Дата принятия: 09 декабря 2019г.
Номер документа: 20АП-7067/2019, А68-5299/2019
ДВАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 9 декабря 2019 года Дело N А68-5299/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 03.12.2019
Постановление изготовлено в полном объеме 09.12.2019
Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Большакова Д.В., судей Еремичевой Н.В и Стахановой В.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Соловьевой К.С., при участии в судебном заседании от заявителя - территориального фонда обязательного медицинского страхования Тульской области (г. Тула, ОГРН 1027100977584, ИНН 7107026188) - Ильющенкова Б.Е. (доверенность от 17.06.2019 N 10), Шишкиной Е.Н. (доверенность от 16.06.2018 N 16), заинтересованного лица - счетной палаты Тульской области (г. Тула, ОГРН 1097154004485, ИНН 7107515012) - Елимова А.С. (доверенность от 14.06.2019 N 01-11/234), рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу территориального фонда обязательного медицинского страхования Тульской области на решение Арбитражного суда Тульской области от 02.09.2019 по делу N А68-5299/2019 (судья Андреева Е.В.),
УСТАНОВИЛ:
территориальный фонд обязательного медицинского страхования Тульской области (далее - фонд, заявитель) обратился в Арбитражный суд Тульской области с заявлением к счетной палате Тульской области (далее - счетная палата) о признании незаконным пункта 2 резолютивной части представления от 21.03.2019 N 01-04/09.
Решением Арбитражного суда Тульской области от 02.09.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.
Не согласившись с состоявшимся судебным актом, фонд обжаловал его в апелляционном порядке. Указывает на то, что в соответствии с частями 1, 7, 7.1, 11 статьи 40 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 326-ФЗ) фонд, выполняя функции по организации и проведению экспертизы качества медицинской помощи и осуществляя для проведения такой экспертизы закупку услуг эксперта, выступает в качестве страховщика. Отмечает, что привлечение к экспертной деятельности экспертов качества медицинской помощи регламентировано законодательством об обязательном медицинском страховании, так как основано на закрепленном за фондом праве назначать эксперта в соответствии с положениями Закона N 326-ФЗ и Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 28.02.2019 N 108н. В этой связи, по мнению заявителя апелляционной жалобы, данное направление деятельности фонда, одновременно выполняющего функции страховщика, не подпадает под регулирование законодательства о закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Счетная палата возражала против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.
Изучив доводы апелляционной жалобы, Двадцатый арбитражный апелляционный суд считает, что решение суда не подлежит отмене в связи со следующим.
Как следует из материалов дела, счетной палатой Тульской области в соответствии с пунктом 4.1.7 Плана работы на 2019 год в период с 08.02.2019 по 20.02.2019 проведена проверка отдельных вопросов деятельности территориального фонда обязательного медицинского страхования Тульской области.
В ходе контрольного мероприятия счетной палатой выявлены нарушения фондом бюджетного законодательства и законодательства о контрактной системе в сфере закупок, выразившиеся в следующем.
Фондом в соответствии со статьей 73 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) в 2018 году велся реестр закупок, осуществленных без заключения государственных контрактов.
Общий объем закупок согласно данному реестру составил 1 956 016 руб. 82 коп.
Сведения по договорам возмездного оказания услуг с экспертами качества медицинской помощи в реестре не отражались.
Фактически в 2018 году в качестве экспертов по договорам возмездного оказания услуг привлекались 25 лиц, включенных в территориальный реестр Тульской области, и 2 лица, включенные в территориальный реестр Рязанской области.
Названные эксперты привлекались, без проведения конкурентных процедур, на основании договоров возмездного оказания услуг по проведению экспертизы (реэкспертизы) в указанном количестве случаев оказания медицинской помощи (в разрезе по медицинским организациям) и оформлению ее результатов в форме документов, предусмотренных Методическими указаниями о порядке ведения реестров экспертов качества медицинской помощи в сфере обязательного медицинского страхования, утвержденными Федеральным фондом обязательного медицинского страхования 17.02.2011 (экспертное заключение, акт экспертизы (реэкспертизы) и т.п.). Приложением к договору являлось задание эксперту. По результатам оказания услуг составлялся акт приема-сдачи, подписанный сторонами договора, приложением к которому являлись итоговые документы экспертизы.
В 2018 году заключено 79 возмездных договоров оказания услуг с экспертами качества медицинской помощи. Общий размер перечисленных за 2018 год экспертам денежных средств составил 868 572 руб., при этом стоимость услуг по каждому из договоров не превышала 100 000 руб.
Таким образом, общий объем фактически осуществленных в 2018 году закупок стоимостью до 100 000 руб. составил 2 824 588 руб. 82 коп., что нарушает требования пункта 4 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
По результатам проверки счетной палатой составлен акт от 20.02.2019 и в адрес фонда внесено представление от 21.03.2019 N 01-04/9, в пункте 2 которого предложено принять меры к осуществлению закупок товаров, работ, услуг в целях выполнения полномочий, возложенных на фонд, в строгом соответствии с действующим бюджетным законодательством и законодательством о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Фонд, полагая, что пункт 2 представления является незаконным и нарушает его права и законные интересы, обратился с заявлением в арбитражный суд.
Рассматривая спор по существу и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.
В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ и пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов и органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.
Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ).
В соответствии с Законом N 44-ФЗ, а также пунктами 1 и 2 статьи 72 БК РФ государственные органы, органы управления внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, казенные учреждения и иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов могут вступать в договорные отношения только посредством заключения государственного и муниципального контракта.
Государственный и муниципальный контракты размещаются на конкурсной основе и в пределах лимитов бюджетных обязательств.
Исключение из данного правила установлено положениями статьи 93 Закона N 44-ФЗ.
Пунктом 4 части 1 названной статьи к числу таких случаев отнесено осуществление закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей. При этом годовой объем закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании данного пункта, не должен превышать два миллиона рублей или не должен превышать пять процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем пятьдесят миллионов рублей.
Положениями части 11 статьи 40 Закона N 326-ФЗ предусмотрено, что в системе обязательного медицинского страхования должен осуществляться контроль объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи.
Экспертиза качества медицинской помощи проводится в целях выявления нарушений при оказании медицинской помощи, в том числе оценки своевременности ее оказания, правильности выбора методов профилактики, диагностики, лечения и реабилитации, степени достижения запланированного результата. Экспертиза качества медицинской помощи, оказываемой в рамках программ обязательного медицинского страхования, проводится в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании (часть 1 статьи 64 Закона N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации").
Согласно части 7 статьи 40 Закона N 326-ФЗ экспертиза качества медицинской помощи проводится экспертом качества медицинской помощи, включенным в территориальный реестр экспертов качества медицинской помощи. Федеральный фонд, территориальный фонд, страховая медицинская организация для организации и проведения экспертизы качества медицинской помощи поручают проведение указанной экспертизы эксперту качества медицинской помощи из числа экспертов качества медицинской помощи, включенных в территориальные реестры экспертов качества медицинской помощи.
Территориальный реестр экспертов качества медицинской помощи содержит сведения об экспертах качества медицинской помощи, осуществляющих экспертизу качества медицинской помощи в рамках контроля в субъекте Российской Федерации, и является сегментом единого реестра экспертов качества медицинской помощи (пункт 84 Порядка организации и проведения контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, утвержденного приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования 01.12.2010 N 230 (далее - Порядок N 230)).
Пунктом 4 Порядка N 230 установлено, что субъектами контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию являются, в том числе территориальные фонды обязательного медицинского страхования.
В соответствии с частью 5 статьи 26 Закона N 326-ФЗ финансовое обеспечение выполнения функций органа управления территориального фонда обязательного медицинского страхования осуществляется за счет бюджетных ассигнований бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования.
Бюджетные ассигнования на осуществление территориальным фондом контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи предусматриваются в бюджете территориального фонда по коду вида расходов 200 "Закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд" (на 2018 год - приложение 5 к Закону Тульской области от 18.12.2017 N 97-ЗТО "О бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования Тульской области на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов").
Из изложенного следует, что территориальный фонд обязательного медицинского страхования Тульской области оплачивает услуги по проведению экспертизы качества медицинской помощи из бюджетных средств и в силу пункта 1 статьи 152 БК РФ является участником бюджетного процесса.
Часть 1 статьи 1 Закона N 44-ФЗ, определяя сферу применения данного Закона, устанавливает, что он регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.
В части 2 статьи 1 Закона N 44-ФЗ перечислены правоотношения, на которые действие данного Закона не распространяется. Указанный перечень является исчерпывающим, при этом осуществление закупок услуг экспертов качества медицинской помощи в названный перечень не включено.
С учетом указанного, апелляционный суд поддерживает вывод суда области о том, что заключение контракта на проведение экспертизы качества медицинской помощи должно осуществляться в соответствии с требованиями законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и, в частности, пункта 4 части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ.
Соглашаясь с таким выводом, судебная коллегия также учитывает, что постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 15.02.2017 N 965-7 ГД отклонен проект федерального закона N 782253-6 "О внесении изменения в статью 93 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", которым предусматривалось дополнение части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ (закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя)) пунктом 44 следующего содержания: "44) заключение Федеральным фондом обязательного медицинского страхования, территориальным фондом обязательного медицинского страхования, страховой медицинской организацией контракта на оказание услуг по проведению экспертизы качества медицинской помощи, оказываемой в рамках программ обязательного медицинского страхования.".
При этом согласно паспорту проекта федерального закона N 782253-6 Комитет Государственной Думы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству в заключении по законопроекту от 06.02.2017 N 3.8-6/236 рекомендовал Государственной Думе отклонить проект федерального закона. Правительство Российской Федерации в официальном отзыве на законопроект от 31.08.2015 N 5639п-П12 также указало, что не поддерживает его, поскольку расширение перечня случаев закупок у единственных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) может повлечь за собой возникновение коррупционных взаимоотношений и оказать негативное влияние на качество оказываемых услуг по проведению указанной экспертизы. Кроме того, предлагаемые законопроектом изменения не учитывают установленное в рамках Евразийского экономического союза регулирование в сфере осуществления закупок. В соответствии с требованиями Договора о Евразийском экономическом союзе (пункт 10 раздела II Приложения N 25. Протокол о порядке регулирования закупок) закупки из одного источника либо у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) осуществляются в случаях, предусмотренных Приложением N 3 к Протоколу о порядке регулирования закупок, в котором проведение экспертизы качества медицинской помощи не предусмотрено.
В силу вышеизложенного суд апелляционной инстанции отклоняет как не имеющий правового значения довод апелляционной жалобы о том, что фонд, выполняя функции по организации и проведению экспертизы качества медицинской помощи и осуществляя для проведения такой экспертизы закупку услуг эксперта, выступает в качестве страховщика.
Полномочия счетной палаты Тульской области как органа внешнего государственного финансового контроля определены Бюджетным кодексом Российской Федерации, статьей 9 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", статьями 1 и 8 Закона Тульской области от 04.12.2008 N 1147-ЗТО "О счетной палате Тульской области".
В силу пункта 1 статьи 268.1 БК РФ в полномочия органов внешнего государственного финансового контроля входит, в том числе контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета.
Согласно пункту 1 статьи 266.1 БК РФ объектами государственного финансового контроля являются, в том числе органы управления государственными внебюджетными фондами.
Пунктом 4 части 1 статьи 9 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ установлено, что в полномочия контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации входит организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 8 Закона Тульской области от 04.12.2008 N 1147-ЗТО "О счетной палате Тульской области" к полномочиям счетной палаты относится контроль за исполнением бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования Тульской области.
Таким образом, проверка деятельности территориального фонда обязательного медицинского страхования Тульской области проведена счетной палатой в пределах предоставленных полномочий.
При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно заключил, что представление счетной палаты от 21.03.2019 N 01-04/09 в оспариваемой части является законным и обоснованным, не нарушает прав и законных интересов заявителя, в связи с чем отказал фонду в удовлетворении требований.
Доводы жалобы основаны на ином ошибочном толковании вышеприведенных нормативных положений во взаимосвязи с установленными судом фактическими обстоятельствами и не опровергают правомерность выводов суда первой инстанции, в связи с чем оснований для ее удовлетворения у суда апелляционной инстанции.
Нарушений норм процессуального права, влекущих по правилам части 4 статьи 270 АПК РФ безусловную отмену судебного акта, апелляционным судом не установлено.
Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Тульской области от 02.09.2019 по делу N А68-5299/2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.
Председательствующий судья
Судьи
Д.В. Большаков
Н.В. Еремичева
Н.В. Стаханова
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
