Дата принятия: 25 августа 2021г.
Номер документа: 19АП-4391/2021, А36-7717/2020
ДЕВЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 25 августа 2021 года Дело N А36-7717/2020
Резолютивная часть постановления объявлена 19 августа 2021 года
Постановление в полном объеме изготовлено 25 августа 2021 года
Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Ушаковой И.В.,
судей Миронцевой Н.Д.,
Песниной Н.А.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем Шиловой А.В.,
при участии:
от общества с ограниченной ответственностью "Управляющая организация "КИТ": Куликова М.Г., представителя по доверенности от 04.08.2021;
от Прокуратуры Советского района г. Липецка: представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;
от Государственной жилищной инспекции Липецкой области: представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;
от Прокуратуры Липецкой области: представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Прокуратуры Советского района г. Липецка на решение Арбитражного суда Липецкой области от 01.06.2021 по делу N А36-7717/2020 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Управляющая организация "КИТ" (ОГРН 1144825002288, ИНН 4825109180) к заинтересованному лицу - Прокуратуре Советского района г.Липецка о признании незаконным представления от 31.08.2020 N 36-2020 об устранении нарушений законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства при подготовке к отопительному сезону,
при участии в деле третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Государственной жилищной инспекции Липецкой области (ОГРН 1024840833456, ИНН 4826036760), Прокуратуры Липецкой области,
УСТАНОВИЛ:
общество с ограниченной ответственностью "Управляющая организация "КИТ" (далее - ООО "Управляющая организация "КИТ", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Липецкой области с заявлением о признании незаконным представления от 31.08.2020 N 36-2020 об устранении нарушений законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства при подготовке к отопительному сезону, вынесенного в его адрес прокурором Советского района г.Липецка (далее - прокурор, заинтересованное лицо).
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Государственная жилищная инспекция Липецкой области (далее - ГЖИ Липецкой области), Прокуратура Липецкой области.
Решением Арбитражного суда Липецкой области от 01.06.2021 признано недействительным представление прокурора Советского района г.Липецка от 31.08.2020 N 36-2020 об устранении нарушений законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства при подготовке к отопительному сезону. С прокуратуры Липецкой области за счет казны Российской Федерации в пользу ООО "Управляющая организация "КИТ" взыскано 3 000 руб. судебных расходов по оплате государственной пошлины.
Не согласившись с принятым судебным актом, ссылаясь на его незаконность и необоснованность, Прокуратура Советского района г. Липецка обратилась в суд апелляционной инстанции с жалобой, в которой просила обжалуемое решение отменить, принять по делу новый судебный акт.
В судебное заседание суда апелляционной инстанции явился представитель ООО "Управляющая организация "КИТ", иные лица, участвующие в деле, явку полномочных представителей не обеспечили.
Учитывая наличие в материалах дела доказательств надлежащего извещения указанных лиц о месте и времени судебного заседания, апелляционная жалоба была рассмотрена в отсутствие их представителей в порядке статей 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
Через электронный сервис подачи документов "Мой Арбитр" от ООО "Управляющая организация "КИТ" поступил отзыв на апелляционную жалобу.
В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель ООО "Управляющая организация "КИТ" возражал против доводов апелляционной жалобы, считая решение суда первой инстанции законным, обоснованным и не подлежащим отмене, а доводы апелляционной жалобы не состоятельными, по основаниям, изложенным в приобщенном к материалам дела отзыве, просил обжалуемое решение оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 АПК РФ, исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, заслушав пояснения представителя заявителя, считает необходимым решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Из материалов дела усматривается, что Прокуратура Липецкой области письмом от 19.06.2020 исх.N 71-22-20 дала поручение городским и районным прокурорам Липецкой области провести проверки исполнения законодательства в сфере подготовки жилищного фонда к отопительному сезону.
На основании указанного поручения прокурор Советского района г.Липецка принял решение о проведении проверки в отношении ООО "Управляющая организация "КИТ"; предметом проверки являлось соблюдение законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства (решение N 485 от 23.07.2020). В тот же день руководителям управляющих организаций, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами на территории Советского района г.Липецка, по электронной почте направлено уведомление о проведении прокурорских проверок в отношении указанных организаций на предмет соблюдения законодательства в сфере подготовки жилищного фонда к отопительному сезону.
Кроме того, 23.07.2020 прокурор направил в адрес ГЖИ Липецкой области письмо исх.N 6-320в-2020 от 23.07.2020 с требованием выделить специалистов "для проведения с прокуратурами района совместных проверок исполнения жилищного законодательства" (цитата). Указанным письмом ГЖИ Липецкой области предлагалось "по результатам проведенных проверок в срок не позднее 3 дней с момента оформления проверки (составления акта, оформления фотографий) представлять соответствующие материалы в Прокуратуру советского района г.Липецка в отношении многоквартирных домов, расположенных на территории Советского района. Окончательный срок представления материалов (окончание проверки) 15.09.2020г." (цитата).
В свою очередь, на основании письма исх.N 6-320в-2020 от 23.07.2020 ГЖИ по Липецкой области в период с 03.08.2020 по 12.08.2020 произвела обследование многоквартирных домов, находящихся в управлении ООО "Управляющая организация "КИТ", расположенных по адресам: г.Липецк, ул.Школьная, д. 24, ул.Московская, д. 61а, ул.Мичурина, д. 24, ул.Механизаторов, д. 3а, 5, ул.Циолковского, д. 6/4, 34, ул.Доватора, 3 д.7, ул.15 мкр, д. ?, 1/3, 1/74, ул. 9 мкр, д. 20а, 16, 18, 3 ул.8 Марта, д. 3. Результаты обследования оформлены актом N 2810 от 12.08.2020.
Акт N 2810 от 12.08.2020 направлен прокурору 17.08.2020.
По результатам рассмотрения акта N 2810 от 12.08.2020 прокурор вынес оспариваемое представление от 31.08.2020 N 36-2020, в котором предъявил обществу следующие требования: 1) безотлагательно рассмотреть представление с участием сотрудника прокуратуры и принять конкретные меры к устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий им способствовавших; 2) за допущенные нарушения решить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц; 3) сообщить в письменной форме о результатах рассмотрения представления с приложением копий подтверждающих документов.
Считая указанное представление незаконным, заявитель обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.
Разрешая заявленные требования по существу, арбитражный суд первой инстанции пришел к выводу об их удовлетворении и признал недействительным представление прокурора Советского района г.Липецка от 31.08.2020 N 36-2020 об устранении нарушений законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства при подготовке к отопительному сезону.
Арбитражный суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены обжалуемого судебного акта.
Согласно статье 2 АПК РФ одной из задач судопроизводства в арбитражном суде является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов предприятий, учреждений, организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу части 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.
В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Частью 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Предметом прокурорского надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (пункт 1 статьи 21 Закона о прокуратуре).
В силу пункта 1 статьи 22 Закона о прокуратуре прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе: проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций.
Таким образом, прокурорская проверка является правовым инструментом реализации функции прокуратуры Российской Федерации по надзору за исполнением законов.
При этом, согласно пункту 2 статьи 21 Закона о прокуратуре при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.
Основанием для проведения проверки в соответствии с пунктом 1 статьи 22 Закона о прокуратуре будет поступившая в органы прокуратуры информация о фактах нарушения закона. По смыслу данного законоположения во взаимосвязи со статьей 10 Закона о прокуратуре, служащая основанием для принятия мер прокурорского реагирования, информация о фактах нарушения законов может содержаться как в поступающих в органы прокуратуры заявлениях, жалобах и иных обращениях, так и в любых открытых источниках.
К основаниям для проведения проверок прежде всего относятся обращения граждан, должностных лиц органов государственной власти, органов контроля, сообщения средств массовой информации, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также рапорт, докладная или служебная записка должностного лица органа прокуратуры, содержащая информацию о непосредственном обнаружении нарушения закона.
Кроме того, согласно пункту 6 Приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" в качестве повода для прокурорских проверок можно рассматривать также материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.
Конституционный Суд Российской Федерации в пункте 5.2 Постановления от 17.02.2015 N 2-П разъяснил, что в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями (так называемые инцидентные основания) и, соответственно, не исключается возможность проведения прокурорских проверок, в том числе в отношении некоммерческих организаций, в инициативном порядке, основания и поводы для которых тем не менее не могут определяться произвольно, - они должны быть связаны с конкретными сведениями, указывающими на наличие в деятельности некоммерческой организации и ее должностных лиц признаков нарушений законов, притом что неопределенность в отношении правовой квалификации таких фактов не может быть устранена посредством взаимодействия органов прокуратуры с государственным органом, осуществляющим федеральный государственный надзор за деятельностью некоммерческих организаций.
Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении N 2-П особо отметил, что основания прокурорской проверки обусловливают предмет и пределы ее проведения, в связи с чем реализация прокурором предоставленных ему в рамках функции надзора полномочий вне оснований конкретной проверки исполнения законов некоммерческой организацией и ее должностными лицами, по общему правилу, недопустима, за исключением случаев, когда в ходе ее проведения выявляются признаки иных нарушений законов, оценка которых также не может быть дана вне мероприятий собственно прокурорского надзора. При этом, поскольку осуществление прокурором надзорной функции непосредственно затрагивает права и свободы проверяемых лиц, о начале проведения прокурорской проверки и о расширении в связи с выявленными признаками иных нарушений законов оснований ее проведения - в силу статьи 24 (часть 2) Конституции Российской Федерации - должно выноситься самостоятельное мотивированное решение, подлежащее доведению до сведения проверяемой некоммерческой организации, по крайней мере, в момент начала проверки. Иной подход подрывал бы лежащий в основе взаимоотношений личности и государства конституционный принцип поддержания доверия к действиям публичной власти и приводил бы к необоснованному ущемлению гарантированной Конституцией Российской Федерации государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (статья 45, часть 1).
С учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, апелляционная коллегия приходит к выводу о том, что в случае поступления в прокуратуру города, района задания (поручения) прокуратуры субъекта Федерации, Генеральной прокуратуры РФ решение о проведении проверки конкретного юридического лица принимается с указанием в качестве основания результатов анализа статистики, прокурорской или правоприменительной практики либо рапорта, докладной или служебной записки должностного лица органа прокуратуры, содержащих информацию о непосредственном обнаружении нарушения закона. При этом анализ должен содержать конкретную информацию о фактах нарушения закона, совершенного конкретным поднадзорным объектом в проверяемой сфере правоотношений.
В силу возложенных на него задач прокурор должен сам непосредственно и непрерывно организовывать сбор и анализ информации о состоянии законности из всех возможных источников, определять необходимость принятия мер прокурорского реагирования и, соответственно, своевременно принимать решение о проведении прокурорской проверки.
В рассматриваемом случае основанием для проведения прокурорской проверки в отношении заявителя послужило поручение Прокуратуры Липецкой области, изложенное в письме от 19.06.2020 исх.N 71-22-20, обязательное для исполнения.
Из письменных объяснений Прокуратуры Липецкой области от 01.03.2021 следует, что поводом к инициации проверок послужила информация Управления жилищно-коммунального хозяйства Липецкой области о том, что на ряд управляющих компаний в период отопительного сезона 2019-2020г.г. в управление и ГЖИ Липецкой области поступали многочисленные жалобы по вопросу предоставления коммунальных услуг ненадлежащего качества, а также протокол совместного заседания рабочей группы при уполномоченном представителе Президента Российской Федерации в Центральном Федеральном округе по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности и совета руководителей территориальных органов МЧС России по субъектам Российской Федерации, находящимся в пределах ЦФО, от 19.03.2020.
Доказательств того, что в прокуратуру поступала информация, которая содержала конкретные сведения о нарушениях жилищного законодательства, а также о том, что эти сведения касались непосредственно деятельности ООО "Управляющая организация "КИТ", не представлено.
Таким образом, в материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие наличие предусмотренных Законом о прокуратуре оснований для проведения прокурорской проверки в отношении заявителя.
Апелляционный суд соглашается с выводом суда первой инстанции о несоблюдении заинтересованным лицом порядка проведения и организации проверки.
Согласно пункту 3 статьи 21 Закона о прокуратуре, решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.
При сопоставлении текстов уведомления от 23.07.2020 исх.N 6-320в-2020, направленного заявителю, и решения о проведении проверки N 485 от 23.07.2020, установлено несовпадение предметов проверки: в решении N 485 от 23.07.2020 предмет проверки сформулирован шире, чем в полученном обществом уведомлении о проведении проверки.
Наряду с этим, в уведомлении от 23.07.2020 исх.N 6-320в-2020 нет сведений о сроке проведения проверки, указания на планируемое обследование многоквартирных домов и срок такого обследования, вместе с тем, содержится требование о представлении документов и срок их представления. Из текста уведомления общество могло сделать вывод о том, что проверка будет проведена на основании документов, без проведения обследований.
Таким образом, общество не было надлежащим образом уведомлено о проведении прокурорской проверки.
Из совокупного толкования положений статьи 6, пункта 1 статьи 22, и пункта 13 статьи 21 Закона о прокуратуре следует, что прокурор обязан принять личное участие в проверке и не вправе поручить ее проведение представителям иных государственных органов. Представители иных государственных органов могут быть привлечены к участию в проверке только в связи с необходимостью использования специальных знаний и навыков, которыми они обладают.
Указание в абзаце 3 пункта 1 статьи 22 Закона о прокуратуре на право прокурора требовать от лиц, указанных в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций следует понимать как право прокурора требовать от проверяемого лица провести внутреннюю проверку по фактам, изложенным в поступившем прокурору обращении, но не как право прокурора поручить проведение проверки иному государственному органу.
Письмом исх.N 6-320в-2020 от 23.07.2020 прокурор Советского района г.Липецка поручил ГЖИ Липецкой области провести проверки исполнения жилищного законодательства в отношении организаций, осуществляющих управление многоквартирными домами, расположенными на территории Советского района г.Липецка, и материалы проверок представить в прокуратуру Советского района г.Липецка.
Из содержания акта обследования N 2810 от 12.08.2020 видно, что в обследовании принимали участие только сотрудники ГЖИ Липецкой области, сотрудники прокуратуры в обследовании не участвовали.
Иных материалов прокурорской проверки, за исключением решения проверки N 485 от 23.07.2020, уведомления от 23.07.2020 исх.N 6-320в-2020, письма исх.N 6-320в-2020 от 23.07.2020 и акта N 2810 от 12.08.2020, в материалы дела не представлено.
Наличие оснований для самостоятельного проведения проверочных мероприятий в рамках государственного жилищного надзора ГЖИ Липецкой области не подтвердило.
Поскольку в нарушение положений статей 21, 22 Закона о прокуратуре, обследование находящихся в управлении заявителя многоквартирных домов, как проверочное мероприятие прокурорской проверки, проведено сотрудниками ГЖИ Липецкой области без участия Прокуратуры Советского района г.Липецка, то поступивший в прокуратуру Советского района г.Липецка акт обследования N 2810 от 12.08.2020 невозможно оценить как сообщение о нарушении жилищного законодательства со стороны ООО "Управляющая организация "КИТ" в порядке пункта 2 статьи 21 Закона о прокуратуре.
Таким образом, исходя из установленных обстоятельств, следует согласиться с выводами суда первой инстанции о недействительности акта прокурорского реагирования - представления прокурора Советского района г.Липецка от 31.08.2020 N 36-2020 об устранении нарушений законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства при подготовке к отопительному сезону, как не основанного на материалах прокурорской проверки.
Доводы заявителя апелляционной жалобы по существу не опровергают выводов суда первой инстанции, а выражают лишь несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.
Суд первой инстанции полно установил фактические обстоятельства дела, всесторонне исследовал доказательства, представленные лицами, участвующими в деле, дал им правильную правовую оценку и принял обоснованное решение, соответствующее требованиям норм материального и процессуального права.
Нарушений норм процессуального законодательства, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены принятых судебных актов, допущено не было.
При таких обстоятельствах, решение Арбитражного суда Липецкой области от 01.06.2021 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Липецкой области от 01.06.2021 по делу N А36-7717/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу Прокуратуры Советского района г. Липецка - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.
Председательствующий судья
И.В. Ушакова
Судьи
Н.Д. Миронцева
Н.А. Песнина
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
