Дата принятия: 12 сентября 2019г.
Номер документа: 20АП-4150/2019, А62-9848/2018
ДВАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 12 сентября 2019 года Дело N А62-9848/2018
Резолютивная часть постановления объявлена 10.09.2019
Постановление изготовлено в полном объеме 12.09.2019
Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Большакова Д.В., судей Еремичевой Н.В. и Стахановой В.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Соловьевой К.С., в отсутствие департамента государственного строительного и технического надзора Смоленской области (г. Смоленск, ОГРН 1066731118244, ИНН 6730067390), общества с ограниченной ответственностью "Стройинвестпроект" (г. Смоленск, ОГРН 1106732005027, ИНН 6732005079), извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Стройинвестпроект" на решение Арбитражного суда Смоленской области от 24.05.2019 по делу N А62-9848/2018 (судья Бажанова Е.Г.),
УСТАНОВИЛ:
департамент государственного строительного и технического надзора Смоленской области (далее - департамент) обратился в Арбитражный суд Смоленской области с заявлением к обществу с ограниченной ответственностью "Стройинвестпроект" (далее - ООО "Стройинвестпроект", общество) о привлечении к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) (дело N А62-9848/2018).
ООО "Стройинвестпроект", в свою очередь, обратилось в арбитражный суд с заявлением к департаменту государственного строительного и технического надзора Смоленской области о признании незаконным и отмене предписания от 04.09.2018 N 02-455п (дело N А62-10436/2018).
Определением арбитражного суда от 05.12.2018 дела N А62-9848/2018 и N А62-10436/2018 объединены в одно производство для совместного рассмотрения, объединенному делу присвоен номер А62-9848/2018.
Решением Арбитражного суда Смоленской области от 24.05.2019 в удовлетворении требований ООО "Стройинвестпроект" отказано; ООО "Стройинвестпроект" привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, в виде штрафа в размере 50 000 рублей, обществу предложено уплатить штраф в добровольном порядке в шестидесятидневный срок с момента вступления решения суда в законную силу и представить суду документ, свидетельствующий об уплате административного штрафа.
Не согласившись с судебным актом, общество обжаловало его в апелляционном порядке. Ссылается на несостоятельность выводов суда о том, что, поскольку установка башенного крана предусмотрена проектной документацией, на момент проведения проверки кран смонтирован на строительной площадке и осуществлялся подъем и перемещение грузов для монтажа конструкций и кирпичной кладки, в связи с чем у департамента имелись полномочия по проверке наличия у общества допуска ТС на башенный кран. Указывает на то, что в полномочия департамента входит лишь проверка проектной документации на соответствие выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям проектной документации. Считает, что подъемное сооружение - башенный кран по своим параметрам подконтролен Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору и проверяться может на соответствие требованиям к эксплуатируемым опасным производственным объектам по Федеральному закону от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов". Обращает внимание на то, что 26.12.2018 обратилось за продлением срока исполнения предписания от 03.12.2018 N 02-736п и предоставило департаменту договор от 11.12.2018 N 73/18 на проведения технического освидетельствования башенного крана. Полагает, что срок давности привлечения к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ в данном случае составляет три месяца и на момент объявления судом первой инстанции резолютивной части решения по делу истек.
Департамент возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.
Стороны в судебное заседание представителей не направили, извещены о времени и месте судебного заседания надлежащим образом. Дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
Изучив доводы апелляционной жалобы, Двадцатый арбитражный апелляционный суд приходит к следующим выводам.
Как следует из материалов дела, ООО "Стройинвестпроект" на основании разрешения на строительство от 14.09.2017 N 67-RU67302000-234-2017 осуществляет строительство объекта капитального строительства "Многоквартирный жилой дом N 17 (по ГП) с помещениями общественного назначения в микрорайоне "Семичевка" г. Смоленска. Блок-секции NN 1-4".
На основании приказа от 28.08.2018 N 966/пр департаментом проведена внеплановая выездная проверка исполнения обществом предписания от 09.07.2018 N 02-312п, по результатам которой составлен акт от 04.09.2018 N 02-455.
В ходе проверки установлено, что строительно-монтажные работы по возведению конструкций (фундамент, стены) блок-секции N 2 выполняются ООО "Стройинвестпроект" при помощи башенного крана, установленного на строительной площадке объекта капитального строительства. Подтверждением того, что башенный кран, смонтированный на строительной площадке, соответствует требованиям ПОС и ППР согласно пунктам 141, 143 Правил безопасности опасных производственных объектов, на которых используются подъемные сооружения, утвержденных приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12.11.2013 N 533, является акт пуска подъемного сооружения (ПС) в работу, составленный в результате работы комиссии, принимающей решение о пуске в работу подъемных сооружений, подлежащих учету в федеральных органах исполнительной власти в области промышленной безопасности. Акт пуска башенного крана, установленного на строительной площадке жилого дома N 17 (по ГП) в микрорайоне "Семичевка" в г. Смоленске, не представлен. Следовательно, пуск в работу башенного крана, смонтированного на строительной площадке, в соответствии с законодательством не обеспечен, пункт 1 предписания от 09.07.2018 N 02-312п не исполнен.
По итогам проверки обществу выдано предписание от 04.09.2018 N 02-455п об устранении нарушений при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства, в котором указано в срок до 05.10.2018 обеспечить пуск в работу башенного крана, смонтированного на строительной площадке, в соответствии с законодательством.
На основании приказа от 09.10.2018 N 1151/пр департаментом проведена внеплановая выездная проверка исполнения обществом ранее выданного предписания от 04.09.2018 N 02-455п, в ходе которой установлено, что пуск в работу башенного крана, смонтированного на строительной площадке, в соответствии с законодательством не обеспечен, выданное предписание не исполнено.
По результатам проверки департаментом составлены акт от 17.10.2018 N 02-569 и протокол от 19.10.2018 N 183 об административном правонарушении по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ.
Впоследствии департамент обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ, а общество заявило требования о признании предписания от 04.09.2018 N 02-455п недействительным.
Рассматривая спор по существу и отказывая в удовлетворении требований общества, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.
В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ и пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов и органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.
В соответствии с частью 2 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям проектной документации.
В силу пункта 1 статьи 49 ГрК РФ предметом экспертизы результатов инженерных изысканий является оценка соответствия таких результатов требованиям технических регламентов. Предметом экспертизы проектной документации являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, санитарно-эпидемиологическим требованиям, требованиям в области охраны окружающей среды, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям к безопасному использованию атомной энергии, требованиям промышленной безопасности, требованиям к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики, требованиям антитеррористической защищенности объекта, заданию застройщика или технического заказчика на проектирование, результатам инженерных изысканий.
На основании пункта 4(1) Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54, в случае отсутствия технических регламентов предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполняемых работ, применяемых строительных материалов и результатов таких работ строительным нормам и правилам, федеральным нормам и правилам в области использования атомной энергии санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам, требованиям пожарной безопасности, требованиям в области охраны окружающей среды, требованиям в отношении энергетической эффективности и требованиям в отношении оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия и требованиям к сохранению объектов культурного наследия, нормам и правилам инженерно-технических мероприятий гражданской обороны, требованиям промышленной безопасности, требованиям надежности и безопасности в электроэнергетике, нормам и правилам безопасности гидротехнических сооружений, иным правилам безопасности и государственным стандартам, а также требованиям других нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, подлежащих обязательному исполнению при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства.
В соответствии с подпунктом "а" пункта 138 Правил безопасности опасных производственных объектов, на которых используются подъемные сооружения, утвержденных приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12.11.2013 N 533 (далее - Правила N 533), решение о пуске в работу ПС (подъемных сооружений), перечисленных в пункте 3 данных Правил, выдается специалистом, ответственным за осуществление производственного контроля при эксплуатации ПС, с записью в паспорте ПС на основании положительных результатов технического освидетельствования перед пуском в работу после постановки ПС на учет.
Согласно пункту 141 Правил N 533 решение о пуске в работу ПС (подъемных сооружений), подлежащих учету в федеральных органах исполнительной власти в области промышленной безопасности, осуществляющих ведение реестра ОПО (опасных производственных объектов), выдается специалистом, ответственным за осуществление производственного контроля при эксплуатации ПС, с записью в паспорте ПС на основании предложений комиссии о возможности пуска ПС в работу.
Для принятия решения о возможности пуска ПС в работу эксплуатирующая организация обеспечивает работу комиссии в составе:
председателя комиссии - уполномоченного представителя эксплуатирующей организации;
членов комиссии - уполномоченных представителей эксплуатирующей организации, специализированных организаций (если осуществлялся монтаж, проводилась экспертиза промышленной безопасности), а также уполномоченного представителя федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности.
Согласно пункту 144 Правил N 533 до пуска в работу ПС на ОПО рассматривается следующий комплект документов: разрешение на строительство объектов, для монтажа которых будет установлено ПС; паспорт ПС; сертификаты (декларации) соответствия; руководство (инструкция) по эксплуатации ПС; акт выполнения монтажных работ в соответствии с эксплуатационной документацией; заключение экспертизы промышленной безопасности в случае отсутствия сертификата соответствия, например, на ПС, бывшие в употреблении или изготовленные для собственных нужд; ППР и ТК в случаях, указанных в пунктах 159 - 167 данных Правил; акт сдачи-приемки рельсового пути (для ПС, передвигающихся по рельсам); документы, подтверждающие соответствие и работоспособность фундаментов для стационарно установленного башенного крана и строительных конструкций (для рельсовых путей мостовых кранов).
Таким образом, в комплекте документов, необходимых для получения акта о пуске в работу подъемного сооружения, наличествуют документы, связанные с правильностью монтажа фундаментов, рельсовых путей, схемы подключения к электрическим сетям и других документов, относящихся не к сфере контроля за самими механизмами башенного крана, а правильности установки его и эксплуатации как сооружения на строительной площадке.
Указанные отношения относятся к сфере строительного надзора, в том числе связанные с промышленной безопасностью на строительной площадке, в силу статьи 4 ГрК РФ.
В тексте оспариваемого предписания указано на необходимость обеспечения пуска в работу башенного крана, смонтированного на строительной площадке, в соответствии с законодательством, поэтому само по себе такое требование не является подменяющим функции Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Предоставление акта о пуске башенного крана заменяет застройщику доказательства для органа строительного надзора факта соответствия фактического выполнения работ по установке подъемного сооружения на строительной площадке и правильности его эксплуатации по отношению к техническим решениям, принятым в проектной документации по этому сооружению, оцениваемым на основе комплекта документов, подлежащих предоставлению с заявлением о выдаче акта о пуске башенного крана в эксплуатацию.
Потребовав данный акт, уполномоченный в сфере государственного строительного надзора орган фактически требует доказательства того, что работы выполнены по проекту строительства и эксплуатации подъемного сооружения на строительной площадке, что является его компетенцией.
Проект строительства - это сфера действия департамента, в том числе проект строительства фундамента и самого башенного крана, поскольку работы ведутся на строительной площадке.
Требование департамента направлено не на подтверждение работоспособности механизма, а на подтверждение того, что все действия, направленные на соответствие строительной площадки правилам и нормам законодательства для монтажа и эксплуатации башенного крана соблюдены.
В связи с этим именно приказом Ростехнадзора N 175 урегулирована сфера по осуществлению федерального государственного строительного надзора при строительстве при эксплуатации опасных производственных объектов.
Заявитель, считая, что не несет обязанности представить департаменту спорный акт пуска, не представил вместо него пакет документов самому органу строительного надзора, подтверждающий соответствие установки и эксплуатации башенного крана нормам и правилам, указанным в статье 54 ГрК РФ, на территории строительной площадки, относящимся к компетенции госстройнадзора, а равно суду при разрешении спора.
Таким образом, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о правомерности отказа судом области в удовлетворении требований о признании незаконным предписания от 04.09.2018 N 02-455п.
Довод апелляционной жалобы о том, что 26.12.2018 ООО "Стройинвестпроект" обратилось за продлением срока исполнения предписания от 03.12.2018 N 02-736п и предоставило департаменту договор от 11.12.2018 N 73/18 на проведения технического освидетельствования башенного крана, отклоняется судебной коллегией, поскольку не свидетельствует о незаконности оспариваемого в настоящем деле предписания от 04.09.2018 N 02-455п, выданного более чем за три месяца до вышеназванных событий.
Рассматривая заявление департамента о привлечении общества к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ за невыполнение в установленный срок до 05.10.2018 предписания об устранении нарушений при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства от 04.09.2018 N 02-455п, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии оснований для привлечения общества к административной ответственности.
Суд апелляционной инстанции полагает, что решение суда принято за пределами срока давности привлечения к ответственности. При этом суд исходит из следующего.
Частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрено, что невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, организации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.
Согласно пункту 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ одним из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, является истечение сроков давности привлечения к административной ответственности.
В силу части 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения.
При длящемся административном правонарушении сроки начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения (часть 2 статьи 4.5 КоАП РФ).
В соответствии с позицией Конституционного Суда Российской Федерации (постановление от 15.01.2019 N 3-П и определение от 26.03.2019 N 823-О) предусмотренная в части 15 статьи 19.5 КоАП РФ административная ответственность за невыполнение изготовителем предписания федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов к продукции, как особого случая невыполнения в установленный срок законного предписания уполномоченного органа, относится к административным правонарушениям против порядка управления.
Соответственно, привлечение к административной ответственности предполагается в этом случае именно за само по себе формальное невыполнение предписания публичного органа, которое не может зависеть - в том числе применительно к срокам давности - от наступления тех или иных последствий допущенных нарушений.
С учетом изложенной позиции Конституционного Суда Российской Федерации срок давности привлечения к административной ответственности по части 15 статьи 19.5 КоАП РФ и аналогичным составам правонарушений, предусмотренным данной статьей, исчисляется по правилам, установленным статьей 4.5 КоАП РФ для правонарушений против порядка управления, то есть по общему правилу составляет два месяца, а в случае рассмотрения дела судом - три месяца.
Согласно пункту 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" административные правонарушения, выражающиеся в невыполнении обязанности к конкретному сроку, не могут быть рассмотрены в качестве длящихся.
При этом, как разъяснено в пункте 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, по которым предусмотренная нормативным правовым актом обязанность не была выполнена к определенному в нем сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.
В предписании департамента от 04.09.2018 N 02-455п обществу установлен срок для устранения допущенных нарушений до 05.10.2018.
Следовательно, вменяемое ООО "Стройинвестпроект" правонарушение не является длящимся, а трехмесячный срок давности привлечения к административной ответственности подлежит исчислению с момента истечения срока исполнения предписания, то есть с 05.10.2018, и на момент рассмотрения настоящего дела судом первой инстанции истек.
При таких обстоятельствах у суда отсутствовали правовые основания для привлечения общества к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ.
В этой связи апелляционный суд считает необходимым обжалуемое решение суда отменить в части привлечения ООО "Стройинвестпроект" к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 КоАП РФ, в виде штрафа в размере 50 000 рублей, предложения обществу уплатить штраф в добровольном порядке в шестидесятидневный срок с момента вступления решения суда в законную силу и представить суду документ, свидетельствующий об уплате административного штрафа, и принять в этой части новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований департамента о привлечении ООО "Стройинвестпроект" к административной ответственности.
Нарушений норм процессуального права, влекущих по правилам части 4 статьи 270 АПК РФ безусловную отмену судебного акта, апелляционным судом не установлено.
Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Смоленской области от 24.05.2019 по делу N А62-9848/2018 отменить в части привлечения общества с ограниченной ответственностью "Стройинвестпроект" (ОГРН 1106732005027, ИНН 6732005079) к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде штрафа в размере 50 000 рублей и предложения обществу с ограниченной ответственностью "Стройинвестпроект" уплатить взыскиваемый штраф в добровольном порядке в шестидесятидневный срок с момента вступления решения суда в законную силу и представить суду документ, свидетельствующий об уплате административного штрафа.
В удовлетворении требований департамента государственного строительного и технического надзора Смоленской области о привлечении общества с ограниченной ответственностью "Стройинвестпроект" (ОГРН 1106732005027, ИНН 6732005079) к административной ответственности, предусмотренной частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отказать.
В остальной части решение Арбитражного суда Смоленской области от 24.05.2019 по делу N А62-9848/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.
Председательствующий судья
Судьи
Д.В. Большаков
Н.В. Еремичева
В.Н. Стаханова
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
