Решение от 11 июня 2013 года №2-93/2013

    Р Е Ш Е Н И Е Дело № 2-93/2013
 
    Именем Российской Федерации
 
    г. Мышкин 11 июня 2013 г.
 
    Мотивированное решение
 
    изготовлено 19.06.2013г.
 
    Мышкинский районный суд Ярославской области в составе председательствующего судьи Федоровой В.А.,
 
    с участием пом. прокурора <данные изъяты>
 
    при секретаре Фокиной Е.Н.,
 
    рассмотрев гражданское дело по иску Прокурора <данные изъяты> к Муниципальному Совету <данные изъяты> сельского поселения Ярославской области о возложении обязанности создать контрольно-счетный орган <данные изъяты> сельского поселения,
 
    у с т а н о в и л :
 
    Прокурор <данные изъяты> области обратился в суд с иском к Муниципальному совету <данные изъяты> сельского поселения Ярославской области о возложении обязанности создать контрольно-счетный орган <данные изъяты> сельского поселения.
 
    Указал, что прокуратурой района проведена проверка исполнения органами местного самоуправления бюджетного законодательства, законодательства о противодействии коррупции и соблюдения требований Федерального закона №6-ФЗ от 07.02.2011 года «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований», в ходе которой в деятельности представительного органа <данные изъяты> сельского поселения выявлены нарушения, выразившиеся в следующем. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований» от 07.02.2011 года №6-ФЗ дополнены нормативные требования к структуре и полномочиям контрольно-счетных органов муниципальных образований, определен статус должностных лиц данных органов, а также полномочия, подлежащие включению в нормативные акты органов местного самоуправления при регулировании анализируемой сферы правоотношений. Согласно ч.2 и ч.б ст. 3 Федерального закона №6-ФЗ от 07.02.2011 года контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования. Уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с законом должны быть определены: наименование, полномочия, состав и порядок деятельности контрольно-счетных органов Муниципального образования. К нормативным позициям, которые должны быть конкретизированы местным законодателем при регулировании деятельности контрольно-счетного органа, Федеральный закон №6 от 07.02.2011 года относит следующее:
 
    - срок полномочий председателя, заместителя председателя и аудиторов
контрольно-счетного органа («не должен быть меньше, чем срок полномочий
представительного органа» - ч.4 ст. 5), а также порядок рассмотрения кандидатур
на указанные сроки (ч. 10 ст. 6);
 
    - штатная численность и порядок определения структур контрольно-
счетного органа (ч.5 и ч.8 ст. 5); компетенция и порядок работы коллегиального
органа контрольно-сметного органа (при образовании такого органа - п. 10 ст.5);
 
    - порядок включения и планы деятельности контрольно-счетного органа
поручений представительных органов, предложений и запросов глав
муниципальных образований (ч.3 ст. 12);
 
    порядок направления контрольно-счетным органом запросов о предоставлении информации, документов и материалов, необходимых для проведения контрольных и экспертно-аналитических материалов (подлежит отражению также в регламенте контрольно-счетного органа - ч.2 ст. 15);
 
    - процедура опубликования или размещения в сети Интернет информации о
деятельности контрольно-счетного органа (подлежит отражению также в
регламенте контрольно - счетного органа - ч.3 ст. 19).
 
    Федеральное законодательство по названным вопросам содержит исключительно бланкетные нормы, поэтому отсутствие соответствующих положений в муниципальных нормативных актах свидетельствует о возникновении пробелов правового регулирования на местном уровне. Кроме того, в силу положений ч.3 ст.2 Федерального закона №6-ФЗ от 07.02.2011 года муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов, не должны противоречить Бюджетному кодексу Российской Федерации и настоящему Федеральному закону. В соответствии с ч.4 ст.7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Представительным органом сельского поселения до настоящего времени независимый контрольно-счетный орган, деятельность которого должна соответствовать требованиям Федерального закона №6-ФЗ от 07.02.2011 года, не образован, и действенных мер по его образованию не принималось; нормативно-правовой акт, определяющий деятельность данного органа, в том числе, его наименование, полномочия и состав не разрабатывался и не принимался. Федеральным законом №361-Ф3 от 30.11.2011г. внесены изменения в ст. 38 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно указанной норме закона в новой редакции контрольно-счетный орган муниципального образования образуется представительным органом муниципального образования. Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", настоящим Федеральным законом, Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.
 
    Указанным законом №-Ф3 также внесены изменения в ст.44 Федерального закона №131-Ф3, а именно определен порядок вступления в силу изменений и дополнений в устав муниципального образования, предусматривающих создание контрольно-счетного органа. В соответствии со ст. 152 Бюджетного кодекса РФ участниками бюджетного процесса являются, кроме прочих, органы государственного (муниципального) финансового контроля. В соответствии со ст. 153 БК РФ законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов, осуществляют другие полномочия в соответствии с настоящим кодексом и иными правовыми актами бюджетного законодательства РФ.
 
    Согласно ч.1 ст. 157 Бюджетного Кодекса РФ органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами, осуществляют контроль за исполнением бюджета, готовят заключения на годовой отчёт об исполнении бюджета, проводят экспертизы проектов местного бюджета, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства. В соответствии со ст. 264.4 Бюджетного кодекса РФ годовой отчет об исполнении бюджета до его рассмотрения в представительном органе подлежит внешней проверке, которая включает внешнюю проверку бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и подготовку заключения на годовой отчет об исполнении бюджета. Федеральный закон № 6-ФЗ от 07.02.2011г. вступил в силу на территории Российской Федерации с 1 октября 2011 года. Однако поскольку до настоящего времени контрольно-счетный орган в <данные изъяты> сельском поселении не создан, указанные требования Бюджетного законодательства нарушаются. В соответствии ч.4 ст. 5 Федерального закона №273-Ф3 от 25.12.2008г. «О противодействии коррупции» органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий. Отсутствие финансового контроля за исполнением бюджета поселения не позволяет принимать своевременные меры по предупреждению коррупции, что
 
    является нарушением одного из принципов противодействия коррупции, закрепленного в п.о ст.3 Федерального Закона от 25.12.2008г. №273-Ф3 «О противодействии коррупции», и может повлечь неправомерное, а также нецелевое расходование бюджетных средств <данные изъяты> сельского поселения. Одним из основных направлений деятельности по повышению эффективности противодействия коррупции в соответствии с п.7 ст.7 Федерального закона №273-ФЗ является обеспечение доступа граждан к информации о деятельности органов местного самоуправления. Нарушается принцип противодействия коррупции, закрепленный в п.3 ст.3 Федерального Закона №273-Ф3, - публичность и открытость деятельности органов местного самоуправления, поскольку информация о деятельности контрольно-счетного органа подлежит опубликованию в средствах массовой информации или размещению в сети Интернет. Указанные нарушения стали возможными ввиду того, что постоянно действующий орган муниципального финансового контроля Муниципальным Советом <данные изъяты> сельского поселения до настоящего времени не образован, несмотря на то, что ранее в адрес Муниципального совета <данные изъяты> сельского поселения прокурором вносилось представление об устранении нарушений федерального законодательства, в котором требовалось принять меры к образованию в сельском поселении независимого контрольно- счётного органа и нормативно урегулировать его деятельность.
 
    Прокурор просит суд обязать Муниципальный совет <данные изъяты> сельского поселения <адрес> создать постоянно действующий орган муниципального финансового контроля – контрольно счетный орган <данные изъяты> сельского поселения.
 
    В судебном заседании исковые требования поддержал пом. прокурора ФИО5
 

    Представитель ответчика по доверенности ФИО3 возражала против удовлетворения исковых требований. Пояснила, что согласно п. 1 и п. 2 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003
года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации структуру органов местного самоуправления составляют
представительный орган муниципального образования, глава
 
    муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Таким образом, контрольный орган муниципального образования Федеральным законом N 131-ФЗ не отнесен к числу обязательных органов местного самоуправления, которые должны создаваться в каждом муниципальном образовании. Целью Федерального закона от 07.02.2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» является установление общих принципов организации деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов (статья 1). В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 07.02.2011 года № 6-ФЗ правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется Федеральным законом от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетным кодексом Российской Федерации и т.п. Федеральный закон от 07.02.2011 года № 6-ФЗ является нормативным правовым актом, устанавливающим единые подходы к формированию контрольных органов для различных уровней власти, и не может рассматриваться как специальный закон по отношению к Федеральному закону от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Наличие контрольного органа в муниципальном образовании не является обязательным, и федеральный закон № 6-ФЗ также не содержит норму, обязывающую формировать в муниципальных образованиях контрольно-счетный орган в обязательном порядке. Он создается только в том случае, если предусмотрен уставом муниципального образования. Статьей 22 Устава Приволжского сельского поселения создание контрольно-счетного органа не предусмотрено. Контрольный орган муниципального образования - это орган местного самоуправления, независимый в своей деятельности от представительного органа муниципального образования и от местной администрации, а БК РФ предусматривает осуществление финансового контроля представительными органами муниципального образования, исполнительно-распорядительными органами муниципального образования. При этом, в частности, установлено, что формами финансового контроля представительного органа муниципального образования являются предварительный, текущий и последующий контроль (статья 265 БК РФ). Кроме того, полномочия контрольного и финансового органа, предусмотренного статьей 270 БК РФ, иные, чем цели контрольного органа муниципального образования. В частности, финансовый орган "осуществляет финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств". Контрольный орган муниципального образования решает две основные задачи: во-первых, контроль за соблюдением порядка принятия, исполнения местного бюджета и представления отчета о его исполнении и, во-вторых, контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, что не входит в содержание финансового контроля, осуществляемого в соответствии с БК РФ. Таким образом, контрольный орган муниципального образования не следует рассматривать как финансовый орган, предусмотренный БК РФ.
 
    Выслушав стороны, изучив материалы дела, суд считает исковые требования необоснованными и не подлежащими удовлетворению.
 
    В соответствии со ст.254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти. органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считает, что нарушены их права и свободы.
 
    Положениями ст.255 ГПК РФ установлено, что к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его нрав и свобод: на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.
 
    В п.4 ст.27, п.3 ст.35 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» № 2202-1 от 17.01.1992 закреплено право прокурора на обращение в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, либо в сил)" иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.
 
    В соответствии с ч.1 ст.45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
 
    Обращаясь в защиту прав неопределенного круга лиц, прокурор ссылается на неисполнение Муниципальным Советом <данные изъяты> сельского поселения возложенной на него ФЗ от 07.02.201 1 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-расчетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» обязанности по созданию контрольно-счетного органа муниципального образования.
 
    Согласно ч.ч. 1 и 3 ст. 34 ФЗ от 06.10.2003 № 13 I -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Порядок формирования. полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
 
    Установление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований является целью ФЗ от 07.02.201 1 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»
 
    Согласно ч.2 ст.3 ФЗ от 07.02.2011г. № 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования.
 
    Наименования, полномочия, состав и порядок деятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, контрольно-счетного органа муниципального образования устанавливаются соответственно конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом (ч.6 ст.3 ФЗ от 07.02.201 1 № 6-ФЗ).
 
    В соответствии со ст.7 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.
 
    Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ч,2 ст.44 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
 
    В соответствии со ст. 23 Устава <данные изъяты> сельского поселения представительным органом муниципального образования является Муниципальный Совет <данные изъяты> сельского поселения, который входит в структуру органов местного самоуправления <данные изъяты> сельского поселения. Уставом <данные изъяты> сельского поселения не предусмотрено создание контрольно-счетного органа.
 
    Принятие Устава <данные изъяты> сельского поселения, внесение в него изменений и дополнений является исключительной компетенцией Муниципального Совета <данные изъяты> сельского поселения. (ст.24 Устава <данные изъяты> сельского поселения ).
 
    Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
 
    В силу ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
 
    Суд пришел к выводу о том, что возложение на Муниципальный Совет <данные изъяты> сельского поселения обязанности по созданию контрольно-счетного органа при том, что исполнение такой обязанности возможно только посредством принятия нормативно-правового акта, противоречило бы положениям ст. 10 Конституции РФ.
 
    Исходя из конституционного принципа разделения властей, закрепленного в ст. 10 Конституции РФ, суды не вправе вмешиваться в нормотворческую деятельность органов государственной власти, определять содержание издаваемых ими актов. Контрольно-счетный орган муниципального образования включен в перечень органов, составляющих структуру органов местного самоуправления. Однако из норм ст. и абз.3 ч.8 ст.44 ФЗ от 06.10.2003г. № 131 –ФЗ следует, что его наличие не является обязательным. Он создается только в том случае, если предусмотрен Уставом муниципального образования. Решение вопроса о создании такого органа может зависеть от численности населения муниципального образования, его финансовых, материально-технических, организационных возможностей. Оснований для удовлетворения исковых требований прокурора при таких обстоятельствах нет.
 
    Руководствуясь ст.ст.194,199 ГПК РФ, суд
 
    р е ш и л :
 
    В иске Прокурора <данные изъяты> к Муниципальному совету <данные изъяты> сельского поселения <адрес> о возложении обязанности создать контрольно-счетный орган <данные изъяты> сельского поселения – отказать.
 
    Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Ярославский областной суд через Мышкинский районный суд в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
 
    Судья В.А. Федорова