Дата принятия: 27 августа 2020г.
Номер документа: 20АП-2866/2020, А23-9469/2019
ДВАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 27 августа 2020 года Дело N А23-9469/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 25.08.2020
Постановление изготовлено в полном объеме 27.08.2020
Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Большакова Д.В., судей Еремичевой Н.В. и Тимашковой Е.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Никитиной В.В., при участии в судебном заседании от заявителя - министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Калужской области (г. Калуга, ОГРН 1044004404080, ИНН 4027064217) - Дорохина В.А. (доверенность от 14.04.2020 N ЕВ-751-20), от заинтересованного лица - управления Федеральной антимонопольной службы по Калужской области (г. Калуга, ОГРН 1024001345598, ИНН 4026003620) - Тимахова Н.Н. (доверенность от 09.01.2020), в отсутствие третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - общества с ограниченной ответственностью "Спецавтохозяйство Обнинск" (Калужская область, г. Обнинск, ОГРН 1094025003313, ИНН 4025423750), извещенного о времени и месте судебного заседания надлежащим образом, рассмотрев в открытом судебном заседании, апелляционную жалобу министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Калужской области на решение Арбитражного суда Калужской области от 23.03.2020 по делу N А23-9469/2019 (судья Харчиков Д.В.),
УСТАНОВИЛ:
министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Калужской области (далее - министерство, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Калужской области с заявлением к управлению Федеральной антимонопольной службы по Калужской области (далее - Калужское УФАС России, управление, антимонопольный орган) о признании незаконным и отмене предупреждения от 04.10.2019 N 1699/05 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Спецавтохозяйство Обнинск" (далее - ООО "Спецавтохозяйство Обнинск", общество).
Решением Арбитражного суда Калужской области от 23.03.2020 в удовлетворении заявленных требований отказано.
Не согласившись с состоявшимся судебным актом, министерство обжаловало его в апелляционном порядке. Считает, что оспариваемое предупреждение принято в отношении нормативного правового акта, что выходит за пределы полномочий, предоставленных антимонопольному органу Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ). Обращает внимание на то, что одновременно с антимонопольным органом Калужским областным судом также рассматривалось дело, в рамках которого ООО "Спецавтохозяйство Обнинск", в числе прочего, были заявлены требования о признании недействующей Территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными, в Калужской области, утвержденной приказом министерства от 22.09.2016 N 496 (в ред. приказа от 26.08.2019 N 328) (далее - Территориальная схема), в части сведений, содержащихся в таблице 33 "Перечень мероприятий, предлагаемых территориальной схемой" пункта 9.2 раздела 9, предусматривающих мероприятия по завершению эксплуатации сортировки ООО "Спецавтохозяйство Обнинск" с 2024 года и не предусматривающих модернизацию сортировки ООО "Спецавтохозяйство Обнинск".
Калужское УФАС России и ООО "Спецавтохозяйство Обнинск" возражали против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзывах.
Третье лицо, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, в судебное заседание представителя не направило, извещено о времени и месте судебного заседания надлежащим образом. Дело рассмотрено в его отсутствие в соответствии со статьями 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
Проверив в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ, законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд приходит к выводу об отсутствии оснований для его отмены в связи со следующим.
Как следует из материалов дела, в связи с рассмотрением обращения общества антимонопольным органом установлено, что общество является хозяйствующим субъектом, осуществляющим деятельность на рынке по обращению с твердыми коммунальными отходами в Калужской области.
На принадлежащем обществу объекте в г. Обнинск обрабатываются твердые коммунальные отходы (ТКО) жителей города Обнинска, Жуковского и Тарусского районов, а также отходы, не являющиеся ТКО.
Принадлежащий обществу объект обработки отходов приказом министерства от 22.09.2016 N 496 включен в Территориальную схему, с указанием на то, что данный объект соответствует требованиям природоохранного законодательства, дальнейшая эксплуатация объекта возможна. Сведения о завершении эксплуатации (выводе из эксплуатации) этого объекта обработки отходов в Схеме отсутствовали.
Письмом от 13.03.2019 N 23/2019 общество обратилось в министерство с просьбой внести изменения в Территориальную схему в связи с модернизацией принадлежащего обществу объекта обработки отходов и увеличением объемов обработки отходов.
Письмом от 22.04.2019 N 1635-19 министерство ответило, что предложения общества будут рассмотрены при корректировке Территориальной схемы.
В июле 2019 года на официальном сайте министерства в сети "Интернет" (https://admoblkaluga.ru/sub/stroy/Proektl/) опубликовано уведомление от 03.07.2019 N ЕВ-1779-19 о проведении общественного обсуждения проекта корректировки Территориальной схемы. Срок общественного обсуждения проекта Территориальной схемы составил 34 календарных дня: с 03.07.2019 по 05.08.2019.
Приказом министерства от 26.08.2019 N 328 в Территориальную схему внесены изменения, согласно которым с 2024 года запланировано завершение эксплуатации сортировки общества (таблица N 33 "Перечень мероприятий, предлагаемых территориальной схемой").
При этом данными изменениями с 2024 года запланирована модернизация сортировки ГП "КРЭО" с увеличением мощности до 165 тыс. тонн/год.
Письмом от 17.06.2019 N 121/19 общество направило в министерство замечания и предложения по корректировке Территориальной схемы, в том числе в части невозможности выведения из эксплуатации своего объекта по обработке отходов.
На официальном сайте министерства (https://admoblkaluga.ru/sub/stroy/Proektl/) 01.08.2019 опубликовано заключение об учете поступивших замечаний и предложений в проект корректировки Территориальной схемы. В данном заключении указано на отклонение замечаний и предложений общества об исключении из Территориальной схемы сведений о завершении с 2024 года эксплуатации принадлежащего обществу объекта по обработке отходов, так как с 2024 года на территории Боровского района предусмотрены ввод в эксплуатацию индустриального комплекса обработки отходов и направление потоков отходов на "более эффективное" предприятие.
Антимонопольный орган пришел к выводу о том, что в действиях министерства, выразившихся в указании в Территориальной схеме (в ред. от 26.08.2019) сведений о завершении эксплуатации сортировки общества с 2024 года, имеются признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, в связи с чем 04.10.2019 выдал министерству предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.
Не согласившись с предупреждением, министерство обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Рассматривая спор по существу и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.
В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ и пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов и органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.
Согласно части 1 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает органу государственной власти субъекта Российской Федерации предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.
Частью 2 данной статьи определено, что предупреждение выдается органу государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе, в случае выявления признаков нарушения статьи 15 названного Закона.
Судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.
Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.
Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона N 135-ФЗ.
Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.
Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.
Указанная правовая позиция изложена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 N 18403/13, пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016.
Калужское УФАС России, выдав министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Калужской области предупреждение от 04.10.2019 N 1699/05, указало на наличие в его действиях признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, в которой установлен запрет на принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации актов, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечение таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья, определяются Федеральным законом от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ).
В целях организации и осуществления деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов утверждаются территориальные схемы обращения с отходами (пункт 1 статьи 13.3 Закона N 89-ФЗ).
Перечень требований к территориальным схемам в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, содержится в статье 13.3 Закона N 89-ФЗ, а также в утверждаемых Правительством Российской Федерации требованиях к составу и содержанию территориальных схем обращения с отходами.
На основании пункта 3 статьи 13.3 Закона N 89-ФЗ, пункта 5 Правил разработки, общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных схем в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами, а также требования к составу и содержанию таких схем, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22.09.2018 N 1130 (далее - Правила N 1130), территориальная схема обращения с отходами должна включать в себя, среди прочего: - данные о месте нахождения объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов; - данные о планируемых строительстве, реконструкции, выведении из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов.
В соответствии с пунктами 29, 30 Правил N 1130 корректировка территориальных схем осуществляется путем внесения в нее изменений по мере необходимости. Основанием для корректировки территориальной схемы являются:
а) изменение условий реализации территориальной схемы, в том числе соответствующие изменения законодательства Российской Федерации, выявление новых источников образования отходов, мест накопления отходов, объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов;
б) выявление способов оптимизации потоков с учетом действующих и вновь введенных объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов;
в) ввод в эксплуатацию новых объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов;
г) вывод из эксплуатации (ликвидация) объектов по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов;
д) заключение соглашений между субъектами Российской Федерации по вопросам обращения с отходами.
Пунктом 5.1 раздела 5 Территориальной схемы предусмотрено, что реестры действующих объектов по обработке, утилизации, обезвреживанию отходов, в том числе твердых коммунальных, на территории Калужской области (по состоянию на период выполнения работ), с указанием основных характеристик соответствующих объектов, представлены в Приложениях А7 - А9.
Реестры составлены на основании данных организаций, эксплуатирующих объекты, предоставивших соответствующую информацию, а также на основании сведений территориального органа Росприроднадзора о лицензиатах.
Согласно пункту 5.5 "Оценка возможности дальнейшей эксплуатации существующих объектов системы обращения с отходами" раздела 5 Территориальной схемы выполнена оценка возможности эксплуатации существующих объектов обращения с отходами. Оценка возможности эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения промышленных отходов представлена в Приложениях А7, А8, А9, А11.
Приложение А7 к Территориальной схеме содержит сведения о принадлежащем обществу объекте обработки отходов (пункт 4). В данном приложении отражено, что принадлежащий обществу объект соответствует требованиям природоохранного законодательства, дальнейшая эксплуатация объекта возможна.
Сведения о невозможности эксплуатации данного объекта отсутствуют.
Таким образом, из Территориальной схемы усматривается, что принадлежащий обществу объект обработки отходов может эксплуатироваться и в дальнейшем.
Между тем, в таблице 33 "Перечень мероприятий, предлагаемых территориальной схемой" пункта 9.2 раздела 9 Территориальной схемы предусмотрены мероприятия по завершению эксплуатации сортировки ООО "Спецавтохозяйство Обнинск" с 2024 года.
Согласно пункту 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Пункт 8 названной статьи определяет дискриминационные условия как условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.
Применительно к обстоятельствам настоящего дела суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что указание министерством в Территориальной схеме сведений о завершении эксплуатации сортировки ООО "Спецавтохозяйство Обнинск" с 2024 года содержит признаки нарушения конкуренции (статья 15 Закона N 135-ФЗ), так как ставит общество по сравнению с иными хозяйствующими субъектами в неравные условия осуществления деятельности.
Позиция суда подтверждается решением Калужского областного суда от 12.03.2020 по делу N 3а-16/2020, которым, в числе прочего, признана не действующей с момента вступления данного решения в законную силу Территориальная схема (в редакции приказа от 26.08.2019 N 328) в части сведений, содержащихся в таблице 33 "Перечень мероприятий, предлагаемых территориальной схемой" пункта 9.2 раздела 9, предусматривающих мероприятия по завершению эксплуатации сортировки ООО "Спецавтохозяйство Обнинск" с 2024 года и не предусматривающих модернизацию сортировки ООО "Спецавтохозяйство Обнинск".
При этом Калужский областной суд исходил из того, что вышеуказанные положения Территориальной схемы создают дискриминационные условия, необоснованно ограничивая доступ общества, имеющего соответствующую лицензию к деятельности в области обращения с отходами, что противоречит Закону N 89-ФЗ и Закону N 135-ФЗ.
Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что оспариваемое предупреждение принято в отношении нормативного правового акта, что выходит за пределы полномочий, предоставленных антимонопольному органу Законом N 135-ФЗ, отклоняется судом апелляционной инстанции в связи со следующим.
Согласно статье 23 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган вправе проводить проверку соблюдения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления; выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, их должностным лицам обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, и о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции; выдавать предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.
Термин "акт" используется в данной статье Закона N 135-ФЗ в качестве общего понятия, включающего как нормативные правовые акты, так и ненормативные акты органов государственной власти и их должностных лиц.
Антимонопольный орган, установив, что нормативный правовой акт или ненормативный акт органа государственной власти нарушает положения Закона N 135-ФЗ, вправе выдать предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (пункт 3.2 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ), а также предписание об отмене или изменении вышеуказанного акта (подпункт "а" пункта 3 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ).
Учитывая изложенное, довод министерства о превышении антимонопольным органом полномочий является несостоятельным.
Приведенный подход согласуется с правовой позицией Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 02.02.2010 N 11923/09.
Ссылка заявителя жалобы на то, что антимонопольным органом рассматривалось дело о нарушении министерством антимонопольного законодательства одновременно с Калужским областным судом, которым рассматривалось вышеупомянутое дело N 3а-16/2020, отклоняется судом апелляционной инстанции, так как данное обстоятельство не имеет правового значения.
Пунктом 1 части 3 статьи 47 Закона N 135-ФЗ предусмотрено, что комиссия по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства может приостановить рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае и на срок рассмотрения судом другого дела, имеющего значение для рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.
Из приведенной нормы права следует, что приостановление рассмотрения дела в указанном случае является правом, а не обязанностью комиссии.
Следовательно, рассмотрение антимонопольным органом дела одновременно с Калужским областным судом не является нарушением.
На основании изложенного судебная коллегия поддерживает позицию суда первой инстанции об отсутствии в рассматриваемом случае условий, предусмотренных статьей 198 АПК РФ, для удовлетворения заявленных требований о признании незаконным и отмене предупреждения Калужского УФАС России от 04.10.2019 N 1699/05 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.
Фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора, установлены судом на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, им дана надлежащая правовая оценка. Оснований для их переоценки у суда апелляционной инстанции не имеется. Нормы материального права применены правильно.
Нарушений норм процессуального права, влекущих по правилам части 4 статьи 270 АПК РФ безусловную отмену судебного акта, апелляционным судом не установлено.
Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Калужской области от 23.03.2020 по делу N А23-9469/2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.
Председательствующий судья
Судьи
Д.В. Большаков
Н.В. Еремичева
Е.Н. Тимашкова
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
