Решение от 06 декабря 2013 года №2-111/2013

    дело №2-111/2013
 
    Р Е Ш Е Н И Е
 
И М Е Н Е М Р О С С И Й С К О Й Ф Е Д Е Р А Ц И И с. Брейтово 06 декабря 2013 года
    Брейтовский районный суд Ярославской области в составе председательствующего судьи Савельева Р.В., с участием прокурора Помещикова С.А., представителя третьего лица Сорокина Н.А., при секретаре судебного заседания Беляевой Е.М., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по иску прокурора Брейтовского района Ярославской области в интересах неопределенного круга лиц к муниципальному Совету Прозоровского сельского поселения Ярославской области по требованиям:
 
    1.                      Признать незаконным бездействие по решению вопроса об организации внешнего муниципального финансового контроля на территории сельского поселения.
 
    2.                      Возложить обязанности: в течение 30 дней с момента вступления решения в законную силу внести соответствующие изменения в Устав и (или) издать нормативно-правовой акт, регламентирующий наименование, структуру, полномочия, состав и порядок деятельности контрольно-счетного органа сельского поселения и другие вопросы, регламентация которых возложена нормами Федерального закона от 07.02.2011 года «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» на органы местного самоуправления; обеспечить функционирование внешнего муниципального финансового контроля путем создания соответствующего контрольно-счетного органа сельского поселения либо передачи соответствующих полномочий Брейтовскому муниципальному району путем обращения в Собрание представителей Брейтовского муниципального района с предложением заключить соответствующее соглашение по данному вопросу,
 
у с т а н о в и л:
 
    Прокурор Брейтовского района Ярославской области обратился в суд с требованиями, указанными выше, в интересах неопределенного круга лиц.
 
    В исковом заявлении прокурор указал, что прокуратурой Брейтовского района по итогам проверки установлено длительное бездействие Прозоровского сельского поселения в сфере исполнения требований федерального законодательства о муниципальном финансовом контроле. 01 октября 2011 года вступил в силу Федеральный закон от 07.02.2011 г. №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований". Целью Закона является установление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов муниципальных образований. Частью 2 статьи 2 Закона определено, что правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Бюджетным кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. Согласно части 3 статьи 2 Закона муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов, не должны противоречить Бюджетному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону от 07.02.2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований". Согласно части 2 и части 6 статьи 3, статьи 5 Закона контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования. Уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с законом должны быть определены: наименование, структура, полномочия, состав и порядок деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования. К полномочиям представительного органа поселения при регулировании деятельности контрольно-счетного органа местного самоуправления в соответствии с Законом относятся установление: срока полномочий председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа; штатная численность и порядок определения структуры контрольно-счетного органа; порядок включения в план деятельности контрольно-счетного органа поручений представительного органа, предложений и запросов главы муниципального образования; порядок направления контрольно-счетным органом запросов о предоставлении информации, документов и материалов, необходимых для проведения контрольных и экспертно-аналитических проверок; процедура опубликования или размещения в сети Интернет информации о деятельности контрольно-счетного органа.
 
    Муниципальный Совет Прозоровского сельского поселения, несмотря на принимаемые меры прокурорского реагирования, в течение двух лет не принимает действий по внесению изменений в Устав муниципального образования и (или) изданию нормативного правового акта, направленного на создание и регламентирование деятельности контрольно-счетного органа сельского поселения для обеспечения внешнего муниципального финансового контроля в соответствии с требованиям Федерального закона от 07.02.2011 года №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".Действующее до настоящего времени Положение о ревизионной комиссии муниципального Совета Прозоровского сельского поселения, утвержденное Решением муниципального Совета Прозоровского сельского поселения от ДД.ММ.ГГГГ не соответствует вышеприведенным положениям федерального законодательства, в том числе в части полномочий и состава органа внешнего муниципального финансового контроля. В ДД.ММ.ГГГГ году в адрес Муниципального Совета Прозоровского сельского поселения в рамках правового мониторинга прокуратурой направлялось информационное письмо о необходимости образования в Прозоровском сельском поселении контрольно - счётного органа, создания нормативной правовой базы для его деятельности. ДД.ММ.ГГГГ в адрес Главы Прозоровского сельского поселения прокурором Брейтовского района внесено представление в порядке ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» об устранении нарушений законодательства Российской Федерации об организации деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований, действий в данном направлении не предпринято.
 
    С даты вступления в силу Закона в рамках внешнего муниципального финансового контроля, в отсутствие контрольно-счетного органа в Прозоровском сельском поселении не проверено исполнение бюджетов за ДД.ММ.ГГГГ и ДД.ММ.ГГГГ, своевременно и качественно не проведена экспертиза проекта бюджета поселения на ДД.ММ.ГГГГ и плановый период ДД.ММ.ГГГГ - ДД.ММ.ГГГГ Отсутствие надлежащего финансового контроля за исполнением бюджета Прозоровского сельского поселения не позволяет принимать своевременные меры по предупреждению коррупции, что является нарушением основных принципов законности и приоритетного применения мер противодействия коррупции, закрепленных пунктами 2 и 6 части 1 статьи 3 Федерального Закона от 25.12.2008г. №273-Ф3 «О противодействии коррупции», и может повлечь неправомерное, нецелевое, неэффективное расходование бюджетных средств Прозоровского сельского поселения. В соответствии со ст. 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы муниципального финансового контроля определены в качестве обязательных участников бюджетного процесса. Статьей 153 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлена обязанность представительного органа местного самоуправления формировать и определять правовой статус органов внешнего муниципального финансового контроля. В статье 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации зафиксированы бюджетные полномочия органов внешнего муниципального финансового контроля. Указанные требования Бюджетного кодекса Российской Федерации длительное время не исполняются.
 
    В судебном заседании прокурор Помещиков С.А. исковые требования поддержал в том же объеме по тем же основаниям.
 
    Представитель ответчиков - муниципального Совета Прозоровского сельского поселения, администрации Прозоровского сельского поселения Ярославской области глава Прозоровского сельского поселения Смирнов В.Н. ходатайствовал о рассмотрении дела в его отсутствие (л.д.169).
 
    В судебном заседании ДД.ММ.ГГГГ Смирнов В.Н. исковые требования прокурора признал частично. Он пояснил, что бездействия муниципального Совета Прозоровского сельского поселения нет. Представитель ответчика признал, что в поселении должен быть обеспечен внешний муниципальный финансовый контроль. Однако обеспечить создание и деятельность контрольно-счетного органа в соответствии с требования законодательства поселение не имеет возможности из-за отсутствия необходимых средств. Муниципальным Советом Прозоровского сельского поселения приняты изменения в Устав поселения в части создания контрольно-счетного органа и направлены для регистрации, утверждено положение о контрольно-счетной палате Прозоровского сельского поселения. В дальнейшем планируется заключить соглашение с Собранием представителей Брейтовского муниципального района о передаче полномочий контрольно-счетного органа (л.д. 158-163)
 
    Представитель третьего лица председатель Собрания представителей Брейтовского муниципального района Ярославской области Сорокин Н.А. исковые требования прокурора поддержал. Он пояснил, что Собрание представителей Брейтовского муниципального района не возражает против заключения соглашения о передаче им полномочий контрольно-счетного органа Прозоровского сельского поселения Ярославской области контрольно-счетному органу муниципального района.
 
    Представитель соответчика администрации Брейтовского муниципального района Ярославской области в суд не явился. О дате и времени судебноог заседания соответчик был надлежащим образом уведомлен. Главой Брейтовского муниципального района Ярославской области К.А.Б. представлены письменные возражения по иску (л.д. 152-155). Суть возражений состоит в том, что сельские поселения могут осуществлять функции внешнего муниципального финансового контроля не обязательно посредством создания и функционирования отдельного контрольно-счетного органа или путем передачи его полномочий контрольно-счетному органу муниципального района, а непосредственно представительным органом поселения или иными контрольными органами.
 
    Аналогичные возражения на иск прокурора представлены председателем муниципального Совета Прозоровского сельского поселения Смирновым В.Н. (л.д.170-173).
 
    Оценив доводы прокурора, возражения сторон, доводы представителя третьего лица, изучив представленные доказательства в их совокупности, суд приходит к следующему выводу.
 
    В Прозоровском сельском поселении действует представительный орган поселения -муниципальный Совет (ст. 21 Устава (л.д. 53-98). Его регламент утвержден решением муниципального Совета № от ДД.ММ.ГГГГ (л.д.137-149,150-152). Регистрация муниципального Совета в качестве юридического лица, как то предусмотрено п. 9 ст. 21 Устава, до настоящего времени не произведена. Однако в силу ст. 35 п. 9 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительный орган сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения может обладать правами юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования. Уставом Прозоровского сельского поселения Ярославской области предусмотрено, что муниципальный Совет обладает правами юридического лица (ст. 21 п. 9 Устава л.д. 71). Согласно ст. 124 ГК РФ Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. К субъектам гражданского права, указанным в пункте 1 настоящей статьи, применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Таким образом муниципальный Совет сельского Прозоровского сельского поселения обладает правами юридического лица и является надлежащим ответчиком по иску.
 
    В соответствии с ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления вправе организовывать и осуществлять муниципальный контроль по вопросам, предусмотренным федеральными законами. В силу п.1 ч.1 ст. 14 названного Закона к вопросам местного значения поселения относится формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета. Из положений ч.ч. 1,2 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что наличие контрольно-счетного органа муниципального образования предусмотрено в структуре органа местного самоуправления.
 
    Согласно ст. 38 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" контрольно-счетный орган муниципального образования образуется представительным органом муниципального образования. Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", настоящим Федеральным законом, Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации.
 
    Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", вступившим в силу ДД.ММ.ГГГГ года, осуществлено правовое регулирование порядка организации и деятельности контрольно-счетных органов, в том числе контрольно-счетных органов сельских поселения. Указанным законом определены также принципы деятельности контрольно-счетных органов, состав, структура, порядок назначения должностных лиц контрольно-счетного органа, требования, предъявляемые к ним и т.д. Вступивший в силу закон обязателен для исполнения. Однако, как следует из материалов дела, до настоящего времени контрольно-счетный орган в форме, указанной Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ в Прозоровском сельском поселении не создан, что не оспаривалось представителем ответчика Смирновым В.Н. в судебном заседании.
 
    Согласно статье 264.4 ч. 2 Бюджетного кодекса РФ (в ред. Федерального закона от 23.07.2013 N 252-ФЗ) внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета осуществляется контрольно-счетным органом муниципального образования в порядке, установленном муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, с соблюдением требований настоящего Кодекса и с учетом особенностей, установленных федеральными законами. По обращению представительного органа поселения внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета поселения может осуществляться контрольно-счетным органом муниципального района или контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации.
 
    Ст. 265 ч. 2 Бюджетного кодекса РФ в той же редакции определено, что внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
 
    Ст. 3 ч.ч.2, 11 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования. Представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.
 
    Таким образом, из совокупности указанных выше положений правовых норм следует, что для органа местного самоуправления законодательством установлена обязанность осуществлять в установленном законом порядке внешний муниципальный финансовый контроль в формах, установленных Федеральным законом от 07.02.2011 г. №6-ФЗ. Для реализации требования закона представительный орган сельского поселения может или путем создания и функционирования контрольно счетного органа или путем передачи полномочий контрольно-счетного органа контрольно- счетному органу муниципального района.
 
    Из материалов дела видно, что решением муниципального Совета Прозоровского сельского поселения ДД.ММ.ГГГГ № утверждено положение о Ревизионной комиссии муниципального Совета Прозоровского сельского поселения (л.д.48-52), утвержден ее состав (л.д.10). Однако суд считает, что данная комиссия не является функционально и организационно независимым органом внешнего муниципального контроля. Нормами Закона №6-ФЗ контрольно-счетный орган наделен специальным статусом органа внешнего муниципального финансового контроля, обладающего самостоятельным составом, особыми полномочиями и правами, что не предполагает исполнение таких функций каким-либо комитетом представительного органа.
 
    Из материалов дела, объяснений сторон следует, что решением муниципального Совета Прозоровского сельского поселения Ярославской области от ДД.ММ.ГГГГ № утверждено положение о контрольно-счетной палате Прозоровского сельского поселения Ярославской области (л.д.108-116, 156), однако фактически контрольно-счетный орган не функционирует. Суд полагает, что исполнение положений Закона №6-ФЗ не умаляет, установленного ст. 132 Конституции РФ для органов местного самоуправления права самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет.
 
    Поскольку требования указанного выше Закона, бюджетного законодательства и законодательства об общих принципах организации органов местного самоуправления в части решения вопроса об осуществлении внешнего муниципального финансового контроля муниципальным Советом Прозоровского сельского поселения длительное время не исполняются, (контрольно-счетный орган фактически не образован и не функционирует, вопрос о передаче его полномочий контрольно-счетному органу Брейтовского муниципального района не решен) доводы прокурора о незаконном бездействии муниципального Совета в этой части суд признает обоснованными. При таких обстоятельствах суд вправе обязать муниципальный Совет Прозоровского сельского поселения Ярославской области устранить нарушения закона путем создания контрольно счетного органа или заключения соответствующего соглашения с представительным органом Брейтовского муниципального района Ярославской области.
 
    С требованиями прокурора в части возложения на муниципальный Совет Прозоровского сельского поселения Ярославской области обязанности внести изменения в Устав поселения и принять соответствующие нормативные акты, суд согласиться не может, поскольку в соответствии со ст.ст. 10, 12 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельны в своей нормотворческой деятельности. В этой части исковые требования прокурора удовлетворению не подлежат.
 
    Доводы представителя ответчика об отсутствии финансовых и иных возможностей для исполнения требований законодательства в области обеспечения внешнего муниципального финансового контроля на уровне сельского поселения правовыми не являются и не могут быть приняты во внимание.
 
    Руководствуясь статьями 194-199 ГПК РФ, суд
 
р е ш и л:
 
    Исковые требования прокурора <адрес> удовлетворить частично.
 
    Признать незаконным бездействие муниципального Совета Прозоровского сельского поселения Ярославской области по исполнению действующего бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации об общих принципах организации органов местного самоуправления, организации и деятельности контрольно-счетных органов в части обеспечения внешнего муниципального финансового контроля на территории поселения.
 
    Обязать муниципальный Совет Прозоровского сельского поселения Ярославской области в течение 30 дней со дня вступления решения в законную силу устранить нарушения законодательства путем создания в соответствии с требованиями закона от 07.02.2011 года №6-ФЗ контрольно-счетного органа или заключения соглашения с представительным органом Брейтовского муниципального района Ярославской области о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля.
 
    В удовлетворении требований прокурора в остальной части отказать.
 
    Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в судебную коллегию по гражданским делам Ярославского областного суда в течение месяца со дня его изготовления в окончательной форме с подачей апелляционной жалобы через Брейтовский районный суд.
 
    Судья Р.В. Савельев
 
    Решение изготовлено 11.12.2013 года