Решение от 15 мая 2013 года №2-116/2013

КОПИЯ                    Дело № 2-116/2013 РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
 
    село Октябрьское                                                                   15 мая 2013 года
 
    Октябрьский районный суд Челябинской области в составе:
 
    председательствующего судьи                                      Столбовой О.А.,
 
    при секретаре                                  Егоровой Е.В.,
 
    рассмотрев в открытом судебном заседании с участием заместителя прокурора Маджуга Л.В. гражданское дело по исковому заявлению прокурора Октябрьского района Челябинской области в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц к <---ххх--> сельскому поселению Октябрьского района, Октябрьскому муниципальному району, Правительству Челябинской области о понуждении к исполнению закона,
 
УСТАНОВИЛ:
 
    Прокурор Октябрьского района Челябинской области обратился в суд с иском в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц к <---ххх--> сельскому поселению Октябрьского района, Октябрьскому муниципальному району, Правительству Челябинской области о понуждении к исполнению закона, в обоснование указав, что в связи с обращением жителей деревни <---ххх--> была проведена проверка исполнения законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации, а также законодательства о строительстве и эксплуатации газопроводов и газовых сетей на территории <---ххх-->.
 
    В ходе проверки было установлено, что работа по сбору исходных данных для проектирования газопровода в деревне Шипкино была проведена в 2010 году. Согласно архитектурно-планировочному заданию от 24 марта 2010 года был произведен выбор участка прохождения газовых сетей для газоснабжения и отопления жилых домов, объектов социально-бытового и производственного назначения деревни Шипкино.
 
    Поскольку прокурорской проверкой установлено, что в настоящее время газоснабжение в деревне Шипкино отсутствует, каких-либо работ по проведению разводящих газовых сетей не ведется, это является нарушением прав и законных интересов неопределенного круга лиц - жителей деревни на обеспечение социально значимой услугой - газоснабжением, а также права на благоприятные условия проживания.
 
    Просил обязать ответчиков провести работы по газификации деревни <---ххх--> Челябинской области, в том числе путем софинансирования за счет средств субсидий и субвенций, предоставляемых из бюджета Челябинской области в срок не позднее 31 декабря 2014 года.
 
    В уточнение исковых требований прокурор просил обязать ответчиков провести проектно-изыскательские работы по разработке схемы газоснабжения деревни <---ххх--> в срок не позднее 31 декабря 2014 года, а также обязать их обратиться в орган исполнительной власти Челябинской области с заявкой о выделении субсидии бюджету муниципального образования на софинансирование работ по газификации деревни <---ххх--> не позднее 31 декабря 2014 года (л.д.127-128).
 
    В судебном заседании заместитель прокурора Маджуга Л.В. полностью поддержала заявленные требования.
 
    Представители Маякского сельского поселения, Октябрьского муниципального района, Правительства Челябинской области, Министерства финансов Челябинской области в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом (л.д.136-139).
 
    Суд с учетом мнения представителя прокуратуры считает возможным в порядке ст.167 ГПК РФ рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.
 
    В предыдущем судебном заседании 14 марта 2013 года представитель Октябрьского муниципального района Загребельный В.А. иск не признал, пояснив, что в бюджете Октябрьского района нет средств на газификацию деревни <---ххх-->, извне данные средства также не поступают. Представитель <---ххх--> сельского поселения Хатынов Б.Я. с иском согласился, однако пояснил, что в бюджете поселения средств на газификацию также нет, жители деревни <---ххх--> будут возражать против участия в софинансировании газификации данного населенного пункта. Представитель Правительства Челябинской области Парфенова Т.В. иск не признала по основаниям, указанным в представленном отзыве (л.д.117-121).
 
    Выслушав пояснения представителя прокуратуры, допросив специалиста Малясова М.Н., исследовав письменные материалы дела, суд считает исковые требования не подлежащими удовлетворению.
 
    В силу ст.132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения. Они могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
 
    В соответствии со ст.8 Федерального закона «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности …» от 23 ноября 2009 года № 261-ФЗ (далее - закона № 261-ФЗ) к полномочиям органов местного самоуправления в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности относится разработка и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.
 
    Согласно п.8.2 ч.1 ст.17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ (далее - Закон № 131-ФЗ) органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения наделены полномочиями по утверждению и реализации местных программ в области энергосбережения. Согласно ч.3 ст.17 того же Закона полномочия органов местного самоуправления, установленные настоящей статьей, осуществляются органами местного самоуправления поселений, городских округов и муниципальных районов самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.
 
    Согласно ч.2 ст.18 Закона № 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.
 
    В силу ст.7 Федерального закона «О газоснабжении в РФ» от 31 марта 1999 года № 69-ФЗ организация газоснабжения населения является полномочием органов местного самоуправления поселений и осуществляется в порядке, установленном законодательством РФ и муниципальными нормативными правовыми актами; организация газоснабжения поселений в границах муниципального района является полномочием органов местного самоуправления муниципального района и осуществляется в порядке, установленном законодательством РФ и муниципальными нормативными правовыми актами. Согласно ст.17 того же Закона развитие газификации территорий Российской Федерации осуществляется на основании перспективного баланса добычи и потребления газа, а также принятых в установленном порядке федеральной, межрегиональных и региональных программ газификации жилищно-коммунального хозяйства, промышленных и иных организаций. Финансирование федеральных программ газификации жилищно-коммунального хозяйства, промышленных и иных организаций может осуществляться за счет средств федерального бюджета, бюджетов соответствующих субъектов Российской Федерации и иных не запрещенных законодательством Российской Федерации источников.
 
    Статьей 14 Закона № 131-ФЗ установлено, что к вопросам местного значения поселения относится, в том числе, организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения.
 
    Статьей 15 того же Закона к вопросам местного значения муниципального района относится, в том числе, организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений. Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
 
    Вопросы разработки и принятия долгосрочных целевых программ регулируются ст.179 БК РФ, в силу которой указанные программы и подпрограммы, реализуемые за счет средств местного бюджета, утверждаются местной администрацией муниципального образования. Сроки реализации долгосрочных целевых программ определяются местной администрацией муниципального образования в устанавливаемом ими порядке. Порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ и их формирования и реализации устанавливается муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования. Объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования, утвердившим программу.
 
    Согласно п.5 ст.3 БК РФ органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом.
 
    В судебном заседании установлено, что жители деревни <---ххх--> Челябинской области обратились в прокуратуру Октябрьского района с заявлением по факту проверки исполнения законодательства о местном самоуправлении в части строительства газопровода и газовых сетей на территории Октябрьского района Челябинской области. По существу доводы жалобы жителей деревни сводятся, в том числе, и к тому, что в их населенном пункте отсутствует подведенный к домам газ (л.д.5-11).
 
    На территории Челябинской области действует подпрограмма «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» (далее - Подпрограмма), утвержденная постановлением Правительства Челябинской области 24 февраля 2011 года № 56-П с последующими изменениями (л.д.153-171). Данная подпрограмма действует в рамках целевой правительственной программы «Социальное развитие села до 2013 года», утвержденной постановлением Правительства РФ от 03 декабря 2002 года № 858 (далее - Программа).
 
    Основными целями данной Программы в области развития газификации в сельской местности являются повышение уровня снабжения сетевым газом сельского населения и создание комфортных условий труда и быта в сельской местности. В указанной программе Правительство РФ рекомендовало органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления разработать и принять региональные и муниципальные программы социального развития села до 2013 года, а также предусматривать в проектах бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов средства на реализацию указанных программ. Кроме того, Программа предусматривает осуществление строительства и реконструкции распределительных газовых сетей в населенных пунктах, расположенных в сельской местности, в том числе и проектно-изыскательские работы; повышение уровня газификации жилого фонда в сельской местности; внедрение экономичных энергосберегающих технологий строительства и эксплуатации газовых сетей, высокоэффективного и экологически безопасного оборудования для использования газового топлива; повышение эффективности использования сетевого газа. Финансирование мероприятий Программы осуществляется за счет средств федерального бюджета, консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников. Соотношение объемов софинансирования за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований определяется органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления соответственно. При этом органы исполнительной власти должны принимать меры по обеспечению полного и своевременного софинансирования мероприятий Программы, в том числе за счет внебюджетных источников. Механизм реализации Программы базируется на принципах социального партнерства сельского населения, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов, а также четкого разграничения полномочий и ответственности всех участников Программы. Таким образом, указанная Программа носит рекомендательный характер в части разработки программ социального развития села и их финансирования с учетом финансовых возможностей субъектов органов исполнительной власти.
 
    Программа газификации Октябрьского района, в том числе и деревни <---ххх--> отдельно не разрабатывалась ввиду того, что район является высокодотационным, что следует из информаций, представленных в суд (л.д.144-146, 149-152, 184).
 
    Согласно бюджету Октябрьского муниципального района на 2011, 2012 и 2013 годы бюджетные ассигнования на реализацию Подпрограммы в части газификации деревни <---ххх--> не предусматривались, равно как и не предусматривалось межбюджетных трансфертов на указанные цели (л.д.172-183). Аналогичная ситуация имела место и в бюджете <---ххх--> сельского поселения за 2012-2013 годы (л.д.185-225). В рамках Подпрограммы в перечень объектов модернизации на территории Октябрьского района входят газоснабжение населенных пунктов <---ххх-->, в том числе проектно-изыскательские работы, за счет средств областного бюджета (л.д.166-167). Газификация деревни <---ххх--> в указанную Подпрограмму не входит. Вместе с тем в 2010 году администрацией Октябрьского района было разработано архитектурно-планировочное задание на проектирование газоснабжения деревни <---ххх-->, которое не было завершено из-за отсутствия средств (л.д.13-22).
 
    Согласно информации главы Октябрьского муниципального района в 2012 году на газификацию района было израсходовано <...> тысяч рублей. В 2013 году запланировано <...> тысяч рублей на деятельность всей Подпрограммы, в том числе на газоснабжение села Октябрьское, межбюджетных трансфертов на указанные нужды не выделялось (л.д.111, 144-146, 149-152). При этом согласования затрат, планируемых на выполнение Подпрограммы, на условиях софинансирования с Правительством Челябинской области и <---ххх--> сельским поселением не производилось.
 
    По данным главы <---ххх--> сельского поселения бюджетных ассигнований и межбюджетных трансфертов на выполнение Подпрограммы в части газификации поселения также не выделялось; программа газификации поселения отсутствует, заявка на участие в программе газификации не подавалась (л.д.143, 147), хотя газификация определенного населенного пункта в рамках Программы и Подпрограммы допустима лишь в случае подачи соответствующей заявки. Приказом Министра строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области от 26 апреля 2011 года № 40 предусмотрено, что включение объектов в областную программу газоснабжения осуществляется на основании заявок инициативных групп, граждан, с указанием предусмотренных этим же приказом сведений, после чего администрация соответствующего муниципального образования осуществляет размещение заказа на проектирование, согласование сметной документации, размещение заказа на строительство и прочее (л.д.112-115). Однако из материалов дела не следует, что жители деревни <---ххх--> обращались в администрацию района или поселения с заявкой на включение объектов населенного пункта в муниципальную программу газоснабжения с приложением предусмотренных приказом документов, о чем, в том числе, свидетельствует и информация районной администрации (л.д.12). Действующим законодательством предусмотрено участие населения в решении вопросов местного значения, это относится и к решению вопроса о газоснабжении, в том числе путем самообложения граждан в соответствии со ст.22, 25. 56 Закона № 131-ФЗ. Однако население деревни <---ххх--> на проведенном сходе отказалось участвовать в софинансировании газификации своего населенного пункта (л.д.143, 148).
 
    В соответствии со ст.6 БК РФ под бюджетными обязательствами понимаются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году. Расходными обязательствами являются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средств из соответствующего бюджета.
 
    Согласно ст.31 БК РФ принцип самостоятельности бюджетов означает право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с настоящим Кодексом определять направления расходования средств соответствующих бюджетов. В силу ст.38 БК РФ в основе использования денежных средств находится принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением их направления на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетов средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства РФ.
 
    Анализ указанных норм свидетельствует о том, что исполнение расходных обязательств относительно Подпрограммы в части газификации деревни <---ххх--> должно быть предусмотрено в соответствующих бюджетах на соответствующий год.
 
    Однако, как установлено судом, согласование затрат, планируемых на выполнение Подпрограммы в части газификации деревни <---ххх-->, не производилось, поскольку как в бюджете Октябрьского муниципального района, так и в бюджете <---ххх--> сельского поселения бюджетных ассигнований на данные цели не имеется.
 
    Согласно ст.136 БК РФ муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы РФ (за исключением субвенций, а также предоставляемых муниципальным образованиям за счет средств Инвестиционного фонда РФ субсидий и межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 30% собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления.
 
    В судебном заседании установлено, что в границах Октябрьского муниципального района завершено строительство межпоселковых газопроводов высокого давления, что следует из пояснений специалиста Малясова М.Н., информации главы района (л.д.144-146, 149-152). В частности, как пояснил специалист Малясов М.Н., ветка газопровода высокого давления проходит в 200-300 м от деревни <---ххх--> из Троицкого района на село Октябрьское; для того, чтобы обеспечить газом деревню <---ххх-->, требуется строительство внутрипоселкового газопровода низкого давления посредством отводной линии от газопровода высокого давления.
 
    Однако системный анализ норм Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и «О газоснабжении в РФ» свидетельствует о том, что строительство внутрипоселкового газопровода низкого давления в деревне <---ххх--> не входит в компетенцию как Октябрьского муниципального района, так и <---ххх--> сельского поселения. В рамках данных нормативных актов указанными муниципальными образованиями обеспечена организация газоснабжения населения в границах <---ххх--> сельского поселения и Октябрьского муниципального района посредством строительства межпоселковых газопроводов высокого давления, а в самом поселении, кроме того, - посредством обеспечения населения сжиженным газом в газовых баллонах, что не противоречит положениям Программы и не нарушает прав жителей деревни <---ххх--> на обеспечение газом (л.д.110). Кроме того, как уже указывалось выше, Октябрьский муниципальный район на протяжении двух последних лет является высокодотационным с долей межбюджетных трансфертов с 2010 по 2013 годы от 80% до 90% (л.д.144-146, 149-152, 184). Таким образом, установление и исполнение расходных обязательств, не отнесенных к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления, является нарушением бюджетного законодательства.
 
    По существу, как жалоба жителей деревни <---ххх-->, так и требования прокурора сводятся к необходимости обеспечения газификации домовладений жителей данного конкретного населенного пункта. Из материалов дела следует, что Октябрьским муниципальным районом были добровольно предприняты определенные меры по газификации деревни <---ххх--> (л.д.12-22), которые не были завершены из-за отсутствия финансирования на указанные нужды. Однако доказательств того, что у Октябрьского муниципального района и <---ххх--> сельского поселения имеются какие-либо предусмотренные законом прямые обязательства перед жителями деревни <---ххх--> по изготовлению проектной документации, проведению проектно-изыскательских работ в целях газоснабжения данного населенного пункта посредством строительства газопровода низкого давления за счет соответствующих бюджетных средств, в нарушение ст.56 ГПК РФ прокурором суду не представлено, а действующим законодательством на эти муниципальные образования обязанность по проведению проектно-изыскательских работ для обеспечения газификации деревни не возложена, бюджетных ассигнований на указанные цели также не выделено.
 
    Ни федеральная, ни областная Программы газификации не содержат каких-либо властных предписаний субъектам РФ, муниципальным образованиям, гражданам участвовать в Программе газификации своими средствами; органы местного самоуправления самостоятельно в пределах своей компетенции определяют направления расходования средств муниципальных бюджетов на основе принципов адресности и целевого использования бюджетных средств; в основу механизма реализации Программы положен принцип экономической целесообразности и заинтересованности всех участников процесса газификации деревни Шипкино. Следовательно, участие в Программе является не обязательным, а добровольным и допустимо лишь в том случае, если принимаются те условия, на которых участие в ней предусмотрено.
 
    Пунктом 2 ст.26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 184-ФЗ от 06 октября 1999 года (далее - Закон № 184-ФЗ) закреплены полномочия органов государственной власти субъектов РФ, подлежащие осуществлению самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ. К числу таких полномочий решение вопросов газоснабжения и газификации не отнесено. Положения статей 4-5 Закона № 69-ФЗ также не возлагают на субъект РФ обязанности по газификации. Отсутствуют такие обязательства в рамках Уставов Октябрьского муниципального района и <---ххх--> сельского поселения (л.д.23-43, 45-101). В соответствии с п.3.1 ст.26.3 Закона № 184-ФЗ органы государственной власти вправе за счет средств бюджета субъекта РФ осуществлять расходы по решению вопросов, не указанных в п.2 ст.26.3 данного Закона, в том числе в рамках реализации принимаемых региональных программ субъектов РФ. Однако финансирование таких полномочий, как следует из текста статьи, не является обязанностью субъекта РФ и осуществляется лишь при наличии возможности.
 
    Право субъекта РФ принимать программы по газификации закреплено, помимо п.3.1 ст.26.3 Закона № 184-ФЗ, и в ст.17 Закона № 69-ФЗ. В п.7 Правил подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 февраля 2006 года № 83, также предусмотрена возможность принятия субъектом РФ программы газификации. Ввиду того, что субъект РФ не обязан финансировать в полном объеме строительство газораспределительных сетей, в рамках указанных программ он вправе предусмотреть те условия, на которых потенциально возможна реализация данной программы, в том числе с учетом своих финансовых возможностей. Разрешение вопроса о том, будет ли Октябрьский муниципальный район выполнять мероприятия в области газификации самостоятельно или посредством добровольного участия в региональной программе, зависит только от его усмотрения.
 
    Таким образом, проанализировав представленные доказательства в их совокупности, суд приходит к выводу об отсутствии законных оснований возлагать на Октябрьский муниципальный район и Маякское сельское поселение <---ххх--> Челябинской <---ххх--> обязанности по проведению проектно-изыскательских работ по разработке схемы газоснабжения деревни Шипкино, а также обязанности обратиться в Правительство Челябинской <---ххх--> с заявкой о выделении субсидии на софинансирование работ по газификации данного населенного пункта, в связи с чем исковые требования прокурора удовлетворению не подлежат.
 
    Руководствуясь ст.ст.12, 56, 194-199 ГПК РФ, суд
 
РЕШИЛ:
 
    В удовлетворении исковых требований прокурора <---ххх--> Челябинской <---ххх--> в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц к <---ххх--> сельскому поселению <---ххх-->, Октябрьскому муниципальному району, Правительству Челябинской <---ххх--> о наложении обязательства по проведению проектно-изыскательских работ по разработке схемы газоснабжения деревни <---ххх--> Челябинской <---ххх--> и по обращению в исполнительный орган Челябинской <---ххх--> с заявкой о выделении субсидии бюджету муниципального образования на софинансирование работ по газификации деревни <---ххх--> Челябинской <---ххх--> не позднее ХХ месяца ХХХХ года - отказать.
 
    Решение может быть обжаловано в Челябинский областной суд через Октябрьский районный суд в течение одного месяца со дня вынесения решения судом в окончательной форме.
 
    Председательствующий подпись.
 
    Копия верна.
 
    Судья О.А.Столбова.
 
    Секретарь Е.В.Егорова.