утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ от 10.04.2013 года, и в силу ст.126 Конституции РФ подлежащей учету нижестоящими судами при осуществлении правоприменительной деятельности.
Принимая во внимание, что бездействие, квалифицированное должностным лицом Росприроднадзора как правонарушение, предусмотренное ст.8.1 КоАП РФ, ООО "КомплексСтройИнвест", при прочих обстоятельствах и иных толкованиях, было допущено никак не позже 14.09.2019 года, а срок давности привлечения к административной ответственности за него ч.1 ст.4.5 КоАП РФ установлен в один год со дня совершения, прихожу к выводу, что вне зависимости от доводов автора рассматриваемой жалобы решение судьи Урванского районного суда от 09.09.2020 года в части прекращения производства по делу отмене не подлежит, так как к моменту вынесения настоящего решения истек годичный срок давности привлечения ООО "КомплексСтройИнвест" к административной ответственности.
В тоже время, руководствуясь взаимосвязанными положениями п.6 ч.1 ст.24.5 и п.4 ч.1 ст.30.7 КоАП РФ, по смыслу которых в случае истечения срока давности привлечения к административной ответственности недопустимо ухудшение положения лица, в отношении которого ранее дело было прекращено, а также разъяснениями, содержащимися в п.13.1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", согласно которым в соответствующем акте (постановлении, решении) о прекращении производства по делу не могут содержаться выводы юрисдикционного органа о виновности лица, входить в оценку доводов автора жалобы о необоснованности по существу выводов судьи Урванского районного суда КБР, нахожу нецелесообразным.
В силу п.1 ч.1 ст.30.7, ч.3 ст.30.9 КоАП РФ по результатам рассмотрения жалобы на решение суда по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении при наличии соответствующих оснований выносится решение об оставлении решения суда без изменения, а жалобы без удовлетворения.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.1.6, 4.5, 24.1, 24.5, 30.1-30.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья
решил:
Ходатайство старшего государственного инспектора РФ в области охраны окружающей среды по СКФО Северо-Кавказского межрегионального управления Росприроднадзора Кертиевой Э.С. о восстановлении процессуального срока обжалования в Верховном Суде КБР решения судьи Урванского районного суда КБР от 09.09.2020 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст.8.1 КоАП РФ, в отношении ООО "КомплексСтройИнвест" удовлетворить, восстановив Кертиевой Э.С. указанный процессуальный срок.
Решение судьи Урванского районного суда КБР от 09.09.2020 года об отмене постановления старшего государственного инспектора РФ в области охраны окружающей среды по СКФО Северо-Кавказского межрегионального управления Росприроднадзора Кертиевой Э.С. N 83/2 от 03.07.2020 года, вынесенного по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст.8.1 КоАП РФ, в отношении ООО "КомплексСтройИнвест", оставить без изменения, а жалобу старшего государственного инспектора РФ в области охраны окружающей среды по СКФО Северо-Кавказского межрегионального управления Росприроднадзора Кертиевой Э.С. - без удовлетворения.
Судья Верховного Суда КБР А.Ж.Вологиров


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка