Решение от 01 марта 2013 года №2-614/2013

    Дело № 2-614/2013
 
Р Е Ш Е Н И Е
 
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
 
    1 марта 2013 года                                                    г.Кстово.
 
    Кстовский городской суд Нижегородской области в составе председательствующего судьи Водяницкой А.Х., при секретаре Романовой М.С., с участием ст.помощника Кстовского городского прокурора Колпаковой С.Э., представителя истца Дубровиной Л.Г., представителя ответчика Крупиной Е.Г., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Администрации города Кстово Кстовского района Нижегородской области о признании противоречащими федеральному законодательству положений Устава муниципального образования,
 
У С Т А Н О В И Л :
 
    Администрация города Кстово Кстовского района Нижегородской области обратилась в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству положений Устава муниципального образования, в обоснование заявления ссылается на то, что Устав муниципального образования городское поселение «(адрес обезличен)» (адрес обезличен), утвержденный Решением городской Думы (адрес обезличен) от (дата обезличена) (номер обезличен), содержит в себе положения, противоречащие действующему законодательству. В частности, подпункт 4 ст. 42, подпункт 6 ст. 45 Устава изложены в редакциях, которыми предусматривается, что городская Дума дает согласие главе администрации города на назначение на должность и освобождение от должности заместителей главы администрации города, а также руководителей: комитета имущественных отношений, управления по финансовой политике и управления архитектуры и градостроительства.
 
    Заявитель считает, что данные положения Устава противоречат ч. 1 ст. 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которой закреплен принцип единоначалия руководства местной администрации главой местной администрации, позволяющий главе администрации самостоятельно решать кадровые вопросы, исходя из подготовленной им и утвержденной представительным органом структуры администрации (ч. 8 ст. 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»), а также реестра должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации (ч. 2 ст. 6 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»).
 
            Закон Нижегородской области от 03.08.2007 г. № 99-3 «О муниципальной
 
    службе в Нижегородской области» утверждает Реестр должностей муниципальной службы в Нижегородской области, согласно которому в администрации муниципального образования «городское поселение» могут быть назначены заместители главы администрации. Исходя из требований закона представительный орган не может участвовать в процессе согласования назначения на должность и освобождения от должности заместителей главы администрации.        
 
    Содержание оспариваемых норм является неопределенным и вызывает неоднозначное толкование, поскольку не определены правовые последствия отказа в даче согласия на назначение и освобождение от должности заместителей главы администрации, руководителей органов администрации.
 
    Администрация города Кстово считает, что принцип единоначалия включает в себя формирование кадрового состава и самостоятельность главы администрации в данном вопросе не может быть ограничена.
 
    В соответствии с Уставом муниципального образования городское поселение «Город Кстово» Кстовского района Нижегородской области администрация города формируется главой администрации города в соответствии с федеральными законами, законами Нижегородской области (п.1. ст. 42 Устава), глава администрации осуществляет руководство деятельностью администрации города в соответствии с Уставом и несет ответственность за результаты ее деятельности (п.1. ст. 45 Устава).
 
    Частью 1 статьи 2 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О
 
    муниципальной службе в Российской Федерации» определено, что муниципальная служба это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Согласно ч. 6 ст. 16 указанного закона поступление гражданина на муниципальную службу осуществляется в результате назначения на должность муниципальной службы на условиях трудового договора в соответствии с трудовым законодательством с учетом особенностей, предусмотренных данным Федеральным законом.
 
    В силу ст. 64 Трудового кодекса РФ запрещается необоснованный отказ в заключении трудового договора. Какое бы то ни было прямое или косвенное ограничение прав или установление прямых или косвенных преимуществ при заключении трудового договора в зависимости от обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работников, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. В части 2 статьи 3 Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» закреплено, что на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации».
 
    Из анализа норм Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» можно сделать вывод, что в числе муниципальных служащих отдельно выделена фигура главы местной администрации, замещающего должность муниципальной службы по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего Решение о назначении лица на должность главы местной администрации. Особенности его правового положения, отличают его от остальных категорий муниципальных служащих, порядок назначения на должность главы администрации предусмотрен указанными законами. В отношении заместителей главы администрации городского поселения Федеральным законодательством или законодательством Нижегородской области о муниципальной службе их назначение на должность или освобождение от
 
 
    должности с согласия органа, не являющегося работодателем, не предусматривается. Для заместителей главы администрации городская Дума работодателем не является, в трудовых отношениях с данным органом указанные должностные лица не состоят. Напротив, глава администрации для своих заместителей является работодателем, в связи с чем, в соответствии с Трудовым кодексом РФ и законодательством о муниципальной службе к его компетенции относится решение вопросов назначения и освобождения их от должности.
 
        Оспариваемые положения в отношении заместителей главы администрации о том, что городская Дума дает согласие, а глава администрации представляет кандидатуры для дачи согласия на назначение на должность и предложения об освобождении от должности явно ограничивают деятельность Главы администрации по самостоятельному осуществлению его полномочий по подбору кандидатур на должность заместителей, чем нарушают принцип единоначалия, установленный Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также нарушают его права работодателя, определяемые Трудовым кодексом.
 
    Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к компетенции представительного органа местного самоуправления отнесено осуществление контроля за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения; утверждение структуры местной администрации; установлено, что глава администрации подконтролен и подотчетен представительному органу, тем самым создана достаточная система сдержек и противовесов для обеспечения баланса интересов представительного органа и исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления.
 
        В судебном заседании представитель Администрации города Кстово Кстовского района Нижегородской области Дубровина Л.Г. доводы, изложенные в заявлении, поддержала в полном объеме.
 
               Представитель городской Думы города Кстово Нижегородской области
 
    Крупина Е.Г. в судебном заседании возражала против удовлетворения заявления и пояснила, что в соответствии с п. 24 ст. 25 Устава города Кстово к иным полномочиям городской Думы города Кстово относится согласование по представлению главы администрации города кандидатуры на должности первого заместителя, заместителей главы администрации, руководителя органа финансов, управления муниципальным имуществом, градостроительства.
 
    Данное положение не имеет прямой ссылки на законодательство, однако, согласно статье 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
 
    В исключительной компетенции представительного органа
муниципального образования находятся: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; иные полномочия представительных органов муниципального образования определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ,
 
    уставами муниципальных образований.
 
    Статьей 24 Устава установлена исключительная компетенция городской Думы, статьей 25 установлены иные полномочия городской Думы.
 
    Статьей 25 не определен исчерпывающий перечень полномочий представительного органа. Часть 2 статьи 25 Устава указывает на то, что иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
 
    Анализ данных норм позволяет сделать вывод о том, что перечень полномочий городской Думы города Кстово, предусмотренный федеральным законодательством не является исчерпывающим, что напрямую следует из ч. 11 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ и данные полномочия могут быть определены, в том числе и принятым Уставом муниципального образования. Тем самым городская Дума города Кстово не расширила свои полномочия, а конкретизировала их в Уставе.
 
    Закон не запрещает процедуру согласования заместителей главы администрации, что подтверждается широким распространением данного института в Уставах других муниципальных образований и Уставах субъектов РФ. Таким примером может служить Устав города Нижний Новгород, где п. 6 ст. 29 устанавливает, что к полномочиям Городской Думы города Нижнего Новгорода относится согласование кандидатур на должность первого заместителя и заместителей главы администрации города Нижний Новгород.
 
    Участие городской Думы в формировании органа исполнительной власти не противоречит действующему законодательству и является одним из способов осуществления контрольных функций.
 
    Кроме того, пункт 24 статьи 25 Устава города Кстово был утвержден в новой редакции решением городской Думы года Кстово от (дата обезличена) (номер обезличен). Внесенные изменения были зарегистрированы Главным управлением Министерства юстиции РФ по Нижегородской области и опубликованы в районной газете (данные обезличены)
 
    Учитывая, что Устав, важнейший для каждого муниципального образования нормативный правовой акт, не должен противоречить федеральному и областному законодательству, федеральный законодатель установил обязательную процедуру его государственной регистрации в органах юстиции.
 
    Противоречие норм устава, решений о внесении изменений в устав федеральному и областному законодательству является причиной отказа в государственной регистрации.
 
        Поскольку согласование кандидатур на должности, указанные выше, с городской Думой имеет под собой цель контроля действий главы администрации города со стороны представительного органа муниципального образования, представитель городской Думы города Кстово Нижегородской области считает, что такое согласование не нарушает действующего законодательства, прав главы администрации, поскольку
 
    согласно ч. 6.1. ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования, не согласна также с тем, что, согласовывая заместителей главы администрации, городская Дума нарушает принцип единоначалия. Под принципом единоначалия понимается принцип организации управления, свойственный централизованным, линейным структурам управления, состоящий в том, что главные функции и полномочия руководства на предприятии, в учреждении, подразделении концентрируются в руках одного лица - руководителя. (Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. "Современный экономический словарь"). Согласовывая заместителей главы, представительный орган не берет на себя полномочия работодателя (не принимает на работу муниципального служащего, не заключает с ним трудовой контракт). Все эти полномочия остаются у главы администрации.
 
    Кроме того, в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 44 ФЗ № 131-ФЗ уставом муниципального образования должны определяться структура и порядок формирования органов местного самоуправления, а частью 3 статьи 34 - порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
 
    Согласование заместителя главы администрации города с представительным органом может рассматриваться как формирование исполнительного органа местного самоуправления.
 
    Высшим нормативным актом российской Федерации является Конституция РФ. Участие городской Думы в формировании органа исполнительной власти города само по себе не противоречит основам конституционного строя. Такое участие укладывается в системы сдержек и противовесов, присущее принципу разделения властей в РФ: оно не прерывает осуществления исполнительной власти администрации города, не нарушает ее самостоятельности и в тоже время позволяет осуществлять согласованное функционирование и взаимодействие органов местного самоуправления.
 
    Представитель городской Думы города Кстово Нижегородской области добавила также, что таким образом муниципальному служащему гарантируется, что он не будет незаконно уволен.
 
    Старший помощник Кстовского городского прокурора Колпакова С.Э. в судебном заседании считает заявление не обоснованным и не подлежащим удовлетворению, поскольку в соответствии со ст.35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений. Федеральное законодательство не содержит запрета на соответствующее согласование.
 
    Суд, выслушав участников процесса, изучив материалы дела, находит заявление Администрации города Кстово Кстовского района Нижегородской области подлежащим удовлетворению по следующим основаниям:
 
    Решением городской Думы города Кстово Кстовского района Нижегородской области от (дата обезличена) (номер обезличен) принят Устав муниципального образования городского поселения «Город Кстово» Кстовского района Нижегородской области.
 
    Согласно п. 4 ст.42 Устава глава администрации города согласовывает с городской Думой назначение на должность и освобождение от должности заместителей главы администрации города, а также руководителей следующих органов администрации: финансов, управления муниципальным имуществом, градостроительства.
 
    В соответствии с п/п 6 п.1 ст.45 Устава для осуществления полномочий администрации города глава администрации назначает на должность и освобождает от должности заместителей главы администрации по согласованию с городской Думой, руководителей органов администрации города (л.д.13).
 
    В соответствии с ч. 1 ст. 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется Уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
 
    Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.
 
    Глава администрации города Кстово и его заместители относятся к муниципальным служащим (ч.II "Реестра должностей муниципальной службы в Нижегородской области").
 
    Согласно ч. 7 ст. 15 Закона Нижегородской области от 03.08.2007 года N 99-З "О муниципальной службе в Нижегородской области" гражданин, поступающий на должность главы местной администрации по результатам конкурса на замещение указанной должности, заключает контракт. Порядок замещения должности главы местной администрации по контракту и порядок заключения и расторжения контракта с лицом, назначаемым на указанную должность по контракту, определяются Федеральным закономот 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Типовая форма контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту, утверждена Законом Нижегородской области от 29 марта 2005 года N 31-З "О дополнительных требованиях к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) и условиях контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа)".
 
    Частью 1 статьи 2Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" определено, что муниципальная служба это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
 
    Согласно ч. 6 ст. 16 указанного закона поступление гражданина на муниципальную службу осуществляется в результате назначения на должность муниципальной службы на условиях трудового договора в соответствии с трудовым законодательством с учетом особенностей, предусмотренных данным Федеральным законом.
 
    Установление порядка заключения, изменения и расторжения трудовых договоров в соответствии со ст. 6 Трудового кодекса РФ относится к полномочиям государственных органов.
 
    В силу ст. 64Трудового кодекса РФ запрещается необоснованный отказ в заключении трудового договора. Какое бы то ни было прямое или косвенное ограничение прав или установление прямых или косвенных преимуществ при заключении трудового договора в зависимости от обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работников, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом.
 
    В соответствии с ч. 3 ст. 67 Трудового кодекса Российской Федерации при заключении трудовых договоров с отдельными категориями работников законами и иными нормативными правовыми актами может быть предусмотрена необходимость согласования возможности заключения трудовых договоров либо их условий с соответствующими лицами или органами, не являющимися работодателями по этим договорам.
 
    Статьей 11 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что на государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе и муниципальной службе.
 
    Частью 2 статьи 3 Федерального закона от 02 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" закреплено, что на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской Федерации".
 
    Из анализа норм Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" можно сделать вывод, что в числе муниципальных служащих отдельно выделена фигура главы местной администрации, замещающего должность муниципальной службы по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации. Особенности его правового положения, отличают его от остальных категорий муниципальных служащих, порядок назначения на должность главы администрации предусмотрен указанными законами.
 
    В отношении заместителей главы администрации города или руководителей органов администрации Федеральным законодательством или законодательством Нижегородской области о муниципальной службе их назначение на должность или освобождение от должности с согласия органа, не являющегося работодателем, не предусматривается.
 
    Для заместителей главы администрации и руководителей органов администрации городская Дума работодателем не является, в трудовых отношениях с данным органом указанные должностные лица не состоят. Напротив, глава администрации для своих заместителей является работодателем, в связи с чем, в соответствии с Трудовым кодексом РФ и законодательством о муниципальной службе к его компетенции относится решение вопросов назначения и освобождения их от должности.
 
    Оспариваемые положения в отношении заместителей главы и руководителей органов администрации о том, что городская Дума дает согласие на их назначение на должность и освобождение от должности явно ограничивают деятельность Главы администрации по самостоятельному осуществлению его полномочий по подбору кандидатур на должность заместителей, чем нарушают принцип единоначалия, установленный Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и положения ЗаконаНижегородской области "О муниципальной службе в Нижегородской области" о самостоятельном решении вопросов отнесенных к его компетенции, а также нарушают его права работодателя, определяемые Трудовым кодексом.
 
    Установление дополнительных условий назначения на должность муниципальных служащих (в частности заместителей главы администрации и руководителей органов администрации) Уставом противоречит нормам Трудового кодекса РФ и Федеральному закону "О муниципальной службе в Российской Федерации".
 
    Из вышеприведенных норм законодательства следует, что любые особенности назначения на должность, освобождения от должности, заключения трудового договора должны быть прямо предусмотрены законом, поэтому доводы представителя городской Думы о том, что законом не запрещено соответствующее согласование, к данным правоотношениям не применимы.
 
    Суд также не соглашается с доводом представителя городской Думы о том, что данные пункты Устава являются дополнительной гарантией защиты муниципального служащего от незаконного увольнения, поскольку они нарушают права муниципальных служащих при приеме на работу.
 
    Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к компетенции представительного органа местного самоуправления отнесено осуществление контроля за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения; утверждение структуры местной администрации; установлено, что глава администрации подконтролен и подотчетен представительному органу (ст. ст. 35, 37), тем самым создана достаточная система сдержек и противовесов для обеспечения баланса интересов представительного органа и исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления.
 
    То обстоятельство, что Устав прошел проверку на предмет соответствия федеральному законодательству в Управлении Министерства юстиции по Нижегородской области, а также, что аналогичный порядок существует в других муниципальных образованиях правового значения не имеет и не является препятствием для оспаривания нормативного правового акта в судебном порядке, а также основанием отказа в удовлетворении заявленных Администрацией города Кстово Кстовского района Нижегородской области требований о признании противоречащими действующему законодательству.
 
    Довод представителя городской Думы о том, что согласование первого заместителя и заместителей главы администрации города с представительным органом предусмотрено п.24 ст.25 Устава, а также может рассматриваться как формирование исполнительного органа местного самоуправления, не может быть принят судом, поскольку при формировании исполнительного органа не должны нарушаться ничьи законные права и интересы.
 
    При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что п.4ст.42 и п.п.6ст.45 Устава муниципального образования городского поселения «город Кстово» Кстовского района Нижегородской области противоречат федеральному законодательству и подлежат признанию недействующими.
 
    На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.194 - 199 ГПК РФ, суд
 
Р Е Ш И Л :
 
    Заявление Администрации города Кстово Кстовского района Нижегородской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пункта 4 статьи 42 и подпункта 6 статьи 45 Устава муниципального образования городского поселения «город Кстово» Кстовского района Нижегородской области удовлетворить.
 
    Пункт 4 статьи 42 Устава муниципального образования городского поселения «город Кстово» Кстовского района Нижегородской области признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим.
 
    Подпункт 6 пункта 1 статьи 45 Устава муниципального образования городского поселения «город Кстово» Кстовского района Нижегородской области признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим.
 
    Решение может быть обжаловано в Нижегородский областной суд путем подачи апелляционной жалобы через Кстовский городской суд в течение месяца со дня изготовления решения суда в окончательной форме.
 
    Судья (подпись)                                              А.Х.Водяницкая
 
    Копия верна:
 
    Судья:
 
    Секретарь: