Дата принятия: 03 сентября 2020г.
Номер документа: 21-330/2020
ИРКУТСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 3 сентября 2020 года Дело N 21-330/2020
Судья Иркутского областного суда Ткачук М.А., рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу руководителя Службы по тарифам Иркутской области Халиулина А.Р. на постановление начальника Правового управления Федеральной антимонопольной службы России Молчанова А.В. от 13 февраля 2020 года N 09/12264/20 и решение судьи Кировского районного суда города Иркутска 29 июня 2020 года по делу об административном правонарушении N 21/04/19.5-21/2019, предусмотренном частью 5 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении должностного лица - руководителя Службы по тарифам Иркутской области Халиулина Александра Раисовича,
установил:
Постановлением начальника Правового управления Федеральной антимонопольной службы России Молчанова А.В. от 13 февраля 2020 года N 09/12264/20 (дело об административном правонарушении N 21/04/19.5-21/2019, резолютивная часть постановления оглашена 11 февраля 2020 года, в полном объеме постановление изготовлено 13 февраля 2020 года, дата регистрации постановления по правилам делопроизводства в ФАС России 19 февраля 2020 года) руководитель Службы по тарифам Иркутской области Халиулин Александр Раисович признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и подвергнут административному наказанию в виде административного штрафа в размере пятидесяти тысяч рублей.
Решением судьи Кировского районного суда города Иркутска 29 июня 2020 года постановление начальника Правового управления Федеральной антимонопольной службы России Молчанова А.В. оставлено без изменения, жалоба руководителя Службы по тарифам Иркутской области Халиулина А.Р. без удовлетворения.
Копия решения судьи Кировского районного суда города Иркутска от 29 июня 2020 года получена лицом, привлекаемым к административной ответственности, 7 июля 2020 года.
В жалобе, поданной в Иркутский областной суд посредством почтовой связи 16 июля 2020 года, руководитель Службы по тарифам Иркутской области Халиулин А.Р., не соглашаясь с принятыми в отношении него актами, просит об их отмене и прекращении производства по делу. В обоснование доводов жалобы указывает, что Федеральной антимонопольной службой России (далее - ФАС России) и судьей Кировского районного суда города Иркутска при производстве по делу об административном правонарушении не дана оценка доводам об отсутствии состава административного правонарушения ввиду исполнения Службой по тарифам Иркутской области (далее - Служба, тарифный орган) приказа ФАС России от 29 мая 2019 года N 684/19 и о наличии у Службы полномочий на установление в период до 13 августа 2019 года тарифов на услуги по передаче электрической энергии на уровне выше предельных максимальных уровней тарифов без согласования с ФАС России при условии, когда такое превышение обусловлено наличием инвестиционных программ субъектов электроэнергетики. Судья районного суда не учел, что приказ ФАС России от 29 мая 2019 года N 684/19 исполнен посредством принятия приказов Службы по тарифам Иркутской области от 28 июня 2019 года N 116-спр "О внесении изменений в приказ службы по тарифам Иркутской области от 28 декабря 2018 года N 544-спр" и от 28 июня 2019 года N 117-спр "Об установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии на территории Иркутской области на 2019 год", вступающих в силу с 1 июля 2019 года. Несогласие ФАС России с отдельными тарифными решениями Службы, в том числе принятыми во исполнение приказа N 684/19, касается ценообразования в сфере электроэнергетики, ответственность за нарушение которого предусмотрена статьей 14.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и по этой причине не может являться основанием для возбуждения дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 5 статьи 19.5 указанного кодекса. Судья районного суда оставил без внимания то обстоятельство, что установление приказом Службы от 28 декабря 2018 года N 545-спр единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии на территории Иркутской области на 2019 год на уровне выше предельных максимальных уровней тарифов было обусловлено наличием утвержденных в установленном порядке инвестиционных программ субъектов электроэнергетики Иркутской области, в том числе инвестиционной программы ОГУЭП "Облкоммунэнерго". Указанная инвестиционная программа в установленном порядке утверждена распоряжением министерства жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области от 29 декабря 2014 года N 149-мр, информация о признании решений указанного министерства незаконными судом или иным уполномоченным органом отсутствует. Принятое Службой до 13 августа 2019 года решение о превышении предельных уровней цен (тарифов), обусловленное наличием инвестиционных программ, утвержденных уполномоченным органом, не может рассматриваться как принятое с превышением предоставленных полномочий в силу прямого указания абзаца первого пункта 7 статьи 23.1 Федерального закона "Об электроэнергетике". Названная правовая возможность действовала до 13 августа 2019 года, то есть до вступления в силу Федерального закона от 2 августа 2019 года N 300-ФЗ, внесшего соответствующие изменения в Федеральный закон "Об электроэнергетике" и ужесточившего порядок регулирования тарифов на услуги по передаче электрической энергии. Судья районного суда оставил без внимания доводы жалобы о том, что приказы ФАС России от 29 мая 2019 года N 684/19 и от 13 августа 2019 года N 1087/19 не прошли установленный для федеральных актов исполнительных органов государственной власти порядок государственной регистрации, отсутствует их официальное опубликование в источниках, установленных Указом Президента Российской Федерации от 25 мая 1996 года N 763, поэтому требования ФАС России в адрес Службы не могут рассматриваться как законные и обоснованные и являться основанием для возбуждения производства по делу об административном правонарушении. Судья районного суда не учел, что руководитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов не уполномочен на единоличное принятие решения об установлении цен (тарифов) в электроэнергетике, поэтому в действиях должностного лица тарифного органа отсутствует вина в совершении административного правонарушения. Судья районного суда не учел, что годичный срок давности по данной категории дел применяется только в том случае, если в качестве меры наказания в отношении должностного лица применяется дисквалификация, во всех остальных случаях срок давности составляет два месяца.
В судебном заседании руководитель Службы по тарифам Иркутской области Халиулин А.Р. и его защитник Чекуркова И.В. доводы жалобы поддержали, настаивали на их удовлетворении, указав, что постановление должностного лица антимонопольного органа и решение судьи районного суда не мотивированы, мотивы, по которым отклонены доводы жалобы судьей не приведены.
В судебное заседание не явился начальник Правового управления Федеральной антимонопольной службы России Молчанов А.В., направил письменный отзыв на жалобу, в котором указал на соответствие состоявшихся актов по делу об административном правонарушении требованиям действующего законодательства.
В судебном заседании представитель начальника Правового управления Федеральной антимонопольной службы России Молчанова А.В. - Новикова И.В., действующая на основании доверенности, с доводами жалобы не согласилась, ссылаясь на законность и обоснованность принятых актов, пояснила, что постановление должностного лица антимонопольного органа вынесено 13 февраля 2020 года, ему при регистрации 19 февраля 2020 года присвоен N 09/12264/20, дело об административном правонарушении N 21/04/19.5-21/2019.
Проверив с учётом требований части 3 статьи 30.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дело об административном правонарушении Федеральной антимонопольной службы России N 21/04/19.5-21/2019, материалы дела Кировского районного суда города Иркутска N 12-140/2020 (38RS0032-01-2020-000909-28), проанализировав доводы жалобы и возражений на жалобу, прихожу к следующим выводам.
В соответствии с частью 5 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях невыполнение в установленный срок законного предписания, решения органа, осуществляющего государственный контроль (надзор) в области регулируемых государством цен (тарифов), влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от ста тысяч до ста пятидесяти тысяч рублей.
Объектом данного правонарушения являются общественные отношения в области порядка управления, возникшие в процессе осуществления государственного контроля (надзора).
Объективная сторона правонарушения выражается в невыполнении в установленный срок законного предписания, решения органа, уполномоченного в области государственного регулирования тарифов.
Субъектами правонарушений, предусмотренных частью 5 статьи 19.5 Кодекса российской Федерации об административных правонарушениях, выступают должностные лица и юридические лица.
С субъективной стороны правонарушение является умышленным.
Регулирование отношений в сфере электроэнергетики осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ "Об электроэнергетике", постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года N 1178 "О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике", которым утверждены Основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и Правила государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, другими нормативными правовыми актами.
Федеральный закон от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Федеральный закон N 35-ФЗ) устанавливает правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики, определяет полномочия органов государственной власти на регулирование этих отношений, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики и потребителей электрической энергии.
В соответствии со статьей 23.1 Федерального закона N 35-ФЗ государственному регулированию в электроэнергетике подлежат цены (тарифы) на электрическую энергию (мощность) и на услуги, оказываемые на оптовом и розничных рынках, в соответствии с настоящим Федеральным законом (пункт 1).
Предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни цен (тарифов) на розничных рынках, регулирование которых предусмотрено настоящим Федеральным законом, устанавливаются на год федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов, если иное не установлено настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами или решением Правительства Российской Федерации, и могут быть установлены с календарной разбивкой, разбивкой по категориям потребителей (покупателей) с учетом региональных и иных особенностей. При установлении указанных предельных уровней цен (тарифов) учитываются долгосрочные тарифы, установленные для субъектов электроэнергетики, осуществляющих регулируемые виды деятельности, и (или) долгосрочные параметры регулирования деятельности соответствующих организаций. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в срок, определенный Правительством Российской Федерации, устанавливают цены (тарифы) на электрическую энергию (мощность), поставляемую покупателям на розничных рынках, в том числе населению и приравненным к нему категориям потребителей, в пределах указанных предельных уровней цен (тарифов) (пункт 6 статьи 23.1).
Пунктами 7, 16, 29, 38 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года N 1178, установлено, что при установлении регулируемых цен (тарифов) регулирующие органы принимают меры, направленные на исключение из расчетов экономически необоснованных расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность; определяют состав расходов, включаемых в необходимую валовую выручку, и оценивают их экономическую обоснованность в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере бухгалтерского учета; определяют фактические значения расходов (цен) в порядке очередности, если какой-либо из видов цен не может быть применен по причине отсутствия информации о таких ценах. Тарифы на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемые с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, регулирующими органами определяются в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми Федеральной антимонопольной службой, на основании долгосрочных параметров регулирования.
Пунктом 23 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года N 1178, установлено содержание экспертного заключения тарифного органа, составляемого после проведения экспертизы предложений об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней.
Пунктом 11 Методических указаний по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденных приказом ФСТ России от 17 февраля 2012 года N 98-э, установлена методика расчета необходимой валовой выручки в части содержания электрических сетей.
Пунктами 46 и 64 Правил утверждения инвестиционных программ субъектов электроэнергетики, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2009 года N 977, установлен порядок утверждения указанных программ уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 81 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года N 1178, предельные минимальные и (или) максимальные уровни тарифов на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, устанавливаются ФАС России дифференцированно по субъектам Российской Федерации и уровням напряжения в соответствии с пунктом 81(1) Основ ценообразования на долгосрочный период или очередной год. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, в рамках указанных предельных уровней в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми ФАС России, устанавливают единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии.
Согласно абзацу первому пункта 7 статьи 23.1 Федерального закона N 35-ФЗ, в редакции, действовавшей в период до 13 августа 2019 года, то есть в момент совершения административного правонарушения, решение о превышении предельных уровней цен (тарифов), если такое превышение обусловлено размером инвестиционных программ субъектов электроэнергетики, утвержденных в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, принимается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов самостоятельно и не требует согласования с федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов.
Абзац второй пункта 7 статьи 23.1 Федерального закона N 35-ФЗ действует в одной и той же редакции как до 13 августа 2019 года, так и после указанной даны. Им предусмотрено, что решение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов об утверждении им цен (тарифов), устанавливаемых на уровне выше максимального или ниже минимального уровня, установленного федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов, подлежит согласованию с данным федеральным органом исполнительной власти, осуществляемому в порядке, установленном правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, до принятия данного решения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Исполнительным органом государственной власти Иркутской области в сфере государственного регулирования цен (тарифов), в том числе в сфере государственного регулирования тарифов на электрическую энергию, является Служба по тарифам Иркутской области (пункт 2, абзац 4 подпункта 1 пункта 5 Положения о Службе по тарифам Иркутской области, утвержденного постановлением Правительства Иркутской области от 7 июня 2012 года N 303-пп).
Из материалов дела об административном правонарушении усматривается, что руководитель Службы по тарифам Иркутской области, расположенной по адресу: город Иркутск, улица Марата, 31, Халиулин А.Р., в нарушение положений пункта 7 статьи 23.1 Федерального закона "Об электроэнергетике", пунктов 7, 16, 29, 38 Основ ценообразования, пункта 23 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года N 1178, пункта 11 Методических указаний по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденных приказом ФСТ России от 17 февраля 2012 года N 98-э, пунктов 46 и 64 Правил утверждения инвестиционных программ субъектов электроэнергетики, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2009 года N 977, не исполнил в установленный срок до 1 июля 2019 года, требования, предусмотренные пунктом 2 приказа ФАС России, уполномоченного на осуществление контроля в области регулируемых государством цен (тарифов), от 29 мая 2019 года N 684/19, которым отменен приказ Службы по тарифам Иркутской области от 28 декабря 2018 года N 545-спр "Об установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии на территории Иркутской области на 2019 год".
Изложенные обстоятельства подтверждаются следующими доказательствами:
- приказом ФАС России от 29 мая 2019 года N 684/19, которым с 1 июля 2019 года отменен приказ Службы по тарифам Иркутской области от 28 декабря 2018 года N 545-спр "Об установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии на территории Иркутской области на 2019 год" в связи с нарушением законодательства о тарифном регулировании в сфере электроэнергетики;
-приказом ФАС России от 13 августа 2019 года N 1087/19, отменившим приказ Службы по тарифам Иркутской области от 28 июня 2019 года N 117-спр "Об установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии на территории Иркутской области на 2019 год", принятый во исполнение приказа ФАС России от 29 мая 2019 года N 684/19, в связи с допущенными нарушениями законодательства о тарифном регулировании;
- протоколом об административном правонарушении от 1 ноября 2019 года, из содержания которого усматривается, что Службой по тарифам Иркутской области так и не были устранены нарушения положений законодательства о тарифном регулировании в сфере электроэнергетики при установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии на территории Иркутской области в 2019 году после издания приказа ФАС России от 29 мая 2019 года N 684/19.
Так из содержания вышеназванных доказательств установлено следующее.
Служба по тарифам Иркутской области, реализуя предоставленные законодательством полномочия, издала приказ от 28 декабря 2018 года N 545-спр "Об установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии на территории Иркутской области на 2019 год".
Федеральной антимонопольной службой России в соответствии с подпунктом "б" пункта 5 Положения о государственном контроле (надзоре) в области регулируемых государством цен (тарифов), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июня 2013 года N 543 произведен мониторинг цен (тарифов) в сфере электроэнергетики, в результате которого выявлены нарушения законодательства о государственном регулировании цен (тарифов) в сфере электроэнергетики на территории Иркутской области.
Федеральная антимонопольная служба России является органом, уполномоченным отменять решения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, принятые с превышением их полномочий в области государственного регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике.
В соответствии с пунктом 10 Правил отмены решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, а также решений органов местного самоуправления поселений или городских округов, принятых во исполнение переданных им полномочий по государственному регулированию тарифов на тепловую энергию, в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2004 года N 123, в редакции последующих изменений, Федеральная антимонопольная служба России приказом от 29 мая 2019 года N 684/19 отменила приказ Службы по тарифам Иркутской области от 28 декабря 2018 года N 545-спр "Об установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии на территории Иркутской области на 2019 год" с 1 июля 2019 года.
Указанным приказом ФАС России Службе по тарифам Иркутской области предписано установить и ввести в действие не позднее 1 июля 2019 года единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии, индивидуальные тарифы на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между сетевыми организациями, а также населению и приравненным к нему категориям потребителей Иркутской области, в соответствии с законодательством Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов), устранив нарушения законодательства.
Об исполнении настоящего приказа Службе по тарифам Иркутской области предписано в десятидневный срок с момента исполнения проинформировать ФАС России, представив надлежащим образом заверенные копии: решений органа исполнительной власти Иркутской области в сфере государственного регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике, принятие которых предписано настоящим приказом; протокола заседания правления органа исполнительной власти Иркутской области в сфере государственного регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике, на котором принимались решения, предписанные настоящим приказом; экспертных заключений по делу об установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии для потребителей Иркутской области, в том числе экспертных заключений об установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии по всем территориальным сетевым организациям.
Приказом ФАС России от 29 мая 2019 года N 684/19 установлены следующие нарушения законодательства о государственном регулировании тарифов в сфере электроэнергетики.
В результате принятия Службой по тарифам Иркутской области приказа от 28 декабря 2018 года N 545-спр во втором полугодии 2019 года ставка (тариф) на содержание электрических сетей на услуги по передаче электрической энергии, оказываемые потребителям, не относящиеся к населению и приравненным к нему категориям потребителей по уровню напряжения - ВН (высокое напряжение), установлена на уровне выше предельных максимальных уровней тарифов на услуги по передаче электрической энергии, утвержденных приказом ФАС России от 19 декабря 2018 года N 1819/18 на 16,49%, а одноставочный тариф на услуги по передаче электрической энергии по уровню напряжения ВН, выше предельных уровней на 13,2%. Установление органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации тарифов на услуги по передаче электрической энергии вне рамок предельных уровней тарифов на услуги по передаче электрической энергии без согласования с ФАС России является превышением указанными органами предоставленных им полномочий. Приказ Службы по тарифам Иркутской области от 28 декабря 2018 года N 545-спр не был согласован с ФАС России.
Федеральная антимонопольная служба России также установила, что в соответствии с подпунктом "а" пункта 46 Правил утверждения инвестиционных программ субъектов электроэнергетики, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2009 года N 977, предусмотрена обязанность Службы по тарифам Иркутской области по участию в процессе утверждения инвестиционных программ территориальных сетевых организаций и недопущению формирования экономически необоснованных источников финансирования инвестиционных программ. Распоряжением министерства жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области от 25 декабря 2018 года N 436-мр внесены изменения в распоряжение указанного министерства от 24 декабря 2014 года N 149-мр "Об утверждении инвестиционной программы "Облкоммунэнерго" на 2015-2019 годы", распоряжение принято после 1 ноября 2019 года, что является нарушением пункта 64 указанных Правил. Учет данной инвестиционной программы, в составе которой содержится прибыль на капитальные вложения в размере 304 946 тысяч рублей, при расчете тарифов, привело к росту необходимой валовой выручки ОГУЭП "Облкоммунэнерго" в 2019 году по сравнению с 2018 годом на 121%. Указанные действия привели к росту ставки тарифов на содержание электрических сетей для потребителей Иркутской области на уровне напряжения ВН с 1 июля 2019 года на 120%, одноставочного тарифа на 116,6%, что существенно превышает индексацию тарифов сетевых компаний в размере 103% с 1 июля 2019 года, предусмотренного прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2024 года.
Приказом Службы по тарифам Иркутской области от 28 июня 2019 года N 117-спр установлены единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии на территории Иркутской области на 2019 год во исполнение приказа ФАС России от 29 мая 2019 года N 684/19.
Приказом ФАС от 13 августа 2019 года N 1087/19 отменен приказ Службы по тарифам Иркутской области от 28 июня 2019 года N 117-спр и предписано не позднее 1 сентября 2019 года установить и ввести в действие единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии с соблюдением требований законодательства о тарифном регулировании.
При этом, ФАС России проанализировала материалы, представленные Службой по тарифам Иркутской области во исполнение приказа ФАС России от 29 мая 2019 года N 684/19, в том числе приказы, экспертные заключения, протоколы заседаний Правлений Службы по тарифам Иркутской области, направленные письмом от 9 июля 2019 года N 02-79-1643/19, и выявила нарушения, выразившиеся в неисполнении требований приказа ФАС России.
Так, во втором полугодии 2019 года ставка (тариф) на содержание электрических сетей на услуги по передаче электрической энергии, оказываемые потребителям, не относящиеся к населению и приравненным к нему категориям потребителей по уровням напряжения - ВН, СН-1, СН-2, НН, установлены на уровне выше предельных максимальных уровней тарифов на услуги по передаче электрической энергии, утвержденных приказом ФАС России от 19 декабря 2018 года N 1819/18 на 6,3%, а одноставочные тарифы на услуги по передаче электрической энергии по уровням напряжения ВН, СН-1, СН-2, НН, выше предельных уровней на 5,1%. Установление органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации тарифов на услуги по передаче электрической энергии вне рамок предельных уровней тарифов на услуги по передаче электрической энергии без согласования с ФАС России является превышением указанными органами предоставленных им полномочий. Приказ Службы по тарифам Иркутской области от 28 июня 2019 года N 117-спр не был согласован с ФАС России.
При анализе представленных документов установлено:
- при утверждении необходимой валовой выручки на очередной период регулирования не указаны документы, на основании которых определена величина расходов, не внесены соответствующие изменения в экспертное заключение;
- в экспертных заключениях не указаны договоры и прочие документы, подтверждающие величину расходов по статьям затрат, сформированным в соответствии с требованиями пункта 29 Основ ценообразования, и подтверждающие фактическое исполнение требований Федерального закона "О закупках товаров, работ, услуг, отдельными видами юридических лиц";
- не в полном объеме приведен анализ основных технико-экономических показателей территориальных сетевых организаций за два предшествующих года, текущий год и расчетный период регулирования, без обоснований при формировании полезного отпуска электрической энергии (мощности) по уровням напряжения допущены значительные отклонения от фактических показателей 2017 года, представленных в адрес ФАС России, экспертные заключения не содержат документов, обосновывающих такие отклонения;
- не представлены обоснования учета затрат по статье "аварийный запас" для ООО "Сибреактив-Иркутск" и не указаны обосновывающие материалы, предусмотренные Основами ценообразования, указанные затраты подлежат исключению из необходимой валовой выручки указанной организации;
- не представлены обоснования учета затрат по статье "доставка работников к месту работы" для ООО "Управление Энергоснабжения" и не указаны обосновывающие материалы, предусмотренные Основами ценообразования, указанные затраты подлежат исключению из необходимой валовой выручки указанной организации;
- в связи с нарушением Основ ценообразования подлежат исключению из состава затрат ОГУЭП "Облкоммунэнерго" затраты по статьям "техосвидетельствование", "оплата проездных билетов", "сертификация электрической энергии", затраты по статьям "прибыль на развитие производства" и "амортизация" подлежат дополнительному анализу, инвестиционная программа принята с нарушением установленных законодательством сроков;
- фактические расходы на амортизацию и мероприятия утвержденной инвестиционной программы ОАО "Иркутская электросетевая компания" приняты со значительным отклонением от плановых, что требует проведения дополнительного анализа и оценки данных затрат.
С учетом указанных обстоятельств, ФАС России пришло к выводу о неисполнении приказа ФАС России от 29 мая 2019 года N 684/19.
Указанные документы содержат в себе фактические данные, на основании которых должностным лицом и судом устанавливается наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.
Протокол об административном правонарушении составлен уполномоченным должностным лицом - начальником отдела антимонопольного контроля оптового рынка электроэнергии Управления регулирования электроэнергетики антимонопольной службы Пальяновым М.Н.- в соответствии с положениями 4 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и приказа Федеральной антимонопольной службы России от 29 июля 2015 года N 667/15 "О перечне должностных лиц центрального аппарата ФАС России, управомоченных составлять протоколы об административных правонарушениях".
Протокол об административном правонарушении соответствует требованиям статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Сведения, необходимые для правильного разрешения дела, в нем отражены, событие административного правонарушения должным образом описано, а потому он обоснованно признан судом в качестве допустимого доказательства по делу.
Постановление должностного лица - начальника Правового управления Федеральной антимонопольной службы России Молчанова А.В. - от 13 февраля 2020 года N 09/12264/20 (дело об административном правонарушении N 21/04/19.5-21/2019, резолютивная часть постановления оглашена 11 февраля 2020 года, в полном объеме постановление изготовлено 13 февраля 2020 года, дата регистрации постановления по правилам делопроизводства в ФАС России 19 февраля 2020 года) мотивировано, обстоятельства совершенного правонарушения описаны. Принцип презумпции невиновности не нарушен.
То обстоятельство, что дата принятия мотивированного решения 13 февраля 2020 года не соответствует дате, содержащейся в штампе на данном постановлении 19 февраля 2020 года, не влечет изменение состоявшихся актов, поскольку при рассмотрении дела установлено, что в отношении руководителя Службы по тарифам Иркутской области вынесено одно постановление по одному делу об административном правонарушении N 21/04/19.5-21/2019, других постановлений не имелось, датой вынесения постановления является 13 февраля 2020 года в силу положений статьи 29.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, номер постановления 09/12264/20, 19 февраля 2020 года является датой регистрации постановления в системе документооборота ФАС России.
Всем имеющимся по делу доказательствам, отвечающим требованиям статьи 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, должностным лицом и судьей районного суда на основании всестороннего, полного и объективного исследования всех обстоятельств дела, с соблюдением правил статьи 26.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, дана надлежащая правовая оценка на предмет их допустимости, достоверности и достаточности.
При рассмотрении жалобы на постановление должностного лица судья Кировского районного суда города Иркутска исследовал представленные доказательства, счел их достаточными, оценил их в совокупности и пришел к мотивированным и обоснованным выводам о том, что постановление должностного лица отмене не подлежит, так как в действиях руководителя Службы по тарифам Иркутской области Халиулина А.Р. усматриваются признаки состава административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, так как допущены нарушения положений законодательства о государственном регулировании тарифов в сфере электроэнергетики.
Доводы жалобы о том, что должностным лицом ФАС России и судьей Кировского районного суда города Иркутска не дана оценка доводам об отсутствии состава административного правонарушения ввиду исполнения Службой по тарифам Иркутской области приказа ФАС России от 29 мая 2019 года N 684/19 путем принятия приказов от 28 июня 2019 года N 116-спр "О внесении изменений в приказ службы по тарифам Иркутской области от 28 декабря 2018 года N 544-спр" и от 28 июня 2019 года N 117-спр "Об установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии на территории Иркутской области на 2019 год", вступающих в силу с 1 июля 2019 года, не являются основаниями к отмене состоявшихся по делу об административных правонарушениях актов, поскольку формальное исполнение требований контролирующего органа в сфере государственного регулирования тарифов и принятие тарифного решения вновь с превышением предельных уровней тарифов в сфере электроэнергетики без согласования с ФАС России является невыполнением приказа от 29 мая 2019 года N 684/19.
Доводы жалобы о наличии у Службы полномочий на установление в период до 13 августа 2019 года тарифов на услуги по передаче электрической энергии на уровне выше предельных максимальных уровней тарифов без согласования с ФАС России при условии, когда такое превышение обусловлено наличием инвестиционных программ субъектов электроэнергетики, не влекут отмену состоявшихся актов по делу об административном правонарушении исходя из следующего.
Действительно в период до 13 августа 2019 года абзац первый пункта 7 статьи 23.1 Федерального закона N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" предусматривал, что решение о превышении предельных уровней цен (тарифов), если такое превышение обусловлено размером инвестиционных программ субъектов электроэнергетики, утвержденных в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, принимается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов самостоятельно и не требует согласования с федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов.
Однако, ФАС России было установлено, что в инвестиционную программу ОГУЭП "Облкоммунэнерго" были внесены изменения распоряжением министерства жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области от 25 декабря 2018 года N 436-мр, то есть за пределами установленного пунктом 64 Правил утверждения инвестиционных программ субъектов электроэнергетики, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2009 года N 977, срока.
Пунктом 67 Правил утверждения инвестиционных программ установлено, что утверждение изменений в инвестиционную программу осуществляется в порядке и сроки, которые установлены Правилами утверждения инвестиционных программ для утверждения инвестиционных программ.
В соответствии с пунктом 64 Правил утверждения инвестиционных программ инвестиционная программа подлежит утверждению в срок до 1 ноября.
Абзац 2 пункта 67 Правил утверждения инвестиционных программ содержит отдельные изъятия из общего порядка утверждения инвестиционных программ, однако данные изъятия не касаются срока утверждения изменений инвестиционной программы.
Поскольку скорректированная инвестиционная программа ОГУЭП "Облкоммунэнерго" была принята с нарушением Правил утверждения инвестиционных программ, она не могла быть принята к расчету тарифов как приказом Службы по тарифам Иркутской области от 28 декабря 2018 года N 545-спр, так и приказом от 28 июня 2019 года N 117-спр.
Наличие такой инвестиционной программы, принятой с нарушением установленных сроков, и необходимость ее включения в тарифное решение, подлежало согласованию с ФАС России в соответствии с абзацем вторым пункта 7 статьи 23.1 Федерального закона "Об электроэнергетике", который действовал в момент принятия тарифных решений.
Доводы лица, привлекаемого к административной ответственности, о невозможности влияния на принятие решения соответствующим органом Иркутской области по инвестиционным программам, лишь подтверждает необходимость согласования с ФАС России вопроса о включении расходов по такой программе в тарифные решения, в случае, если в связи с этим произойдет превышение предельных уровней тарифов по субъекту Российской Федерации, поскольку в противном случае на потребителей электрической энергии будут возложены необоснованные дополнительные расходы.
При этом, суд учитывает, что федеральный законодатель последовательно вносит изменения в нормативные правовые акты с целью защиты прав любых потребителей от необоснованных расходов, связанных с содержанием электрических сетей, в случае если при установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии неоднократно происходит "задвоение" расходов на капитальный ремонт данных сетей. Именно в связи с этим, внесены изменения в пункт 7 статьи 23.1 Федерального закона "Об электроэнергетике", в соответствии с которыми исключен абзац первый данного пункта, позволявший до 13 августа 2019 года не согласовывать с ФАС России тарифные решения органов государственной власти субъектов Российской Федерации, принятые с превышением предельных уровней тарифов в случае наличия инвестиционных программ.
До 13 августа 2019 года возможность принятия тарифных решений без согласования с ФАС России предусмотрена для инвестиционных программ, которые приняты с соблюдением законодательства, а в случае допущенных нарушений при их принятии такое согласование обязательно.
Суд также учитывает, что Служба по тарифам Иркутской области обязана была согласовать свое тарифное решение с ФАС России, учитывая то обстоятельство, что превышение предельных уровней тарифов было связано с исключением части электрических сетей, принадлежащих ОАО "Братский алюминиевый завод", из цепи электрических сетей, обслуживаемых территориальными сетевыми организациями, котлодержателем для которых является ОАО "Иркутская электросетевая компания", о чем пояснил в судебном заседании Иркутского областного суда руководитель Службы по тарифам Иркутской области.
Вместо такого согласования указанным лицом принято решение об установлении тарифов с превышением предельных уровней, установленных ФАС России, по мотиву учета инвестиционных программ субъектов электроэнергетики в Иркутской области.
При таких обстоятельствах, прихожу к выводу, что федеральный антимонопольный орган России в приказе от 29 мая 2019 года N 684/19 пришел к обоснованному выводу о принятии тарифного решения Службой по тарифам Иркутской области с превышением полномочий, поскольку оно принято с нарушением установленных нормативными актами требований и не может считаться принятым в пределах предоставленных органу регулирования полномочий.
Таким образом, ФАС России, осуществляя контроль в области регулируемых государством цен (тарифов) правомерно отменил приказ Службы по тарифам Иркутской области от 28 декабря 2018 года N 545-спр.
Вопреки доводам жалобы обстоятельств, свидетельствующих о выполнении требований приказа ФАС России от 29 мая 2019 года N 684/19 в полном объеме, либо о незаконности данного приказа или его неисполнимости, при рассмотрении дела не установлено.
В судебном заседании Иркутского областного суда руководитель Службы по тарифам Иркутской области пояснил, что при принятии тарифного решения во исполнение приказа ФАС России от 13 августа 2019 года N 1987/19 и установлении тарифов с 1 сентября 2019 года Служба по тарифам Иркутской области применяла пункт 7 статьи 23.1 Федерального закона "Об электроэнергетике" с учетом невозможности превышения тарифов выше предельных уровней по мотиву наличия инвестиционных программ, что подтверждает возможность исполнения приказа ФАС России от 29 мая 2019 года N 684/19 в соответствии с требованиями законодательства.
По вышеизложенным основаниями все доводы жалобы, касающиеся установления тарифов на основании абзаца первого пункта 7 статьи 23.1 Федерального закона "Об электроэнергетике" в связи с наличием инвестиционных программ не влекут отмену постановления должностного лица и решения судьи.
Доводы жалобы о том, что несогласие ФАС России с отдельными тарифными решениями Службы, в том числе принятыми во исполнение приказа N 684/19, касается ценообразования в сфере электроэнергетики, ответственность за нарушение которого предусмотрена статьей 14.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и по этой причине не может являться основанием для возбуждения дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 5 статьи 19.5 указанного кодекса, являются несостоятельными, поскольку в настоящем деле должностное лицо тарифного органа Иркутской области привлекается за самостоятельное правонарушение, которое выражается в неисполнении приказа органа, осуществляющего государственный контроль (надзор) в области регулируемых государством цен (тарифов).
Доводы жалобы о том, что приказы ФАС России от 29 мая 2019 года N 684/19 и от 13 августа 2019 года N 1087/19 не прошли установленный для федеральных актов исполнительных органов государственной власти порядок государственной регистрации, отсутствует их официальное опубликование в источниках, установленных Указом Президента Российской Федерации от 25 мая 1996 года N 763, поэтому требования ФАС России в адрес Службы не могут рассматриваться как законные и обоснованные и являться основанием для возбуждения производства по делу об административном правонарушении, не являются основаниями к отмене состоявшихся по делу об административном правонарушении актов.
Из материалов дела об административном правонарушении усматривается, что приказы Службы по тарифам Иркутской области от 28 декабря 2018 года N 545-спр и от 28 июня 2019 года N 117-спр, устанавливающие единые котловые тарифы на территории Иркутской области, являются нормативными правовыми актами. Очевидно, что нормативные правовые акты не могут быть отменены ненормативными правовыми актами. Однако, при этом, необходимо учитывать специфику принятых тарифных решений, которые могут быть приняты как в виде нормативных правовых актов, так и в виде правовых актов, подлежащих опубликованию на сайтах соответствующих органов.
Так, из приказа ФАС России от 29 мая 2019 года N 684/19, неисполнение которого явилось основанием для привлечения руководителя Службы по тарифам Иркутской области к административной ответственности, следует, что он касается не установления тарифов ФАС России, а предписывает необходимость установления тарифов в соответствии с действующим законодательством Службе по тарифам Иркутской области.
Учитывая, что данный приказ опубликован на официальном сайте ФАС России в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", является действующим, соответствует законодательству о тарифном регулировании в сфере электроэнергетики, поэтому требования ФАС России, основанные на данном приказе, являются законными и обоснованными.
В соответствии со статьей 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по делу об административном правонарушении подлежат выяснению, в частности: лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, а также виновность лица в совершении административного правонарушения.
Таким образом, установление виновности предполагает доказывание не только вины лица, но и его непосредственной причастности к совершению противоправного действия (бездействия), то есть наличия в его действии или бездействии объективной стороны административного правонарушения.
Согласно статье 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.
В соответствии с примечанием к данной норме под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
В соответствии с распоряжениями Губернатора Иркутской области от 20 октября 2015 года N 718-рк и от 10 октября 2016 года N 644-рк, действовавших в период совершения административного правонарушения, руководителем Службы по тарифам Иркутской области назначен Халиулин Александр Раисович.
В соответствии с распоряжениями временно исполняющего обязанности Губернатора Иркутской области от 12 декабря 2019 года N 845-рк, от 11 марта 2020 года N 149-рк, от 10 июня 2020 года N 302-рк, действовавших в период рассмотрения дела об административном правонарушении должностным лицом ФАС России и судом, Халиулин Александр Раисович замещает должность руководителя Службы по тарифам Иркутской области.
Поскольку руководитель Службы по тарифам Иркутской области несет персональную ответственность за выполнение возложенных на указанный орган задач и осуществление ею своих функций, что предусмотрено подпунктом 3 пункта 9 Положения о службе по тарифам Иркутской области, а также подпунктом "б" пункта 8 Типового положения об органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21 февраля 2011 года N 97, он обоснованно привлечен к административной ответственности по части 5 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
То обстоятельство, что тарифное решение принимается коллегиальным органом, не освобождает руководителя Службы по тарифам Иркутской области от административной ответственности, поскольку он несет ответственность как глава органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации за ненадлежащее исполнение указанным органом своих функций. При этом, необходимо учесть, что руководитель тарифного органа на стадии составления экспертного заключения и подготовки решений имеет возможность обеспечить принятие законного и обоснованного решения, проект которого впоследствии выносится на заседание коллегиального органа.
Каких-либо объективно непреодолимых, либо непредвиденных препятствий, находящихся вне контроля руководителя тарифного органа, исключающих возможность исполнения требований приказа ФАС России от 29 мая 2019 года N 684/19 и действующего законодательства, из материалов дела не усматривается. Законность приказа сомнений не вызывает, также как и его исполнимость.
При таких обстоятельствах, доводы жалобы о том, что руководитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов не уполномочен на единоличное принятие решения об установлении цен (тарифов) в электроэнергетике, поэтому в действиях должностного лица тарифного органа отсутствует вина в совершении административного правонарушения, являются необоснованными.
Рассматривая дело по существу, должностное лицо и судья районного суда установили все фактические обстоятельства полно и всесторонне, они полностью подтверждаются представленными доказательствами, исследованными в соответствии с требованиями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и получившими правильную оценку в постановлении и решении. Все предъявленные доказательства оценены судом в совокупности, вывод о наличии события правонарушения и виновности руководителя Службы по тарифам Иркутской области Халиулина А.Р. в совершении правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, является правильным и обоснованным.
Доводы жалобы заявителя не содержат правовых аргументов, ставящих под сомнение законность и обоснованность обжалуемых актов, поскольку направлены на переоценку имеющихся в деле доказательств, которые были исследованы при рассмотрении дела и жалобы на постановление по делу об административном правонарушении и получили надлежащую правовую оценку, соответствующую требованиям статьи 26.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Порядок рассмотрения дела об административном правонарушении, установленный Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, должностным лицом и судьей районного суда соблюден, нормы материального права применены и истолкованы правильно, нарушения норм процессуального права не допущено.
Решение судьи Кировского районного суда города Иркутска вынесено в соответствии с установленными обстоятельствами и в рамках процедуры, установленной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, надлежащим образом мотивировано и отвечает требованиям статьи 29.10 указанного кодекса.
Постановление о привлечении к административной ответственности вынесено в пределах срока давности привлечения к административной ответственности, установленного частью 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях для данной категории дел.
Доводы жалобы о том, что годичный срок давности по данной категории дел применяется только в том случае, если в качестве меры наказания в отношении должностного лица применяется дисквалификация, во всех остальных случаях срок давности составляет два месяца, являются несостоятельными по следующим основаниям.
Санкция части 5 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает наложение административного штрафа на должностных лиц в размере пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет.
В силу части 3 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении - одного года со дня его обнаружения.
Следовательно, срок давности привлечения должностного лица - руководителя Службы по тарифам Иркутской области к административной ответственности по части 5 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях составляет один год. Исчисление данного срока не может быть поставлено в зависимость от примененного вида наказания - административного штрафа или дисквалификации.
Административное наказание назначено должностным лицом в пределах санкции части 5 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, является обоснованным и справедливым.
Обстоятельств, которые в силу пунктов 2-5 части 1 статьи 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях могли бы повлечь изменение или отмену обжалуемого судебного акта, не установлено, оснований для удовлетворения жалобы заявителя по изложенным в ней доводам не усматривается.
Руководствуясь статьями 30.6 - 30.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Иркутского областного суда
РЕШИЛ:
Постановление начальника Правового управления Федеральной антимонопольной службы России Молчанова А.В. от 13 февраля 2020 года N 09/12264/20 и решение судьи Кировского районного суда города Иркутска 29 июня 2020 года по делу об административном правонарушении N 21/04/19.5-21/2019, предусмотренном частью 5 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении должностного лица - руководителя Службы по тарифам Иркутской области Халиулина Александра Раисовича, оставить без изменения, жалобу руководителя Службы по тарифам Иркутской области Халиулина А.Р. - без удовлетворения.
Решение вступает в законную силу немедленно, может быть обжаловано и опротестовано в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.
Судья М.А. Ткачук
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
