Дата принятия: 17 января 2020г.
Номер документа: 20АП-4484/2019, А62-7147/2018
ДВАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 17 января 2020 года Дело N А62-7147/2018
Резолютивная часть постановления объявлена 15 января 2020 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 17 января 2020 года.
Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мордасова Е.В., судей Тимашковой Е.Н., Большакова Д.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем Шамыриной Е.И., рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу контрольно-ревизионной комиссии муниципального образования Рославльского городского поселения Рославльского района Смоленской области на решение Арбитражного суда Смоленской области от 15.05.2019 по делу N А62-7147/2018 (судья Ерохин А.М.), принятое по заявлению комитета жилищно-коммунального хозяйства, энергетики, дорог и транспорта администрации муниципального образования "Рославльский район" Смоленской области (Смоленская обл., Рославльский район, г. Рославль, ОГРН 1076725000219, ИНН 6725012928) к контрольно-ревизионной комиссии муниципального образования Рославльского городского поселения Рославльского района Смоленской области (г. Рославль), третьи лица: администрация муниципального образования "Рославльский район" Смоленской области (Смоленская обл., Рославльский район, г. Рославль, ОГРН 1026700929210, ИНН 6725002430), общество с ограниченной ответственностью "Управляющая компания" (Смоленская область, Рославльский р-н, д. Малые Кириллы, ОГРН 1056700022268, ИНН 6725011515) о признании незаконным и отмене предписания от 04.05.2018 N 2;
лица, участвующие в деле, в суд апелляционной инстанции своих представителей не направили, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены надлежащим образом;
УСТАНОВИЛ:
Комитет жилищно-коммунального хозяйства, энергетики, дорог и транспорта администрации МО "Рославльский район" Смоленской области (далее - комитет) обратился в арбитражный суд с заявлением к контрольно-ревизионной комиссии МО Рославльского городского поселения Рославльского района Смоленской области (далее - комиссия) о признании незаконным и отмене предписания от 04.05.2018 N 2.
Решением Арбитражного суда Смоленской области от 15.05.2019 предписание комиссии от 04.05.2018 N 2, выданное комитету о взыскании с общества с ограниченной ответственностью "Управляющая компания" (далее - общество) в бюджет Рославльского городского поселения денежных средств, предоставленных в качестве оплаты за работы, не предусмотренные муниципальным контрактом N 0163300017717000257-0328588-01 от 25.12.2017 (далее - контракт) в сумме 96 170 руб. 37 коп. признано недействительным.
Не согласившись с решением суда первой инстанции, комиссия обратилась в Двадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение отменить.
В обоснование своей позиции апеллянт ссылается на то, что комиссия является органом внешнего финансового контроля, в связи с чем при вынесении предписаний не обязана руководствоваться только соответствующими нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ); предоставленные комитетом счета, справки формы КС-3, акты выполненных работ формы КС-2 и платежные поручения не имеют ссылки на конкретный объект улично-дорожной сети, следовательно, не отражают правильность доводов комитета; комитетом оплачены обществу работы, не предусмотренные контрактом, в то время как общество не выполнило предусмотренные контрактом работы.
Комитет в возражениях на апелляционную жалобу просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, а жалобу комиссии - без удовлетворения.
Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
Изучив материалы дела, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, обсудив доводы жалобы и возражений на нее, суд апелляционной инстанции не находит оснований для изменения либо отмены обжалуемого решения суда первой инстанции ввиду следующего.
Как следует из материалов дела, комиссией проведено контрольное мероприятие "Проверка законности, результативности, эффективности и целевого использования средств бюджета Рославльского городского поселения, выделенных на содержание дорого общего пользования местного значения в 2018 году (выборочно)".
По результатам проведения контрольного мероприятия выявлены нарушения, а именно: установлены факты оплаты работ, не предусмотренных контрактом в сумме 96 170 руб. 37 коп., составлен Акт по результатам контрольного мероприятия от 13.04.2017 N 3 (т. 1 л. 7 - 27, оборот) и вынесено Предписание от 04.05.2018 N 2 (т. 1 л. 6, оборот), которым комиссия обязала комитет взыскать с общества в бюджет Рославльского городского поселения денежные средства, предоставленные в качестве оплаты за работы не предусмотренные контрактом в сумме 96 170 руб. 37 коп.
Рассматривая спор по существу и удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.
В соответствии с ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200 АПК РФ и п. 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов и органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.
В силу положений п. 1, 4 ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Закон N 6-ФЗ) контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет такие полномочия, как: контроль за исполнением местного бюджета; организацию и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Согласно ч. 1, 4 ст. 16 Закона N 6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений; в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению должностными лицами контрольно-счетных органов контрольных мероприятий контрольно-счетные органы направляют в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание, что также закреплено и нормами положения о Контрольно-ревизионной комиссии муниципального образования Рославльского городского поселения Рославльского района Смоленской области (т. 2 л. 20 - 27).
Таким образом, оспариваемое предписание комиссии является ненормативным правовым актом, который содержит обязательные к исполнению требования, может нарушать права и законные интересы комитета, следовательно, может быть обжаловано в арбитражном суде.
Требования, включенные в предписание данного органа, должны быть законодательно обоснованы. Предписание об устранении нарушений требований законодательства является документом, содержащим в себе обязательное для исполнения требование юридическому лицу провести мероприятия по устранению выявленных нарушений.
При рассмотрении дела о признании недействительным предписания в предмет доказывания входит рассмотрение вопросов о наличии у органа, вынесшего предписание, соответствующих полномочий, соответствие предписания требованиям законодательства и наличие (отсутствие) нарушения прав заявителя в сфере экономической деятельности.
По смыслу ст. 1, 2 БК РФ бюджетные правоотношения, в том числе по исполнению бюджета и контролю за его исполнением, регулируются бюджетным законодательством.
В силу ст. 34, 38 БК РФ исполнение бюджета осуществляется, в частности, с учетом принципов адресности, целевого характера и эффективности использования бюджетных средств. То есть бюджетные средства доводятся до получателей с указанием цели использования и должны использоваться экономно (с достижением заданных результатов с наименьшим объемом средств) и (или) результативно (с достижением наилучшего результата с определенным объемом средств).
Из п. 1, 2, 5 ст. 157, п. 1, 2 ст. 265, п. 1, 2 ст. 266.1, п. 1 ст. 268.1 БК РФ, ч. 1 ст. 3 и ч. 1 ст. 9 Закона N 6-ФЗ следует, что контрольно-счетные органы осуществляют контроль за законностью и эффективностью использования бюджетных средств.
Согласно ч. 1 ст. 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
В п. 23 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса эффективности (результативности) использования бюджетных средств, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.
В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.
Удовлетворяя заявленные комитетом требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что выводы комиссии об исполнении обязательств сторонами контракта за рамками его условий являются ошибочными в связи с несовершенством технической документации к контракту, а фактически все работы, предусмотренные контрактом, были проверены комитетом, приняты и оплачены в полном объеме, что подтверждается представленными в материалы дела актами о приемки выполненных работ, справками о стоимости, счетами на оплату (т. 1 л. 116 - 126), а также расчетами затрат (т. 1 л. 138 - 172), которые отражают исполнение контрактных обязательств в рамках его условий. Все работы выполнены в рамках контракта и в пределах его цены.
Соглашаясь с выводами суда первой инстанции, апелляционная коллегия также отмечает следующее.
Часть 1 ст. 306.1 БК РФ предусматривает, что бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, за совершение которого гл. 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.
В силу ч. 3.1 ст. 270.2 БК РФ представления и предписания органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля составляются и направляются объектам контроля в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Законом N 6-ФЗ.
В соответствии с ч. 4, 5 ст. 16 Закона N 6-ФЗ в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению должностными лицами контрольно-счетных органов контрольных мероприятий контрольно-счетные органы направляют в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание.
Предписание контрольно-счетного органа должно содержать указание на конкретные допущенные нарушения и конкретные основания вынесения предписания.
Согласно ч. 2, 3 ст. 9 Закона N 6-ФЗ, контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет следующие основные полномочия:
1) контроль за исполнением местного бюджета;
2) экспертиза проектов местного бюджета;
3) внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета;
4) организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
5) контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию;
6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности;
7) финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ;
8) анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;
9) подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования;
10) участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;
11) иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
В силу ст. 268.1 БК РФ полномочия органа внешнего муниципального контроля по выдаче обязательных к исполнению предписаний ограничены следующими сферами: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета; контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета; контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Законом N 6-ФЗ.
Следовательно, комиссия уполномочена на выдачу по итогам ревизии (проверки) обязательного для исполнения предписания по устранению установленных в ходе проверки нарушений только бюджетного законодательства. Вместе с тем, выдача предписания по устранению иных выявленных нарушений (бухгалтерского учета, гражданского законодательства, трудового законодательства) не относится к полномочиям комиссии.
Таким образом, орган финансового контроля правомочен в пределах своей компетенции направлять объекту контроля обязательные к исполнению предписания только бюджетного законодательства, влекущих незаконное использование бюджетных средств, но не любых, установленных в ходе проверки нарушений.
Данный правовой вывод изложен в постановлениях Арбитражного суда Центрального округа от 25.10.2018 по делу N А83-10539/2017, от 20.02.2019 по делу N А62-197/2018.
В гл. 30 БК РФ определены следующие виды бюджетных нарушений: нецелевое использование бюджетных средств, невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита, неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом, нарушение условий предоставления бюджетного кредита, нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов.
Анализ оспариваемого предписания свидетельствует о том, что ни одно из вышеуказанных нарушений бюджетного законодательства в ходе проверки органом финансового контроля не зафиксировано, и в оспариваемом предписании не отражено.
Доказательств обратного, равно как и доказательств совершения комитетом нарушений именно бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, комиссией в нарушение ч. 1 ст. 65, ч. 5 ст. 200 АПК РФ в материалы дела не представлено.
При таких обстоятельствах, суд области правомерно признал обжалуемое предписание, требующее от комитета принятия такой меры, как взыскание с общества в бюджет Рославльского городского поселения денежных средств, предоставленных в качестве оплаты за работы, не предусмотренные контрактом, в сумме 96 170 руб. 37 коп., не соответствующим закону и нарушающим права и законные интересы комитета.
Заявленные в апелляционной жалобе доводы не влияют на законность и обоснованность обжалуемого решения, поскольку являлись обоснованием позиции, не опровергают выводов суда, а направлены на переоценку фактических обстоятельств и доказательств, исследованных судом и получивших надлежащую правовую оценку.
Иное толкование заявителем апелляционной жалобы положений действующего законодательства не свидетельствует о неправильном применении судом норм права.
При рассмотрении дела судом установлена, исследована и оценена вся совокупность обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения спора, имеющимся по делу доказательствам дана надлежащая правовая оценка, в связи с чем суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.
Оснований для отмены решения суда первой инстанции, предусмотренных ч. 4 ст. 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено.
Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Смоленской области от 15.05.2019 по делу N А62-7147/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с пунктом 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через суд первой инстанции.
Председательствующий
Е.В. Мордасов
Судьи
Д.В. Большаков
Е.Н. Тимашкова
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
