Дата принятия: 25 августа 2020г.
Номер документа: 20АП-1753/2020, А23-7373/2019
ДВАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 25 августа 2020 года Дело N А23-7373/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 18.08.2020
Постановление изготовлено в полном объеме 25.08.2020
Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Еремичевой Н.В., судей Тимашковой Е.Н. и Тучковой О.Г., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Борисовой В.С., при участии от заявителя - Городской Управы города Калуги - Шевелева С.Ю. (доверенность от 14.02.2018 N 01/23-18 Д), ответчика - управления Федеральной антимонопольной службы по Калужской области - Магера А.А. (доверенность от 09.01.2020 N 3д), Баранникова В.А. (доверенность от 10.01.2020 N 11д), в отсутствие третьих лиц - общества с ограниченной ответственностью "Монисто", общества с ограниченной ответственностью "Альянс", общества с ограниченной ответственностью "Собит", общества с ограниченной ответственностью "Стайлинг", Лапченковой Натальи Федоровны, Поповой Елены Романовны, Попова Игоря Дмитриевича, Денисова Олега Валерьевича, Головашкина Александра Васильевича, Трошиной Аллы Викторовны, Матвеевой Елены Владимировны, Сухоруковой Евгении Юрьевны, Филипповой Людмилы Владимировны, Петуховой Марины Германовны, Дашкова Алексея Александровича, Панкратова Владимира Юрьевича, Печенцова Владимира Владимировича, Алехина Михаила Юрьевича, Цимбрило Михаила Михайловича, Молокановой Людмилы Александровны, Платоновой Ольги Борисовны, Шаха Алексея Валентиновича, Шах Марины Юрьевны, Хоревой Галины Александровны, Лагутиной Екатерины Евгеньевны, Пенчева Германа Юрьевича, Короходкина Валерия Александровича, Желтикова Николая Михайловича, Морозовой Ирины Владимировы, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу управления Федеральной антимонопольной службы по Калужской области на решение Арбитражного суда Калужской области от 13.02.2020 по делу N А23-7373/2019 (судья Масенкова О.А.),
УСТАНОВИЛ:
Городская Управа города Калуги (г. Калуга, ОГРН 1024001179113, ИНН 4027017947) (далее - заявитель, управа) обратилась в Арбитражный суд Калужской области с заявлением о признании недействительным решения управления Федеральной антимонопольной службы по Калужской области (г. Калуга, ОГРН 1024001345598, ИНН 4026003620) (далее - ответчик, Калужское УФАС России) от 21.06.2019 по делу N 05-42к/2018.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены: общество с ограниченной ответственностью "Монисто" (г. Калуга ОГРН 1024001435358, ИНН 4029026376), общество с ограниченной ответственностью "Альянс" (г. Калуга ОГРН 1104029001383, ИНН 4029043396), общество с ограниченной ответственностью "Собит" (г. Калуга, ОГРН 1024001339526, ИНН 4028006240), общество с ограниченной ответственностью "Стайлинг" (г. Калуга, ОГРН 1024001181600, ИНН 4027010740), Лапченкова Наталья Федоровна (г. Калуга), Попова Елена Романовна (г. Калуга), Попов Игорь Дмитриевич (г. Калуга), Денисов Олег Валерьевич (г. Калуга), Головашкин Александр Васильевич (г. Калуга), Трошина Алла Викторовна (г. Калуга), Матвеева Елена Владимировна (г. Калуга), Сухорукова Евгения Юрьевна (г. Калуга), Филиппова Людмила Владимировна (г. Калуга), Петухова Марина Германовна (г. Калуга), Дашков Алексей Александрович (г. Калуга), Панкратов Владимира Юрьевич (г. Калуга), Печенцов Владимир Владимирович (г. Калуга), Алехин Михаил Юрьевич (г. Калуга), Цимбрило Михаил Михайлович (г. Калуга), Молоканова Людмила Александровна (г. Калуга), Платонова Ольга Борисовна (г. Калуга), Шах Алексей Валентинович (г. Калуга), Шах Марина Юрьевна (г. Калуга), Хорева Галина Александровна (г. Калуга), Лагутина Екатерина Евгеньевна (г. Калуга), Пенчев Герман Юрьевич (г. Калуга), Короходкин Валерий Александрович (г. Калуга), Желтиков Николай Михайлович (г. Калуга), Морозова Ирина Владимирова (г. Калуга).
Решением Арбитражного суда Калужской области от 13.02.2020 заявленное требование удовлетворено.
В апелляционной жалобе управление Федеральной антимонопольной службы по Калужской области просит данное решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.
В отзыве на апелляционную жалобу управа, опровергая доводы жалобы, просит в ее удовлетворении отказать.
Другие лица, участвующие в деле, отзывы на апелляционную жалобу не представили.
Проверив в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии оснований для отмены решения суда первой инстанции ввиду следующего.
Как усматривается из материалов дела, 28.06.2018 в адрес Калужского УФАС России поступило обращение Лапченковой Натальи Федоровны, представителя по доверенности: Поповой Е.Р. (доверенность от 17.06.2017 N 40 АВ 0318319), Денисова О.В. (доверенность от 09.06.2017 N 40 АВ 0318113), Головашкина А.В. (доверенность от 16.06.2017 N 40 АВ 0318287), Трошиной А.В. (доверенность от 16.06.2017 N 40 АВ 0318286), ООО "Монисто" (доверенность от 01.07.2017 N б/н), ООО "Альянс" (доверенность от 01.07.2017 N б/н), Матвеевой Е.В. (доверенность от 14.06.2017 N 40 АВ 0318244), Сухоруковой Е.Ю. (доверенность от 21.06.2017 N 40 АВ 0318375), Филлиповой Л.В. (доверенность от 23.06.2017 N 40 АВ 0318411), Морозовой И.В. (доверенность от 23.06.2017 N 40 АВ 0318411), Петуховой М.Г. (доверенность от 07.07.2017 N 40 АВ 0314250), Попова И.Д. (доверенность от 17.06.2017 N 40 АВ 0318320), Дашкова А.А. (доверенность от 13.06.2017 N 40 АВ 0318149), Панкратова В.Ю., Печенцова В.В., ООО "Собит" (доверенность от 20.06.2017 N б/н), Алехина М.Ю. (доверенность от 09.06.2017 N 40 АВ 0318120), Цимбрило М.М. (доверенность от 28.06.2017 N 40 АВ 0314074), Молокановой Л.А. (доверенность от 20.06.2017 N 40 АВ 0318345), Платовой О.Б. (доверенность от 14.06.2017 N 40 АВ 0318248), Шаха А.В. и Шах М.Ю. (доверенность от 21.06.2017 N 40 АВ 0318388), ООО "Стайлинг" (доверенность от 01.07.2017 N б/н), Хоревой Г.А. (доверенность от 02.06.2017 N 40 АВ 0318396), Лагутиной Е.Е., Пенчева Г.Ю. (доверенность от 14.06.2017 N 40 АВ 0318245), Короходкина В.А. (доверенность от 15.06.2017 N 40 АВ 0318167), Желтикова Н.М. (доверенность от 24.07.2017 N 40 АВ 0314621) (вх. Калужского УФАС России от 28.06.2018 N 3785), содержащее сведения о возможных признаках нарушения Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) со стороны Городской Управы города Калуги, выразившихся в отказе во включении в схему размещения рекламных конструкций на территории г. Калуги по следующим адресам: ул. 1-я Загородная, д. 2 (Попова Елена Романовна); ул. Азаровская, д. 30а (2 конструкции) (Денисов Олег Валерьевич); ул. Вишневая, д. 24 (Головашкин Александр Васильевич); ул. Грабцевское шоссе, д. 101 (Трошина Алла Викторовна); ул. Грабцевское шоссе, д. 112а (ООО "Монисто"); ул. Грабцевское шоссе, д. 174 (2 конструкции) (ООО "Альянс"); ул. Заокская, д. 12 (Матвеева Елена Владимировна); ул. Заречная, д. 15 (Сухорукова Евгения Юрьевна); ул. Заречная, д. 15а (2 конструкции) (Филиппова Людмила Владимировна, Морозова Ирина Владимировна); ул. Киевский пр-д, д. 1 (Петухова Марина Германовна); ул. Комсомольская Роща д. 39а (Попов Игорь Дмитриевич); ул. Карла Либкнехта, д. 31 (2 конструкции) (Дашков Алексей Александрович, Панкратов Владимир Юрьевич, Печенцов Владимир Владимирович); ул. Московская, д. 346 (ООО "Собит"); ул. Секиотовская, д. 39 (2 конструкции) (Алехин Михаил Юрьевич); СНТ "Орел", ул. Солдатская, уч. 4а (Цимбрило Михаил Михайлович); СНТ "Тепличный", уч. 262 (Молоканова Людмила Александровна); ул. Советская, д. 14 (Платова Ольга Борисовна); ул. Советская, д. 108 (Шах Алексей Валентинович, Шах Марина Юрьевна); ул. Тарутинская, д. 161 (ООО "Стайлинг"); ул. Тарутинская, д. 170 (Хорева Галина Александровна, Лагутина Екатерина Евгеньевна); д. Черновский хутор, д. 33 (Пенчев Герман Юрьевич); ул. Шоссейная, д. 11 (Короходкин Валерий Александрович); ул. Шоссейная, д. 13 (Желтиков Николай Михайлович).
В ходе рассмотрения поступивших материалов Калужским УФАС России установлено следующее.
В 2017 году в управление экономики и имущественных отношений города Калуги обратились физические и юридические лица: Попова Е.Р., Денисов О.В., Головашкин А.В., Трошина А.В., ООО "Монисто", ООО "Альянс", Матвеева Е.В., Сухорукова Е.Ю., Филлипова Л.В., Морозова И.В., Петухова М.Г., Попов И.Д., Дашков А.А., Панкратов В.Ю., Печенцов В.В., ООО "Собит", Алехин М.Ю., Цимбрило М.М., Молоканова Л.А., Платова О.Б., Шах А.В., Шах М.Ю., ООО "Стайлинг", Хорева Г.А., Лагутина Е.Е., Пенчев Г.Ю., Короходкин В.А., Желтиков Н.М. с заявлениями о внесении изменений в схему размещения рекламных конструкций на территории МО "Город Калуга" с предварительной проверкой на соответствие документам территориального планирования города Калуги, обеспечения соблюдения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, градостроительных норм и правил, требований безопасности предполагаемых мест размещения рекламных конструкций, установленных на земельных участках, находящихся в частной собственности по вышеуказанным адресам.
В соответствии с уставом муниципального образования "Город Калуга", принятым решением Городской Думы г. Калуги от 24.05.2011 N 124, Городская Управа города Калуги является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Калужской области.
Управление экономики и имущественных отношений города Калуги, согласно Положению, утвержденному решением Городской Думы г. Калуги от 24.05.2011 N 124, является органом Городской Управы города Калуги, обладает исполнительными и контрольными полномочиями, отнесенными к его ведению.
Вместе с тем, вышеуказанные заявления юридических и физических лиц о включении рекламных конструкций в схему размещения рекламных конструкций на территории г. Калуги не были рассмотрены Городской Управой города Калуги.
В связи с наличием в действиях Городской Управы города Калуги признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренных пунктом 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившихся в непринятии Городской Управой города Калуги мер, направленных на рассмотрение заявлений: Поповой Е.Р., Денисова О.В, Головашкина А.В, Трошиной А.В., ООО "Монисто", ООО "Альянс", Матвеевой Е.В., Сухоруковой Е.Ю., Филлиповой Л.В., Морозовой И.В., Петуховой М.Г., Попова И.Д., Дашкова А.А., Панкратова В.Ю., Печенцова В.В., ООО "Собит", Алехина М.Ю., Цимбрило М.М., Молокановой Л.А., Платовой О.Б., Шах А.В., Шах М.Ю., ООО "Стайлинг", Хоревой Г.А., Лагутиной Е.Е., Пенчева Г.Ю., Короходкина В.А., Желтикова Н.М. о включении рекламных конструкций в схему размещения рекламных конструкций на территории г. Калуги, по следующим адресам: ул. 1-я Загородная, д. 2 (Попова Елена Романовна); ул. Азаровская, д. 30а (2 конструкции) (Денисов Олег Валерьевич); ул. Вишневая, д. 24 (Головашкин Александр Васильевич); Грабцевское шоссе, д. 101 (Трошина Алла Викторовна); Грабцевское шоссе, д.112а (ООО "Монисто"); Грабцевское шоссе, д. 174 (2 конструкции) (ООО "Альянс"); ул. Заокская, д.12 (Матвеева Елена Владимировна); ул. Заречная, д. 15 (Сухорукова Евгения Юрьевна); ул. Заречная, д. 15а (2 конструкции) (Филиппова Людмила Владимировна, Морозова Ирина Владимировна); ул. Киевский пр-д, д. 1 (Петухова Марина Германовна); ул. Комсомольская Роща д. 39а (Попов Игорь Дмитриевич); ул. Карла Либкнехта, д. 31 (2 конструкции) (Дашков Алексей Александрович, Панкратов Владимир Юрьевич, Печенцов Владимир Владимирович); ул. Московская, д. 346 (ООО "Собит"); ул. Секиотовская, д. 39 (2 конструкции) (Алехин Михаил Юрьевич); СНТ "Орел", ул. Солдатская, уч. 4а (Цимбрило Михаил Михайлович); СНТ "Тепличный", уч. 262 (Молоканова Людмила Александровна); ул. Советская, д. 14 (Платова Ольга Борисовна); ул. Советская, д. 108 (Шах Алексей Валентинович, Шах Марина Юрьевна); ул. Тарутинская, д. 161 (ООО "Стайлинг"); ул. Тарутинская, д. 170 (Хорева Галина Александровна, Лагутина Екатерина Евгеньевна); д. Черновский хутор, д. 33 (Пенчев Герман Юрьевич); ул. Шоссейная, д. 11 (Короходкин Валерий Александрович); ул. Шоссейная, д. 13 (Желтиков Николай Михайлович), Калужским УФАС России на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции 27.09.2018 управе было выдано предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (исх. Калужского УФАС России от 27.09.2018 N 1306/05), в соответствии с которым Городской Управе города Калуги было необходимо прекратить указанное действие путем рассмотрения вышеуказанных обращений по вопросу о возможности включения их в схему размещения рекламных конструкций на территории г. Калуги в срок до 06.12.2018.
Письмом от 05.12.2018 о рассмотрении предупреждения (вх. Калужского УФАС России N 7430 от 12.12.2018) Управление экономики и имущественных отношений города Калуги сообщило, что вышеуказанные физические и юридические лица обратились в управление с заявлениями о внесении изменений в схему размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования "Город Калуга" с предварительной проверкой на соответствие документам территориального планирования города Калуги.
Предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (исх. Калужского УФАС России от 27.09.2018 N 1306/05) управой в установленный срок не было выполнено.
Калужским УФАС России 26.12.2018 возбуждено дело N 05-42к/2018 по признакам нарушения управой пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции", выразившегося в непринятии мер, направленных на рассмотрение заявлений: Поповой Е.Р., Денисова О.В, Головашкина А.В, Трошиной А.В., ООО "Монисто", ООО "Альянс", Матвеевой Е.В., Сухоруковой Е.Ю., Филлиповой Л.В., Морозовой И.В., Петуховой М.Г., Попова И.Д., Дашкова А.А., Панкратова В.Ю., Печенцова В.В., ООО "Собит", Алехина М.Ю., Цимбрило М.М., Молокановой Л.А., Платовой О.Б., Шах А.В., Шах М.Ю., ООО "Стайлинг", Хоревой Г.А., Лагутиной Е.Е., Пенчева Г.Ю., Короходкина В.А., Желтикова Н.М. о включении рекламных конструкций в схему размещения рекламных конструкций на территории г. Калуги, что приводит (может привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Калужским УФАС России в рамках рассмотрения указанного дела выявлено бездействие управы, выразившееся в непринятии органом местного самоуправления нормативно-правового акта, регулирующего сроки рассмотрения заявлений физических и юридических лиц и порядок внесения изменений в Схему размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования "Город Калуга", которое содержит признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Таким образом, в связи с наличием в бездействии управы признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренных частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в непринятии органом местного самоуправления нормативно-правового акта, регулирующего сроки рассмотрения заявлений физических и юридических лиц и порядок внесения изменений в Схему размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования "Город Калуга", Калужским УФАС России 11.03.2019 на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции управе было выдано предупреждение о прекращении указанного бездействия, которое содержит признаки нарушения антимонопольного законодательства (исх. Калужского УФАС России от 11.03.2019 N 422/05), в соответствии с которым управе было необходимо прекратить указанное бездействие путем разработки и утверждения нормативного правового акта, определяющего и регулирующего сроки рассмотрения заявлений физических и юридических лиц и порядок внесения изменений в Схему размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования "Город Калуга" в срок до 06.05.2019.
Письмом от 30.04.2019 о рассмотрении предупреждения (вх. Калужского УФАС России от 07.05.2019 N 2986) управление экономики и имущественных отношений города Калуги сообщило, что в настоящее время управлением разрабатывается нормативный правовой акт, определяющий порядок, сроки рассмотрения заявлений физических и юридических лиц о внесении изменений в схему размещения рекламных конструкций на территории МО "Город Калуга", единые требования к составу документов, необходимых для подачи таких заявлений, сроки согласования вносимых изменений в схему.
Однако, вышеуказанный нормативно-правовой акт в установленный предупреждением срок, а именно до 06.05.2019, не был разработан управой.
Таким образом, антимонопольным органом установлено, что предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (исх. Калужского УФАС России от 11.03.2019 N 422/05) управой города Калуги в установленный срок не было выполнено.
В рамках рассмотрения дела 05-42к/2018 комиссией Калужского УФАС России было установлено следующее.
Постановлением Городской Управы города Калуги от 17.01.2014 N 9-п на территории городского округа "Город Калуга" была утверждена схема размещения рекламных конструкций. В данную схему была включена 81 рекламная конструкция.
Постановлением Городской Управы города Калуги от 23.07.2014 N 246-п были внесены изменения в схему размещения рекламных конструкций, данная схема была дополнена 16 рекламными конструкциями.
Постановление Городской Управы города Калуги от 16.02.2016 N 37-п были внесены изменения в схему размещения рекламных конструкций. Данная схема была изменена и изложена в новой редакции и содержала 68 рекламных конструкций.
Постановлением Городской Управы города Калуги от 09.01.2017 N 246-п также были внесены изменения в схему размещения рекламных конструкций. Согласно изменениям в схему размещения было включено 69 рекламных конструкций.
При этом порядок и сроки рассмотрения заявлений заинтересованных лиц о внесении изменений в схему размещения рекламных конструкций на территории города Калуги, единые требования к составу документов, необходимых при подаче таких заявлений, сроки согласования, вносимых изменений в схему размещения, данными актами органа местного самоуправления и органа государственной власти субъекта не урегулированы.
Так, при обращении вышеуказанных физических и юридических лиц с заявлениями о внесении изменений в схему размещения рекламных конструкций на территории МО "Город Калуга" с предварительной проверкой на соответствие документам территориального планирования города Калуги, обеспечения соблюдения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, градостроительных норм и правил, требований безопасности предполагаемых мест размещения рекламных конструкций, установленных на земельных участках, находящихся в частной собственности по вышеуказанным адресам, управлением экономики и имущественных отношений города Калуги, был дан ответ, что внесение изменений в схему размещения рекламных конструкций в настоящее время не планируется.
Комиссией Калужского УФАС России 21.06.2019 принято решение по делу N 05-42к/2018, которым в бездействии Городской Управы города Калуги усмотрено нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в непринятии органом местного самоуправления нормативно-правового акта, регулирующего сроки рассмотрения заявлений физических и юридических лиц и порядок внесения изменений в Схему размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования "Город Калуга".
Не согласившись с указанным решением управления, Городская управа города Калуги обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.
В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Исходя из смысла указанной нормы и разъяснений, данных в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8, основанием для признания недействительными ненормативных актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц является одновременное несоответствие этих ненормативных актов, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение ими прав и законных интересов заявителя.
Частью 1 статьи 1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" предусмотрено, что данный Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.
Пунктом 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается создание дискриминационных условий.
Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (статья 4 Закона о защите конкуренции).
Согласно пункту 8 статьи 4 Закона о защите конкуренции дискриминационные условия - это условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.
В соответствии с пунктом 4 статьи 4 Закона о защите конкуренции товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.
В пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции приведены признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации
В пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" разъяснено, что при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.
Таким образом, как верно отмечено судом первой инстанции, для квалификации действий (бездействия) в качестве нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган должен доказать, что акты, действия (бездействие) органов местного самоуправления приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.
В пункте 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, указано, что при рассмотрении судом дел, связанных с нарушением части 1 или 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить возможность наступления таких последствий на соответствующем товарном рынке.
Антимонопольный орган в рамках частей 1 и 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.
В каждом конкретном случае антимонопольный орган должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
При квалификации нарушений по статье 15 Закона о защите конкуренции антимонопольным органом должно быть указано на соответствующие признаки ограничения конкуренции, поименованные в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции и имевшие (могущие иметь) место быть в результате действия органа власти (или организации).
При этом антимонопольный орган в решении о нарушении антимонопольного законодательства раскрывает и доказывает причинно-следственные связи между появлением признаков ограничения конкуренции и действиями органа власти (или организации).
Иное нарушение действующего законодательства органом власти, как справедливо отмечено судом первой инстанции, само по себе не является нарушением статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Судом установлено и усматривается из материалов дела, что 28.07.2017 в управление экономики и имущественных отношений города Калуги поступили заявления Поповой Е.Р., Денисова О.В., Головашкина А.В., Трошиной А.В., ООО "Монисто", ООО "Альянс", Матвеевой Е.В., Сухоруковой Е.Ю., Филипповой Л.В., Морозовой И.В., Петуховой М.Г., Попова И.Д., Дашкова А.А., Панкратова В.Ю., Печенцова В.В., ООО "Собит", Алехина М.Ю., Цимбрило М.М., Молокановой Л.А., Платовой О.Б., Шаха А.В. и Шах М.Ю., ООО "Стайлинг", Хоревой Г.А., Лагутиной Е.Е., Пенчевой Г.Ю., Короходкина В.А., Желтикова Н.М. о внесении изменений в схему размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования "Город Калуга" с предварительной проверкой на соответствие документам территориального планирования города Калуги, обеспечения соблюдения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, градостроительных норм и правил, требований безопасности предполагаемых мест размещения рекламных конструкций, установленных на земельных участках, находящихся в частной собственности по вышеуказанным адресам.
Управление экономики и имущественных отношений города Калуги, рассмотрев указанные заявления в соответствии с требованиями Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", подготовила ответ (от 24.08.2017 исх. N 3544/16-17), согласно которому управление осуществляет свою деятельность на основании Положения об управлении экономики и имущественных отношений города Калуги, утвержденного решением Городской Думы города Калуги от 24.05.2011 N 124, в соответствии с которым проверка предполагаемых мест размещения рекламных конструкций на соответствие документам территориального планирования города Калуги, обеспечения соблюдения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, градостроительных норм и правил, требований безопасности не входит в компетенцию управления.
Также указало, что разработка нормативного документа - схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, или муниципальной собственности находится исключительно в компетенции органов местного самоуправления городских округов. При этом действующим законодательством не предусмотрено участие собственников или иных законных владельцев рекламных конструкций и (или) недвижимого имущества в ее разработке с учетом их интересов.
Постановление Городской Управы города Калуги от 17.01.2014 N 9-п на территории городского округа "Город Калуга" утверждена схема размещения рекламных конструкций. В настоящее время внесение изменений в схему не планируется.
Антимонопольным органом в оспариваемом решении сделан вывод о том, что в связи с отсутствием правового регулирования порядка внесения изменений в схему размещения рекламных конструкций муниципального образования "Город Калуга" и возникающими в этой связи проблемами с рассмотрением поступающих обращений юридических и физических лиц со стороны органов местного самоуправления, сложившаяся практика и отсутствие механизма внесения изменений в схему размещения рекламных конструкций муниципального образования "Город Калуга" ущемляет права указанных лиц, что приводит к административному сокращению и даже прекращению их деятельности, что противоречит смыслу статьи 1 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе"), согласно которой целями настоящего Федерального закона являются развитие рынков товаров, работ и услуг на основе соблюдения принципов добросовестной конкуренции, обеспечение в Российской Федерации единства экономического пространства, реализация права потребителей на получение добросовестной и достоверной рекламы, создание благоприятных условий для производства и распространения социальной рекламы, предупреждение нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, а также пресечение фактов ненадлежащей рекламы.
Из оспариваемого решения УФАС России по Калужской области от 21.06.2019 N 05-42к/2018 усматривается, что управой совершено бездействие, которым вышеуказанные физические и юридические лица были поставлены в неравные условия по сравнению с теми физическими и юридическими лицами, заявления которых ранее были включены в схему размещения рекламных конструкций, что свидетельствует о нарушении Городской Управой города Калуги запретов, установленных частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции".
Вместе с тем в соответствии со статьей 6, пунктом 26.1 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся: утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципального, городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории муниципального, городского округа, осуществляемые в соответствии с Законом о рекламе.
Согласно статье 19 Закона о рекламе распространение наружной рекламы с использованием щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, проекционного и иного предназначенного для проекции рекламы на любые поверхности оборудования, воздушных шаров, аэростатов и иных технических средств стабильного территориального размещения, монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктов движения общественного транспорта осуществляется владельцем рекламной конструкции, являющимся рекламораспространителем, с соблюдением требований настоящей статьи.
В силу части 5.8 статьи 19 Закона о рекламе органы местного самоуправления муниципальных районов или городских округов утверждают схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности.
Схема размещения рекламных конструкций является документом, определяющим места размещения рекламных конструкций, типы и виды рекламных конструкций, установка которых допускается на данных местах.
Схема размещения рекламных конструкций должна соответствовать документам территориального планирования и обеспечивать соблюдение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, градостроительных норм и правил, требований безопасности и содержать карты размещения рекламных конструкций с указанием типов и видов рекламных конструкций, площади информационных полей и технических характеристик рекламных конструкций.
Схема размещения рекламных конструкций и вносимые в нее изменения подлежат предварительному согласованию с уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти данного субъекта Российской Федерации.
Схема размещения рекламных конструкций и вносимые в нее изменения подлежат опубликованию (обнародованию) в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, и размещению на официальном сайте органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
Для целей настоящей статьи под информационным полем рекламной конструкции понимается часть рекламной конструкции, предназначенная для распространения рекламы.
Частью 9 статьи 19 Закона о рекламе предусмотрено, что установка и эксплуатация рекламной конструкции допускаются при наличии разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции (далее - разрешение), выдаваемого на основании заявления собственника или иного указанного в частях 5, 6, 7 настоящей статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществлять установку и эксплуатацию рекламной конструкции. Указанное заявление подается заявителем в письменной форме или в форме электронного документа с использованием федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)" (далее - единый портал государственных и муниципальных услуг) и (или) региональных порталов государственных и муниципальных услуг в орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществлять установку и эксплуатацию рекламной конструкции.
Процедура согласования схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках, расположенных на территории Калужской области, утверждена постановлением Калужской области от 17.09.2013 N 481 "Об утверждении порядка предварительного согласования схем размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности Калужской области или муниципальных образования Калужской области, и вносимых в них изменений".
Согласно пункту 3.41 Положения об управлении экономики и имущественных отношений города Калуги, утвержденного решением Городской Думы города Калуги от 24.05.2011 N 124, управление экономики и имущественных отношений города Калуги разрабатывает схему размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности.
Проанализировав вышеприведенные нормативные положения в их взаимосвязи, суд первой инстанции сделал обоснование заключение о том, что в отличие от процедуры согласования размещения рекламной конструкции, предусмотренной частями 9 - 15 статьи 19 Закона о рекламе, инициируемой собственником рекламной конструкции или иным заинтересованным лицом, процедура разработки, утверждения и изменения схемы размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования, установленная частью 5.8 статьи 19 Закона о рекламе, относится к исключительным полномочиям органов местного самоуправления, которая не предусматривает возможность участия в ней собственника или иного законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции.
Положением о Межведомственном совете по рекламе муниципального образования "город Калуга" (утверждено постановлением Городской Управы г. Калуги от 18.08.2010 N 256-п) установлено, что названный Совет является консультативным совещательным органом, созданным в целях совершенствования взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления, представителей общественности по вопросам создания и соблюдения единой концепции размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования "Город Калуга", поддерживающей исторически сложившийся архитектурный облик города, а также в целях защиты общества от рекламы, способной ввести ее потребителей в заблуждение или нанести вред здоровью, имуществу, чести, достоинству, деловой репутации юридических или физических лиц, индивидуальных предпринимателей (пункт 1.2).
В соответствии с пунктом 2 Положения о Межведомственном совете по рекламе муниципального образования "город Калуга" (утверждено постановлением Городской Управы г. Калуги от 18.08.2010 N 256-п) к задачам Совета отнесены, среди прочего, разработка и реализация системы мер, направленных на формирование цивилизованных норм и правил осуществления деятельности по размещению и распространению рекламы; содействие рекламной деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, предупреждение нарушений законодательства о рекламе, совершенствование механизма регулирования рекламной деятельности; соблюдение интересов рекламодателей, рекламораспространителей и потребителей рекламы; выработка рекомендаций по согласованию мест размещения рекламных конструкций.
Согласно пункту 4.8 Положения о Межведомственном совете по рекламе муниципального образования "город Калуга" (утверждено постановлением Городской Управы г. Калуги от 18.08.2010 N 256-п) решения Совета носят рекомендательный характер.
При этом, как обоснованно отмечено судом первой инстанции, действующим законодательством Российской Федерации не регламентирован порядок разработки схем размещения рекламных конструкций, в том числе, не указано, какими критериями должен руководствоваться орган местного самоуправления при включении в нее мест размещения рекламных конструкций.
Императивной нормы, возлагающей на орган местного самоуправления, обязанность внести определенные рекламные конструкции в схему размещения рекламных конструкций по заявлению физических либо юридических лиц, не имеется.
Следовательно, по справедливому суждению суда, вопреки позиции апеллянта, действующим законодательством не предусмотрена обязанность органа местного самоуправления по принятию нормативного правового акта, регламентирующего разработку схем размещения рекламных конструкций, а также порядок внесения изменений в указанную схему, в связи с чем отсутствие указанного нормативного правового акта не приводит и не может привести к необоснованному ущемлению прав хозяйствующих субъектов в процессе осуществления их хозяйственной деятельности.
Вышеуказанные физические и юридические лица, заявления которых поступили на рассмотрение в управление, как обоснованно посчитал суд первой инстанции, не были поставлены в неравные условия по сравнению с другими физическими и юридическими лицами, рекламные конструкции которых уже были включены в действующую схему размещения рекламных конструкций, поскольку данные места размещения рекламных конструкций в схему размещения рекламных конструкций включены исключительно на основании решения органа местного самоуправления, а затем по заявлению собственников рекламных конструкций или иных заинтересованных лиц органом местного самоуправления городского округа было выдано разрешение на установку и эксплуатацию рекламных конструкций.
Включение же мест размещения рекламных конструкций по заявлениям физических и юридических лиц в действующую Схему размещения рекламных конструкций (с учетом внесенных в нее изменений) не осуществлялось.
Иное управлением в нарушение требований статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не доказано.
При этом суд апелляционной инстанции учитывает, что включенные в действующую Схему адреса размещения рекламной конструкции в г. Калуге предполагают размещение рекламных конструкций исключительно на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, что следует из письма управы от 05.08.2020 N 3147/16-20 на обращение Калужского УФАС России (адрес: г. Калуга, ул. Зерновая, в районе д. 17 (земельный участок, принадлежащий на праве частной собственности ООО "Калуга Лада") включен по решению суда, состоявшемуся до утверждения указанной Схемы (утверждена 17.01.2014), разрешение выдано в 2013 году). Доказательств обратного материалы дела не содержат.
С учетом этого суд первой инстанции обоснованно не усмотрел со стороны управы неправомерного бездействия, которым, по мнению Калужского УФАС России, вышеуказанные физические и юридические лица, обратившиеся с заявлениями о включении в схему мест размещения рекламных конструкций на земельных участках, принадлежащих им на праве собственности, были поставлены в неравные условия, а, следовательно, и нарушения, предусмотренного частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в связи с чем обоснованно удовлетворил заявленное управой требование о признании недействительным решения Калужского УФАС России от 21.06.2019 по делу N 05-42к/2018.
При этом судебная коллегия отмечает, что принятие Городской управой города Калуги постановления от 06.06.2020 N 193-П "Об утверждении Порядка рассмотрения заявлений физических и юридических лиц о внесении изменений в схему размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования "Город Калуга"" с учетом установленных выше обстоятельств само по себе не опровергает недоказанность антимонопольным органом в бездействии управы нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Доводы апелляционной жалобы основаны на ином ошибочном толковании вышеприведенных нормативных положений во взаимосвязи с установленными по делу фактическими обстоятельствами и не опровергают правомерность выводов суда первой инстанции, в связи с чем оснований для ее удовлетворения у судебной коллегии не имеется.
Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Калужской области от 13.02.2020 по делу N А23-7373/2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу управления Федеральной антимонопольной службы по Калужской области - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с пунктом 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через суд первой инстанции.
Председательствующий судья
Судьи
Н.В. Еремичева
Е.Н. Тимашкова
О.Г. Тучкова
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
