Дата принятия: 26 октября 2020г.
Номер документа: 20АП-5134/2020, А23-7313/2019
ДВАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 26 октября 2020 года Дело N А23-7313/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 26.10.2020
Постановление изготовлено в полном объеме 26.10.2020
Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Тимашковой Е.Н., судей Большакова Д.В. и Еремичевой Н.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем Овчинниковой И.В., при участии представителей заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Интес про" (г. Москва, ОГРН 1187746480052, ИНН 7702431650) - Екимова А.В. (доверенность от 14.10.2019) и Пиркина И.В. (доверенность от 14.10.2019) и третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - садоводческого некоммерческого товарищества "Малоярославец" (Калужская область, Малоярославецкий район, д. Ерденево, ОГРН 1024000693980, ИНН 4011007774) -Жукова В.В. (председателя, выписка от 25.07.2020) и Вилькевича В.В. (доверенность от 08.11.2019), в отсутствие представителей заинтересованного лица - малоярославецкой районной администрации муниципального района "Малоярославецкий район" (г. Малоярославец, ОГРН 1024000693155, ИНН 4011008129) и третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, - дачного некоммерческого партнерства "Хрустали-2" (Калужская область, Малоярославецкий район, д. Михеево, ОГРН 1124011001168, ИНН 4011025075), управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Калужской области (г. Калуга ОГРН 1044004426498, ИНН 4027066800), управления архитектуры и градостроительства Калужской области (г. Калуга, ОГРН 1114027001692, ИНН 4027103378) и прокуратуры Малоярославецкого района Калужской области (г. Малоярославец), извещенных о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Интес про" на решение Арбитражного суда Калужской области от 24.07.2020 по делу с N А23-7313/2019 (судья Масенкова О.А.),
УСТАНОВИЛ:
общество с ограниченной ответственностью "Интес про" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Калужской области с заявлением к Малоярославецкой районной администрации муниципального района "Малоярославецкий район" (далее - администрация) о признании недействительными постановлений от 01.08.2019 N 864 "Об отмене разрешения на строительство N RU40521304-426-2018", от 06.08.2019 N 884 "Об отмене разрешения на ввод объекта в эксплуатацию N RU40521304-42-2018" и от 06.08.2019 N 885 "Об отмене разрешения на ввод объекта в эксплуатацию N RU40521304-43-2018".
Определениями суда первой инстанции от 05.12.2019, 09.01.2020, 04.02.2020 и 19.02.2020 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены дачное некоммерческое партнерство "Хрустали-2" (далее - партнерство), садоводческое некоммерческое товарищество "Малоярославец" (далее - товарищество), управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Калужской области (далее - Росреестр), управление архитектуры, градостроительства и земельных отношений города Калуги (далее - управление архитектуры) и прокуратура Малоярославецкого района Калужской области (далее - прокуратура).
Решением Арбитражного суда Калужской области от 24.07.2020 в удовлетворении заявления отказано.
Не согласившись с принятым решением, общество обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование своих доводов обращает внимание на то, что на основании вышеуказанных разрешений ввода объектов в эксплуатацию обществом зарегистрировано право собственности на нежилое здание - "производственный цех N 1 с рампой" с кадастровым N 40:13:120207:79 и на нежилое здание "производственный цех N 2" с кадастровым N 40:13:120207:78. Полагает, что выдав разрешение на строительство спорных объектов, администрация фактически признала наличие необходимого пакета документа для получения таких разрешений. Обращает внимание суда на отсутствие в оспариваемых постановлениях администрации ссылок на пункт 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ). Считает, что одного представления прокуратуры не достаточно для отмены разрешения на строительство.
От администрации и товарищества в суд апелляционной инстанции поступили отзывы на апелляционные жалобы, в которых они, считая принятое решение законным и обоснованным, просят оставить его без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и изложенные в отзывах возражения, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда не подлежит отмене по следующим основаниям.
Из материалов дела следует, что обществом по договору купли-продажи с Артемовой Г.А. 22.05.2018 приобретен в собственность земельный участок с кадастровым N 40:13:120207:12, расположенный по адресу: Калужская область, Малояолславецкий район, сельское поселение "Деревня Ерденево", вблизи деревни Хрустали, категория -земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования - для садоводства и огородничества.
По заявлению общества 27.06.2018 приказом начальника управления архитектуры N 85 изменен вид разрешенного использования вышеуказанного земельного участка с вида "для садоводства и огородничества" на "хранение и переработка сельскохозяйственной продукции".
В последующем данный приказ отменен приказом от 25.09.2019 N 56.
Между обществом и ИП Молчановым А.И. 10.07.2018 заключен договор на разработку проектной документации на строительство производственных цехов. ИП Молчановым А.И. оформлен проект в составе пяти разделов: пояснительная записка; схема планировочной организации земельного участка; архитектурные решения; проект организации строительства и организация доступа инвалидов. В отношении проектируемых объектов проектная документация содержит следующие сведения: категория земли - С-2, вид разрешенного использования - хранение и переработка сельскохозяйственной продукции, производства кишечно-струнные и кетгутовые.
Общество 11.07.2018 обратилось в отдел строительства, архитектуры, экологии и благоустройства администрации с заявлением о выдаче градостроительного плана указанного земельного участка.
На основании данного заявления администрацией 11.07.2018 выдан градостроительный план земельного участка с указанием на то, что на земельный участок установлен градостроительный регламент территориальной зоны С-2 - зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельскохозяйственного производства.
Администрацией 12.07.2019 обществу выдано разрешение N RU40521304-426-2018 на строительство объекта капитального строительства - производственный цех N 1 с рампой и производственный цех N 2.
В дальнейшем, 12.10.2018, администрацией обществу выданы разрешение N RU40521304-42-2018 на ввод объекта в эксплуатацию - производственный цех N 1 с рампой, общей площадью 1447,4 кв. м., и разрешение N RU40521304-43-2018 на ввод объекта в эксплуатацию - производственный цех N 2, общей площадью 894, 9 кв. м.
На основании названных разрешений ввода объектов в эксплуатацию обществом зарегистрировано право собственности на нежилое здание - производственный цех N 1 с рампой с кадастровым N 40:13:120207:79 и на нежилое здание производственный цех N 2 с кадастровым N 40:13:120207:78.
В сентябре 2019 года прокуратурой в рамках полномочий, предусмотренных статьей 22 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", в связи с рассмотрением обращений депутатов Государственной Думы Российской Федерации Жириновского В.В. и Деньгина В.Е. по вопросу осуществления строительства производственных объектов общества вблизи д. Хрустали, проведена проверка соблюдения градостроительного и земельного законодательства, в ходе которой выявлены нарушения, в связи с чем прокуратурой обществу и администрации внесены представления об устранении выявленных нарушений закона.
На основании выданного прокуратурой представления администрацией проведена служебная проверка, по результатам которой установлено, что разрешение на строительство от 12.07.2018 N RU40521304-426-2018 и разрешения на ввод объектов эксплуатацию от 12.10.2018 N RU40521304-42-2018 и N RU40521304-43-2018 выданы обществу с нарушением земельного и градостроительного законодательства.
В связи с этим постановлением администрации от 01.08.2019 N 864 отменено разрешение на строительство от 12.07.2018 N RU40521304-426-2018, выданное обществу, что, в свою очередь, явилось основанием для вынесения администрацией постановлений от 06.08.2019 N 884 и N 885, которыми отменены разрешения на ввод объектов эксплуатацию от 12.10.2018 N RU40521304-42-2018 и N RU40521304-43-2018 соответственно.
Не согласившись с указанными постановлениями, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением.
Рассматривая заявление и отказывая в его удовлетворении, суд первой инстанции исходил их того, что разрешение на строительство от 12.07.2018 N RU40521304-426-2018 выдано администрацией обществу вопреки положениям части 7 статьи 51 ГрК РФ, без предоставления обществом положительного заключения экспертизы проектной документации объекта капитального строительства. Между тем спорные объекты капитального строительства, в силу пункта 5 части 2 статьи 49 ГрК РФ, не входят в число объектов, проектная документация на которые не подлежит экспертизе, следовательно, на основании части 1 статьи 49 и пункта 1 части 1 статьи 54 ГрК РФ в отношении названных объектов капитального строительства должен осуществляться государственный строительный надзор.
Между тем проектная документация общества не содержит разделов 5 ("Сведения об инженерном оборудовании, о сетях инженерно-технического обеспечения, перечень инженерно-технических мероприятий, содержание технологических решений", в частности, подраздел "Технологические решения", предусматривающий для объектов производственного назначения различные сведения о производственном процессе), 8 ("Перечень мероприятий по охране окружающей среды", предусматривающий проведение мероприятий по защите различных компонентов окружающей среды, в том числе мероприятий по охране водных объектов), 9 ("Мероприятия по обеспечению пожарной безопасности").
Следовательно, у администрации отсутствовали законные основания для выдачи разрешений от 12.10.2018 на ввод объектов в эксплуатацию N RU40521304-42-2018 и N RU40521304-43-2018.
С учетом этого суд пришел к выводу о том, что постановления администрации от 01.08.2019 N 864 "Об отмене разрешения на строительство N RU40521304-426-2018, выданного обществу", от 06.08.2019 N 884 "Об отмене разрешения на ввод объекта в эксплуатацию N RU40521304-42-2018, выданного обществу", от 06.08.2019 N 885 "Об отмене разрешения на ввод объекта в эксплуатацию N RU40521304-43-2018, выданного обществу", соответствуют указанным нормам ГрК РФ, поскольку при выдаче данных разрешений проверка соответствия требованиям статьи 51 ГрК РФ произведена администрацией неверно, так как вышеуказанные нарушения являются основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства, и, как следствие, отказу в выдаче разрешения на ввод объектов в эксплуатацию.
Апелляционный суд соглашается с таким мнением суда в силу следующего.
В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ)" ненормативный акт, решение и действие (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц могут быть признаны недействительными или незаконными при одновременном несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
На основании пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
По смыслу пункта 6 статьи 1, пункта 3 части 2 и части 6 статьи 30, частей 1 и 6 статьи 36 и части 5 статьи 37 ГрК РФ данный кодекс определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны.
В силу частей 2 - 4 статьи 37 ГрК РФ применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.
Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.
Из материалов дела усматривается, что по запросу прокуратуры Калужской области от 12.09.2019 N 7-68-2019 сотрудниками управления архитектуры проведена совместная с прокуратурой документарная проверка соблюдения органами местного самоуправления Малоярославецкого района и сельского поселения "Деревня Ерденево" законодательства о градостроительной деятельности, в ходе которой установлено, что сельской думой сельского поселения "Деревня Ерденево" в нарушение статей 10, 36 и 37 ГрК РФ и статьи 78 ЗК РФ приняты решение от 10.12.2010 N 38 и постановление администрации сельского поселения "Деревня Ерденево" от 11.12.2010 N 24 об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым N 40:13:120207:12, категории сельскохозяйственного назначения, на вид "для ведения садоводства и огородничества".
В связи с этим главе муниципального образования и главе администрации сельского поселения "Деревня Ерденево" направлены акт N 23-06/11 и предписания об устранении выявленных нарушений от 22.06.2011 N 23/1-06/11 и N 23/2-06/11.
В результате исполнения данных предписаний решением сельской думы "Деревня Ерденево" от 08.07.2011 N 18 и постановлением администрации сельского поселения "Деревня Ерденево" от 24.06.2011 N 11 решение Сельской Думы сельского поселения "Деревня Ерденево" от 10.12.2010 N 38 и постановление администрации сельского поселения "Деревня Ерденево" от 11.12.2010 N 24 по изменению вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым N 40:13:120207:12 в районе д. Хрустали отменены.
На основании этого вид разрешенного использования данного земельного участка вновь стал "для сельскохозяйственного производства", что и предусмотрено пунктом 1 статьи 78 ЗК РФ, согласно которому земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства).
В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 15 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны направить документы для внесения сведений в государственный кадастр недвижимости в случаях принятия ими решений об изменении вида разрешенного использования земельного участка.
Между тем в нарушение положений данного закона сведения об отмене изменений вида разрешенного использования вышеуказанного земельного участка в орган кадастрового учета не поступили, в связи с чем при получении выписки из единого государственного реестра недвижимого имущества на данный земельный участок вид его разрешенного использования так и остался неизменным - "для ведения садоводства и огородничества".
Таким образом, неисполнение органом местного самоуправления сельского поселения установленной законодательством обязанности явилось причиной введения в заблуждение неограниченного круга лиц по вопросу вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым N 40:13:120207:12.
Также из материалов дела следует, что действующий генеральный план сельского поселения "Деревня Ерденево" Малоярославецкого района утвержден решением сельской думы сельского поселения "Деревня Ерденево" от 23.10.2013 N 22.
Согласно карте функционального зонирования генерального плана земельный участок с кадастровым номером 40:13:120207:12 расположен в зоне сельскохозяйственного назначения, а согласно карте градостроительного зонирования, являющейся приложением к Правилам землепользования и застройки МО СП "Деревня Ерденево", утвержденных решением сельской думы МО СП "Деревня Ерденево" от 28.12.2012 N 35 (в редакции решения от 10.01.2018 N 1) (далее - ПЗЗ), земельный участок с этим кадастровым номером находится в территориальной зоне С-3 (зона размещения садово-дачных участков).
В силу статей 31 и 33.6 ПЗЗ строительство, реконструкция зданий, сооружений, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции допускается только в зоне С-2 (зона, занятая объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенная для ведения сельскохозяйственного производства), зона С-3 (зона размещения садово-дачных участков) не предполагает возможности такого строительства.
При этом ПЗЗ выполнены без учета решения сельской думы "Деревня Ерденево" от 08.07.2011 N 18 и постановления от 24.06.2011 N 11 об отмене решения по изменению вида разрешенного использования земельного участка в районе д. Хрустали.
Частью 1 статьи 9 ГрК РФ определено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений (часть 3 данной статьи).
В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом сельского поселения.
По смыслу части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 1 части 2 статьи 33 и пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.
Соответственно законодательством установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития.
Таким образом, при внесении изменений в ПЗЗ в 2018 году администрацией сельского поселения "Деревня Ерденево" был нарушен принцип первичности генерального плана, поскольку утвержденные ПЗЗ в части определения статуса рассматриваемой территории противоречат действующему генеральному плану.
К тому же в документах территориального планирования и градостроительного зонирования отнесение земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения к зоне размещения садово-дачных участков возможно только для садоводческих некоммерческих товариществ, образованных в рамках Федерального закона от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан".
Сказанное свидетельствует о том, что рассматриваемая территория не подлежит зонированию как зона С-3 (зона размещения садово-дачных участков), поскольку решения об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 40:13:120207:12 изданы с нарушением федерального законодательства, а принятые решения сельской администрацией об отмене изменения вида разрешенного использования земельных участков фактически подтвердили их статус, определенный генеральным планом.
Разрешенное использование земельного участка представляет собой установление конкретной цели (целей) использования участка земли и определение объема прав и обязанностей лица, которому принадлежит земельный участок.
На основании статьи 42 ЗК РФ одной из обязанностей собственников земельных участков является использование земельных участков в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.
В силу пунктов 1 и 2 статьи 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.
В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами, а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.
Согласно пункту 1 статьи 78 ЗК РФ земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства): крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления их деятельности, гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество; хозяйственными товариществами и обществами, производственными кооперативами, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, иными коммерческими организациями; некоммерческими организациями, в том числе потребительскими кооперативами, религиозными организациями; казачьими обществами; опытно-производственными, учебными, учебно-опытными и учебно-производственными подразделениями научных организаций, образовательных организаций, осуществляющих подготовку кадров в области сельского хозяйства, и общеобразовательных организаций; общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для сохранения и развития их традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов.
Из подпункта 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" следует, что оборот земель сельскохозяйственного назначения основывается на принципе сохранения целевого использования земельных участков.
Положения пункта 1 статьи 79 ЗК РФ определяют особенности использования сельскохозяйственных угодий и устанавливают, что сельскохозяйственные угодья -пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.
В соответствии с частью 6 статьи 36 ГрК РФ градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. При этом запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства.
В связи со сказанным суд первой инстанции, вопреки доводам прокуратуры о том, что на землях, предназначенных для сельскохозяйственного производства, осуществление строительства запрещено и регламенты не устанавливаются, правомерно указал на то, что на землях сельскохозяйственного назначения возможно строительство зданий, сооружений и строений, необходимых для производства, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции. При этом для размещения зданий и сооружений для переработки и хранения сельскохозяйственной продукции возможно использовать лишь земельный участок сельскохозяйственного назначения, не являющийся сельскохозяйственными угодьями.
Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.09.2014 N 540, согласно которому содержание вида разрешенного использования земельного участка "сельскохозяйственное использование" включает в себя растениеводство, выращивание зерновых и иных сельскохозяйственных культур, овощеводство, выращивание тонизирующих, лекарственных, цветочных культур, садоводство, выращивание льна и конопли, животноводство, скотоводство, звероводство, птицеводство, свиноводство, пчеловодство, рыбоводство, научное обеспечение сельского хозяйства, хранение и переработку сельскохозяйственной продукции, ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках, питомники, обеспечение сельскохозяйственного производства, сенокошение, выпас сельскохозяйственных животных, в том числе размещение зданий и сооружений, используемых для хранения и переработки сельскохозяйственной продукции.
Порядок осуществления строительства на землях сельскохозяйственного назначения законом прямо не урегулирован.
Исходя из положений частей 2 и 4 статьи 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, которое выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка.
В силу части 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.
Частью 7 статьи 51 ГрК РФ определено, что обязательными документами для получения разрешения на строительство являются правоустанавливающие документы на земельный участок, градостроительный план земельного участка, материалы, содержащиеся в проектной документации, положительное заключение экспертизы проектной документации объекта капитального строительства, если такая проектная документация подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего кодекса.
Непредставление документов, перечисленных в части 7 названной статьи, является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство (часть 13 данной статьи).
В соответствии с частью 1 и пунктом 5 части 2 статьи 49 ГрК РФ проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 3 и 3.1 настоящей статьи.
Экспертиза не проводится в отношении проектной документации отдельно стоящих объектов капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 квадратных метров, которые предназначены для осуществления производственной деятельности и для которых не требуется установление санитарно-защитных зон или для которых в пределах границ земельных участков, на которых расположены такие объекты, установлены санитарно-защитные зоны или требуется установление таких зон, за исключением объектов, которые в соответствии со статьей 48.1 настоящего кодекса являются особо опасными, технически сложными или уникальными объектами.
Судом первой инстанции установлено, что общество осуществляет вблизи д. Хрустали предпринимательскую деятельность по переработке сельскохозяйственной продукции, которая заключается в производстве натуральной оболочки, а также непищевого экстракта серозной и слизистой оболочек из свиных кишок, в двух производственных цехах (кадастровые номера 40:13:120207:79, 40:13:120207:78), которые расположены на земельном участке с кадастровым номером 40:13:120207:12.
Согласно проектной документации, представленной в администрацию для получения разрешения на строительство, обществом заявлен вид деятельности "производства кишечно-струнные и кетгутовые".
В соответствии с положениями СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03), утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25.07.2007 N 74, для кишечно-струнных и кетгутовых производств санитарно-защитная зона устанавливается в размере 100 метром.
Вместе с тем, как усматривается из материалов дела, с учетом конфигурации земельного участка с кадастровым номером 40:13:120207:12 и градостроительного плана этого земельного участка санитарно-защитная зона в размере 100 метров выходит за его границы.
В последующем для объекта общества установлена санитарно-защитная зона исходя из вида деятельности "производство по переработке кишечного сырья".
Решением главного государственного санитарного врача по Калужской области от 11.03.2019 N 40-СЗЗ-23-2019-12 для производственного предприятия общества исходя из пункта 6 раздела 7.1.8 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 санитарно-защитная зона установлена в новом размере.
Однако указанная санитарно-защитная зона согласно описанию местоположения границ, являющемуся приложением N 1 к решению от 11.03.2019 N 40-СЗЗ-23-2019-12, также выходит за границы спорного земельного участка.
Поскольку на основании части 1 статьи 54 ГрК РФ государственный строительный надзор осуществляется при строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49, настоящего кодекса, то проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для общества, подлежали экспертизе, возводимые объекты подлежали государственному строительному надзору.
Между тем указанные мероприятия в отношении проектной документации и возведенных объектов обществом не проводились.
В связи с этим суд первой инстанции верно указал, что разрешение на строительство от 12.07.2018 N RU40521304-426-2018 выдано администрацией обществу вопреки положениям части 7 статьи 51 ГрК РФ, без предоставления обществом положительного заключения экспертизы проектной документации объекта капитального строительства.
Ввиду того, что спорные объекты капитального строительства в силу пункта 5 части 2 статьи 49 ГрК РФ не входят в число объектов, проектная документация на которые не подлежит экспертизе, то на основании части 1 статьи 49 и пункта 1 части 1 статьи 54 ГрК РФ в отношении названных объектов капитального строительства должен осуществляться государственный строительный надзор.
На основании части 1 статьи 55 ГрК РФ разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, проектной документацией, а также соответствие построенного объекта капитального строительства требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, разрешенному использованию земельного участка, а также ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.
Для принятия решения о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию среди прочего необходимы следующие документы: правоустанавливающие документы на земельный участок; градостроительный план земельного участка; разрешение на строительство; акт приемки объекта капитального строительства; акт, подтверждающий соответствие параметров построенного, реконструированного объекта капитального строительства проектной документации; заключение органа государственного заключение органа государственного строительного надзора и технический план объекта капитального строительства (часть 3 данной статьи).
В части 6 рассматриваемой статьи сказано, что основаниями для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию среди прочего являются: отсутствие документов, указанных в частях 3 и 4 настоящей статьи (например, отсутствие заключения органа государственного строительного надзора); несоответствие объекта капитального строительства требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка; несоответствие параметров построенного, реконструированного объекта капитального строительства проектной документации, а также несоответствие объекта капитального строительства разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации на дату выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (например, несоответствие объекта капитального строительства документам градостроительного зонирования).
В соответствии со статьей 38 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" ввод в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется при условии выполнения в полном объеме предусмотренных проектной документацией мероприятий по охране окружающей среды. Запрещается ввод в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, не оснащенных техническими средствами и технологиями обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, обеспечивающими выполнение установленных требований в области охраны окружающей среды. Запрещается также ввод в эксплуатацию объектов, не оснащенных средствами контроля за загрязнением окружающей среды, без завершения предусмотренных проектами работ по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рекультивации земель в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Частью 1 статьи 48 ГрК РФ определено, что архитектурно-строительное проектирование осуществляется путем подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику земельного участка. Состав проектной документации определен частью 12 статьи 48 ГрК РФ.
Состав разделов проектной документации и требования к содержанию этих разделов предусмотрен Положением о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87 (далее - Положение), в соответствии с пунктом 7 которого необходимость разработки требований к содержанию разделов проектной документации, наличие которых согласно настоящему положению не является обязательным, определяется по согласованию между проектной организацией и заказчиком такой документации.
Разделы 6, 11, 5 и 9 проектной документации, требования к содержанию которых устанавливаются соответственно пунктами 23, 27(1) - 31, 38 и 42 Положения, разрабатываются в полном объеме для объектов капитального строительства, финансируемых полностью или частично за счет средств соответствующих бюджетов.
Как установлено судом первой инстанции, проектная документация общества не содержит разделов 5 ("сведения об инженерном оборудовании, о сетях инженерно-технического обеспечения, перечень инженерно-технических мероприятий, содержание технологических решений", в частности подраздел "технологические решения", предусматривающий для объектов производственного назначения различные сведения о производственном процессе), 8 ("перечень мероприятий по охране окружающей среды", предусматривающий проведение мероприятий по защите различных компонентов окружающей среды, в том числе мероприятий по охране водных объектов) и 9 ("Мероприятия по обеспечению пожарной безопасности").
При таких обстоятельствах суд пришел к верному выводу о том, что у администрации отсутствовали законные основания для выдачи разрешений от 12.10.2018 N RU40521304-42-2018 и N RU40521304-43-2018.
Оценив имеющиеся в материалах дела доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что постановления администрации от 01.08.2019 N 864 "Об отмене разрешения на строительство N RU40521304-426-2018", от 06.08.2019 N 884 "Об отмене разрешения на ввод объекта в эксплуатацию N RU40521304-42-2018" и от 06.08.2019 N 885 "Об отмене разрешения на ввод объекта в эксплуатацию N RU40521304-43-2018" соответствуют вышеприведенным нормам ГрК РФ, поскольку при выдаче данных разрешений проверка соответствия требованиям статьи 51 ГрК РФ администрацией произведена неверно, так как выявленные нарушения являются основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства, и как следствие - отказа в выдаче разрешения на ввод объектов в эксплуатацию.
Судом обоснованно отклонена ссылка общества на то, что оспариваемые постановления приняты администрацией за пределами полномочий, предоставленных ей статьей 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), не позволяющей органу местного самоуправления отменять муниципальные правовые акты, на основании которых уже возникли гражданско-правовые отношения (право собственности).
На основании части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.
Сказанное свидетельствует о том, что орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им правовой акт в случае выявления его противоречия закону.
При этом факт государственной регистрации права собственности на спорные объекты после принятия оспариваемых постановлений администрации не оказывает влияния на разрешение настоящего спора, поскольку оценка законности и обоснованности оспариваемых постановлений производится на дату их принятий.
Данное обстоятельство соответствует правовой позиции Президиума Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2019), согласно которой суды должны проверить законность и обоснованность разрешения на строительство исходя из действующих на момент его выдачи нормативно-правовых актов.
При таких обстоятельствах, с учетом наличия у администрации правомочия по отмене в порядке самоконтроля ранее принятых ею актов в случае их противоречия действующему законодательству, а также отсутствия правовых оснований для выдачи разрешений на строительство и на ввод объектов в эксплуатацию, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что оспариваемые постановления не нарушают прав и законных интересов общества, в связи с чем отказал в удовлетворении заявления общества.
Довод апелляционной жалобы о том, что администрация, выдав разрешение на строительство спорных объектов, фактически признала наличие необходимого пакета документа для получения таких разрешений, подлежит отклонению, поскольку факт отсутствия заключения экспертизы проектной документации объекта капитального строительства и разделов 5, 8 и 9 в проектной документации подтвержден материалами дела.
Довод общества об отсутствии в оспариваемых постановлениях администрации ссылок на пункт 21.1 статьи 51 ГрК РФ является несостоятельным, так как отсутствие указания конкретной статьи ГрК РФ не влечет недействительность оспариваемых актов.
Мнение общества о том, что одного представления прокуратуры недостаточно для отмены разрешения на строительство, не принимается во внимание апелляционной коллегии в связи с тем, что в рассматриваемом случае по основаниям, изложенным в представлении прокуратуры, администрацией проведена служебная проверка, в ходе которой выводы прокуратуры нашли свое подтверждение. Именно результаты служебной проверки явились основанием для принятия оспариваемых постановлений.
Иные доводы подателя жалобы не могут быть признаны обоснованными, так как, не опровергая выводов суда первой инстанции, сводятся к несогласию с оценкой установленных судом обстоятельств по делу, что не может рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.
Таким образом, оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции по приведенным в апелляционной жалобе доводам не имеется.
Неправильного применения судом норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены принятого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.
При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции является законным и обоснованным.
Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Калужской области от 24.07.2020 по делу N А23-7313/2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с пунктом 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через суд первой инстанции.
Председательствующий Е.Н. Тимашкова
Судьи Д.В. Большаков
Н.В. Еремичева
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
