Дата принятия: 20 ноября 2020г.
Номер документа: 19АП-3964/2020, А48-12638/2019
ДЕВЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 20 ноября 2020 года Дело N А48-12638/2019
Резолютивная часть постановления объявлена 13.11.2020.
Постановление в полном объеме изготовлено 20.11.2020.
Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи
Капишниковой Т.И.,
судей
Протасова А.И.,
Малиной Е.В.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Нестеровой А.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области на решение Арбитражного суда Орловской области от 10.06.2020 по делу N А48-12638/2019 по заявлению Администрации Болховского района Орловской области (ОГРН 1025702657760, ИНН 5704002500) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Орловской области (ОГРН 1025700826029, ИНН 5753018207) о признании недействительным предупреждения от 18.09.2019 N 4457/03
третьи лица: 1) Прокуратура Болховского района, 2) Костромин Сергей Алексеевич; 3) Бараев Ислам Салтиевич; 4) Рыбаков Алексей Геннадьевич; 5) Лучкин Владимир Анатольевич; 6) Матвеев Александр Николаевич; 7) Балычев Александр Викторович; 8) Сорокин Алексей Иванович; 9) Шашков Владимир Иванович; 10) Леонов Дмитрий Александрович; 11) Молчанов Анатолий Михайлович; 12) Ерохин Николай Сергеевич; 13) Стрюков Александр Николаевич,
при участии посредством онлайн-заседания:
от Орловского УФАС России: Дедюрин Д.А.- представитель по доверенности от 09.01.2020 сроком по 31.12.2020, Лебедев М.А.- представитель по доверенность от 22.01.2020 сроком по 31.12.2020,
от Администрации Болховского района Орловской области: адвокат Кузякин В.В. по доверенности от 13.01.2020;
от Прокуратуры Болховского района: ИО прокурора Болховского района Истомин А.В. на основании приказа N 414-к от 19.10.2020,
третьи лица не явились, извещены надлежащим образом
установил:
Администрация Болховского района Орловской области (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Орловской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Орловской области (далее - ответчик, Орловское УФАС России, антимонопольный орган, Управление) о признании недействительным предупреждения от 18.09.2019 N 4457/03 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (далее по тексту- предупреждение от 18.09.2019).
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Прокуратура Болховского района (далее по тексту- Прокуратура), Костромин Сергей Алексеевич (далее - Костромин С.А.), Бараев Ислам Салтиевич (далее - Бараев И.С.), Рыбаков Алексей Геннадьевич (далее - Рыбаков А.Г.), Лучкин Владимир Анатольевич (далее Лучкин В.А.), Матвеев Александр Николаевич (далее - Матвеев А.Н.), Балычев Александр Викторович (далее - Балычев А.А.), Сорокин Алексей Иванович (далее - Сорокин А.И.), Шашков Владимир Иванович (далее- Шашков В.И.), Леонов Дмитрий Александрович (далее - Леонов Д.А.), Молчанов Анатолий Михайлович (далее - Молчанов А.М.), Ерохин Николай Сергеевич (далее - Ерохин Н.С.), Стрюков Александр Николаевич (далее- Стрюков А.Н.), далее по тексту- третьи лица.
Решением Арбитражного суда Орловской области от 10.06.2020 требование Администрации Болховского района Орловской области удовлетворено в полном объеме.
Считая принятое решение незаконным и необоснованным, Управление Федеральной антимонопольной службы по Орловской области обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.
В обоснование апелляционной жалобы апеллянт указывает, что оспариваемое предупреждение от 18.09.2019 выдано на основании части 1 статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-Ф3 "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции). Судом первой инстанции сделан вывод об отсутствии в действиях Администрации Болховского района Орловской области факта нарушения части 1 статьи 15 Закон о защите конкуренции (а не об отсутствии признаков нарушения).
Ссылаясь на судебную практику Орловское УФАС указало, что поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения. Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Федерального закона N 135-ФЗ. Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ.
Орловское УФАС России не являлось участником по делу, рассмотренному Болховским районным судом N 2-118/2019, следовательно, сделанный судом первой инстанции вывод о преюдициальности судебных актов по делу N 2-118/2019 не соответствует положениям АПК РФ, а обстоятельства, которые суд посчитал доказанными (районным судом общей юрисдикции), не могут иметь преюдициального значения для рассмотрения настоящего дела.
Администрация Болховского района Орловской области считает обжалуемое решение законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.
В отзыве на апелляционную жалобу и в судебных заседаниях Администрация указывала, что предупреждение отвечает признакам ненормативного правового акта, установленным в ч. 1 ст. 198 АПК РФ, согласно разъяснениям, изложенным в Постановлении Президиума ВАС РФ от 15.04.2014 N 18403/13 и в п. 3 Обзора по вопросам судебной практики, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 16.03.2016,"... судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью". По мнению Администрации, антимонопольный орган при вынесении предупреждения от 18.09.2019г. N 4457/03 в адрес Администрации Болховского района, не устанавливал фактическое наличие обстоятельств, которые названы в данном предупреждении в качестве признаков нарушений антимонопольного законодательства в действиях заявителя. Также в ходе рассмотрения настоящего дела в суде первой инстанции было установлено, что те документы, которыми УФАС обосновывает предупреждение от 18.09.2019 г. N 4457/03, не позволяют сделать вывод о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства в действиях Администрации.
Кроме того, Администрация Болховского района Орловской области также просит суд апелляционной инстанции принять во внимание, что те меры, которые УФАС в оспариваемом предупреждении требует совершить от Администрации (осуществление действий, направленных на признание недействительными указанных договоров аренды земельных участков) в том виде, в котором они сформулированы в предупреждении от 18.09.2019 г. N 4457/03, являются невыполнимыми.
Ссылку Арбитражного суда Орловской области в решении от 10.06.2020 по делу N А48-12638/2019 именно на преюдициальное значение указанного решения Болховского районного суда Администрация считает несущественным процессуальным нарушением со стороны суда первой инстанции, которое не повлекло за собой принятие неправильного судебного акта.
Третьи лица: Костромин С.А., Бараев И.С., Рыбаков А.Г., Лучкин В.А., Матвеев А.Н., Балычев А.А., Сорокин А.И., Шашков В.И., Леонов Д.А., Молчанов А.М., Ерохин Н.С., Стрюков А.Н. представили отзывы на апелляционную жалобу в которых просят отказать в удовлетворении апелляционной жалобы (т.5, л.д.118-146). Действия Прокуратуры и УФАС рассматривают как давление на Администрацию с целью неправомерного изъятия спорных земельных участков.
Прокуратура Болховского района Орловской области (далее -Прокуратура) в письменном отзыве указывает, что доводы апелляционной жалобы УФАС России по Орловской области являются обоснованными и подлежат удовлетворению, решение Арбитражного суда Орловской области, согласно которому предупреждение УФАС России по Орловской области от 18.09.2019 N 4457/03 признано недействительным, подлежит отмене, а заявление администрации Болховского района Орловской области - отклонению. По мнению Прокуратуры, предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства от 18.09.2019 N 4457/03 является законным и обоснованным, принятым в соответствии с имеющейся компетенцией. В обоснование своей позиции Прокуратура ссылается на материалы контрольных мероприятий, представленные в дело.
Дело рассматривалось 11.11.2020, в порядке ст.163 АПК РФ в заседании объявлялся перерыв до 13.11.2020.
Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, выслушав позиции лиц, участвующих в деле, судебная коллегия считает апелляционную жалобу подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.
Из материалов дела следует, что 18.06.2019 Прокуратурой в Орловское УФАС России направлен материал проверки исполнения требований земельного законодательства Администрацией Болховского района и наличия в её действиях признаков нарушения антимонопольного законодательства при предоставлении в аренду земельных участков без проведения конкурентных процедур.
18.09.2019 в связи с наличием в действиях Администрации, выразившихся в предоставлении гражданам в нарушение действующего законодательства без проведения торгов земельных участков, значительно превышающих 2,5 га, признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренных ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в адрес Администрации Болховского района УФАС России по Орловской области направлено предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства в действиях Администрации Болховского района по заключению договоров аренды земельных участков под огородничество с Рыбаковым А.Г., Ерохиным Н.С., Лучкиным В.А., Костроминым С.А., Балычевым А.В., Шашковым А.В., Сорокиным А.И., Молчановым А.М., Бараевым И.С., Стрюковым А.Н., Матвеевым А.Н., Леоновым Д.А., Деминым В.А., Чубаревым А.С. Указанным ненормативным правовым актом Управление на основании ст.39.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ предупредило Администрацию о необходимости устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о необходимости принятия мер по устранению последствия такого нарушения путем осуществления Администрацией действий (в рамках имеющейся компетенции и полномочий), направленных на признание недействительными указанных договоров аренды земельных участков, заключенных с нарушением действующего законодательства. Срок исполнения предупреждения до 02.12.2019.
Основанием для вынесения предупреждения явились следующие обстоятельства.
В 2017-2018 годах Администрацией Болховского района на основании заявлений граждан без проведения торгов были заключены договоры аренды земельных участков, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование - для ведения огородничества, а именно:
- от 18.10.2017 N 21 с Леоновым Д.А., площадь земельного участка (далее -площадь)- 211570 кв.м.;
- от 14.11.2018 N 72 с Лучкиным В.А., площадь- 684487 кв.м. и 508481 кв.м.;
- от 13.09.2018 N 61 с Лучкиным В.А., площадь - 228983 кв.м.;
- от 22.11.2018 N 74 с Костроминым С.А., площадь - 150656кв.м.;
- от 26.04.2018 N 43 с Костроминым С.А., площадь- 63089 кв.м., 115494 кв.м., 69134 кв.м.;
- от 13.07.2018 N 51 с Ерохиным Н.С., площадь -1359961 кв.м.;
- от 28.02.2018 N 34 с Ерохиным Н.С., площадь- 3533854 кв.м.;
- от 26.10.2018 N 70 с Шашковым В.И., площадь - 38000 кв.м.;
- от 01.03.2018 N 35 с Бараевым И.С., площадь - 427801 кв.м.;
- от 18.12.2018 N 80 с Стрюковым А.Н., площадь 454577кв.м.;
- от 18.09.2018 N 64 с Матвеевым А.Н., площадь 134580 кв.м.;
- от 28.09.2018 N 66 с Балычевым А.В.. площадь 69479 кв.м.;
- от 01.08.2018 N 56 с Рыбаковым А.Г., площадь -304053 кв.м.;
- от 27.08.2018 N 58 с Молчановым A.M.; площадь 90000кв.м.;
- от 03.10.2018 N 68 с Сорокиным А.И., площадь 311482 кв.м.
Как пояснила Администрация, вышеуказанные земельные участки были предоставлены гражданам на основании пункта 19 части 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ).
Орловским УФАС России установлено, что размер земельных участков, существенно превышает размер, установленный ст.1 Закона Орловской области от 06.02.2006 N 577-ОЗ "О минимальном размере общей площади земельных участков личного подсобного хозяйства".
Кроме того, Прокуратурой установлено, что все арендаторы являются главами КФХ либо директорами сельскохозяйственных предприятий, занимающихся растениеводством.
Факт использовании спорных участков в предпринимательской деятельности, по мнению антимонопольного органа, подтвержден определениями Болховского районного суда о прекращении за неподведомственностью производства по искам Прокуратуры о признании сделок по предоставлению в аренду спорных земельных участков недействительными (ничтожными) и объяснениями самих третьих лиц, данными в Прокуратуре во время проведения проверки.
Предупреждение от 18.09.2019 оспорено Администрацией в арбитражный суд.
Решением Арбитражного суда Орловской области от 10.06.2020 признано недействительным предупреждение от 18.09.2019 N 4457/03 о
прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.
Суд первой инстанции сделал вывод, что у ответчика не имелось достаточных оснований для вывода о наличии в действиях заявителя нарушений части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, а также для выдачи Администрации Болховского района Орловской области предупреждения, поскольку с заявлениями о предоставлении земельных участков указанные лица обращались как граждане, в качестве цели предоставления земельного участка было указано огородничество, кроме того Леонов Д.А. является физическим лицом и никогда не был зарегистрирован в качестве ни индивидуального предпринимателя, ни главы КФХ. Действующее законодательство не содержит норм права запрещающего лицам, имеющим статус глав КФХ, директоров (учредителей) коммерческих организаций воспользоваться своими правами в рамках действия Земельного кодекса как физическому лицу.
При этом суд первой инстанции исходил из того, что решением Болховского районного суда N 2-118/2019 от 05.07.2019, оставленным без изменения апелляционным определением Орловского областного суда по делу N 332621 от 10.09.2019, в удовлетворении исковых требований прокурору Болховского района Орловской области в интересах муниципального образования Болховский район Орловской области к Администрации Болховского района Орловской области, Леонову Д.А. о признании недействительным (ничтожным) договора аренды земельного участка отказано. Указанным решением подтверждена правомерность предоставления администрацией Болховского района земельного участка в аренду без проведения торгов. Суд первой инстанции сделал вывод, что вступившие в законную силу судебные акты: решение Болховского районного суда N 2-118/2019 от 05.07.2019, апелляционное определение Орловского областного суда по делу N 332621 от 10.09.2019 имеют преюдициальное значение для рассмотрения настоящего требования.
Также суд первой инстанции указал, что инициатива по заключению договоров в отношении спорных земельных участков исходила от третьих лиц - Леонова Д.А., Лучкина В.А., Костромина С.А., Ерохина Н.С., Шашкова В.И., Бараева И.С., Стрюкова А.Н., Матвеева А.Н., Балычева А.В., Рыбакова А.Г., Молчанова А.М., Сорокина А.И., которые обратились в Администрацию с соответствующими заявлениями о предоставлении земельных участков, и указали в них цель использования земли, вся документация, необходимая для заключения данных договоров, была оформлена самими третьими лицами и за их счёт. Доказательств того, что Администрация Болховского района было известно о том, что данные третьи лица собираются использовать земельные участки не по их договорному назначению, до заключения с ними договоров и до передачи им земельных участков не представлено.
Суд апелляционной инстанции не может согласиться с таким подходом арбитражного суда первой инстанции ввиду следующего.
Организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации, регулируются положениями Закона о защите конкуренции.
Целями указанного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.
Согласно ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона.
Статьей 4 Закона о конкуренции даны следующие понятия: конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; государственные или муниципальные преференции - предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.
Статьей 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ установлено, что в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения, либо о ликвидации или принятии мер по прекращению осуществления видов деятельности унитарного предприятия, которое создано или осуществляет деятельность с нарушением требований настоящего Федерального закона (далее - предупреждение).
Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.
Предупреждение должно содержать: 1) выводы о наличии оснований для его выдачи; 2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; 3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения либо ликвидацию или прекращение осуществления видов деятельности унитарного предприятия, которое создано или осуществляет деятельность с нарушением требований настоящего Федерального закона, а также разумный срок их выполнения.
Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении. Срок выполнения предупреждения должен составлять не менее чем десять дней. По мотивированному ходатайству лица, которому выдано предупреждение, и при наличии достаточных оснований полагать, что в установленный срок предупреждение не может быть выполнено, указанный срок может быть продлен антимонопольным органом.
Антимонопольный орган должен быть уведомлен о выполнении предупреждения в течение трех дней со дня окончания срока, установленного для его выполнения.
В случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения.
Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 331 утверждено Положение о Федеральной антимонопольной службе (далее- Положение).
Согласно пунктам 1, 5.3.1.1, 5.3.1.8, 5.3.2.9 Положения Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий, в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги), рекламы, контролю за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа, в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, а также по согласованию применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). ФАС России осуществляет контроль: за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления антимонопольного законодательства, законодательства о естественных монополиях, законодательства о рекламе (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), законодательства о государственном оборонном заказе, законодательства в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) в пределах своей компетенции; за соответствием антимонопольному законодательству соглашений между хозяйствующими субъектами, которые могут быть признаны допустимыми в соответствии с антимонопольным законодательством; выдает (направляет): предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в случаях, указанных в Федеральном законе "О защите конкуренции".
Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, Центральным банком Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (п.4 Положения).
В соответствии с пунктом 1 статьи 10 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации.
В силу пункта 1 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи.
Договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности в соответствии со статьей 39.18 настоящего Кодекса (пункт 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации).
В соответствии с пунктом 1 статьи 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации в случае поступления заявления гражданина о предварительном согласовании предоставления земельного участка или о предоставлении земельного участка для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, заявления гражданина или крестьянского (фермерского) хозяйства о предварительном согласовании предоставления земельного участка или о предоставлении земельного участка для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности уполномоченный орган в срок, не превышающий тридцати дней с даты поступления любого из этих заявлений, совершает одно из следующих действий: 1) обеспечивает опубликование извещения о предоставлении земельного участка для указанных целей в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов уставом поселения, городского округа, по месту нахождения земельного участка и размещает извещение на официальном сайте, а также на официальном сайте уполномоченного органа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет"; 2) принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка или об отказе в предоставлении земельного участка в соответствии с пунктом 8 статьи 39.15 или статьей 39.16 настоящего Кодекса.
Согласно пункту 2 статьи 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации в извещении указываются, в том числе информация о возможности предоставления земельного участка с указанием целей этого предоставления; информация о праве граждан или крестьянских (фермерских) хозяйств, заинтересованных в предоставлении земельного участка для указанных в пункте 1 настоящей статьи целей, в течение тридцати дней соответственно со дня опубликования и размещения извещения подавать заявления о намерении участвовать в аукционе по продаже такого земельного участка или аукционе на право заключения договора аренды такого земельного участка.
В силу пункта 4 статьи 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации граждане, крестьянские (фермерские) хозяйства, которые заинтересованы в приобретении прав на испрашиваемый земельный участок, могут подавать заявления о намерении участвовать в аукционе.
В соответствии с пунктом 21 статьи 1 Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" Земельный кодекс Российской Федерации дополнен главой V.1 "Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности". Пунктом 1 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, вступившей в силу с 01.03.2015, предусмотрено, что договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи.
Подпунктом 19 п.2 ст.39.6 ЗК РФ установлено, что договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка гражданину для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных, ведения огородничества или земельного участка, расположенного за границами населенного пункта, гражданину для ведения личного подсобного хозяйства.
Согласно п.5 ст.4 Федеральный закон от 07.07.2003 N 112-ФЗ (ред. от 03.08.2018) "О личном подсобном хозяйстве" максимальный размер общей площади земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, устанавливается в размере 0,5 га. Максимальный размер общей площади земельных участков может быть увеличен законом субъекта Российской Федерации, но не более чем в пять раз. Указанные максимальные размеры не применяются в случае предоставления в безвозмездное пользование, аренду или собственность земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в соответствии с Федеральным законом "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Законом Орловской области от 06.02.2006 N 577-ОЗ (ред. от 07.07.2015) "О максимальном размере общей площади земельных участков личного подсобного хозяйства" установлено, что максимальный размер общей площади земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, на территории Орловской области устанавливается в размере 2,5 га.
Таким образом, судом первой инстанции неправомерно отвергнут довод антимонопольного органа о том, что размер земельных участков, предоставленных Администрацией в аренду третьим лицам для личных нужд, существенно превышает законодательно установленный в Орловской области размер 2,5 га. Данное обстоятельство являлось очевидным и могло быть выявлено Администрацией на стадии рассмотрения заявлений третьих лиц.
Кроме того, необоснованно судом первой инстанции не принят довод о том, что все третьи лица являются главами КФХ либо директорами сельхозпредприятий с видом деятельности "выращивание однолетних культур".
В материалы дела представлены выписки из ЕГРЮЛ, подтверждающие правовой статус третьих лиц как сельхозпроизводителей. Информация из ЕГРЮЛ (ЕГРИП) является открытой и могла быть учтена Администрацией при рассмотрении обращений третьих лиц.
В частности, Шашков Владимир Иванович (ОГРНИП 30457391980007) зарегистрирован в качестве Главы КФХ с 16.07.2004 (т.7, л.д.1-3), Ерохин Николай Сергеевич (ОГРНИП 312574922200011) зарегистрирован в качестве Главы КФХ с 09.08.2012 (т.7, л.д.12-14), Лучкин Владимир Анатольевич (ОГРНИП 304573932800031) зарегистрирован в качестве Главы КФХ с 23.11.2004 (т.7, л.д.22-24), Сорокин Алексей Иванович (ОГРНИП 308574411400041) зарегистрирован в качестве Главы КФХ с 23.04.2008 (т.7, л.д.39-40), Балычев Александр Викторович (ОГРНИП 304573935700030) зарегистрирован в качестве Главы КФХ с 22.12.2004 (т.7, л.д.44-45), Крестьянское хозяйство Матвеева А.Н.(глава- Матвеев Александр Николаевич ОГРН 1025702660092) зарегистрировано 22.12.2002 (т.7, л.д.52-54), ООО "Щербово" (ОГРН 1045739000372) зарегистрировано в качестве юридического лица 16.02.2004, учредителем и директором является Стрюков Александр Николаевич (т.7, л.д.64-67), Бараев Ислам Салтиевич (ОГРНИП 311574408800017) зарегистрирован в качестве Главы КФХ с 29.03.2011 (т.8),Костромин Сергей Алексеевич (ОГРНИП 312574406000015) зарегистрирован в качестве Главы КФХ с 29.02.2012 (т.8); Молчанов Анатолий Михайлович (ОГРНИП 306574414900011) зарегистрирован в качестве Главы КФХ с 29.05.2006г.(т.8), ООО "Агрос"(ОГРН 1025702656528) зарегистрировано в качестве юридического лица 06.11.2002 , учредителем и директором является Рыбаков Алексей Геннадьевич , основной вид деятельности -выращивание однолетних культур (т.7, л.д.34-38).
Как следует из материалов дела, при даче пояснений в Прокуратуре и в Болховском районном суде третьи лица также указывали, что спорные земли входят в возделываемые ими земельные массивы, используемые для сельскохозяйственной деятельности (выращивание зерновых)(т.4, л.д.1-15, т.7л.д.72-74, 87-169).
Кроме того, судом первой инстанции неправомерно не учтен довод Прокуратуры о том, что п. 5.4 спорных договоров с третьими лицами установлено, что размер арендной платы определяется расчетом, согласно постановлению Правительства Орловской области от 30.12.2014 N 443 утвержден Порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Орловской области, а также земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и предоставленные в аренду без торгов, на территории Орловской области (далее- Порядок определения размера арендной платы).
В частности, при расчете арендной платы в спорных договорах учитывались такие показатели, как: показатель кадастровой стоимости земельного участка (КС), коэффициент категории арендаторов (Ка=0,002 либо 0,004), индекс инфляции (И=1,127) (т.2, л.д.3, 20, 39, 58, 77, 96, 114,135)
В силу п.2.1 названного Порядка размер арендной платы за земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в собственности Орловской области, а также земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, государственная собственность на которые не разграничена, и предоставленные в аренду без торгов, определяется с применением понижающего коэффициента в соответствии с Порядком определения и применения понижающего коэффициента при определении размера арендной платы за земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в собственности Орловской области, а также земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, государственная собственность на которые не разграничена, и предоставленные в аренду без торгов, на территории Орловской области, утвержденным нормативным правовым актом Правительства Орловской области. Указанный Порядок определения и применения понижающего коэффициента при определении размера арендной платы за земельные участки утвержден постановлением Правительства Орловской области от 08.07.2015 N 324.
Пунктом 4 Порядка определения размера арендной платы установлено, что арендная плата определяется на основании кадастровой стоимости земельного участка и рассчитывается в процентах, ставка 0,3 процента применяется в отношении земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, право на который переоформлено в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации, а также из земель сельскохозяйственного назначения, ограниченных в обороте, за исключением случаев, когда право на заключение договора аренды земельного участка приобретено на торгах (конкурсах, аукционах)(пп."б" п.4).
Отклонение от нормативно установленного порядка определения арендной платы также можно рассматривать как признак нарушения конкуренции, влекущий выдачу предупреждения.
Кроме того, судом первой инстанции необоснованно не принят довод Прокуратуры о том, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.
В соответствии с п 2. ст. 11.10 ЗК РФ подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется с учетом утвержденных документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, проекта планировки территории, землеустроительной документации и т.д.
Правилами землепользования и застройки сельских поселений Болховского района (далее-ПЗЗ) определено, что зона ведения сельского хозяйства - СХ4- предназначена для ведения за границами населенного пункта огородничества, личного подсобного хозяйства, а также для размещения объектов инженерной и транспортной инфраструктуры, иных объектов согласно градостроительным регламентам.
Согласно карты градостроительного зонирования муниципального образования - сельского поселения Болховского района на территории муниципального образования определены зоны СХ-1, при этом зоны - СХ4 не установлены.
Установление вида разрешенного использования земельного участка, относящегося к сельскохозяйственным угодьям в составе земель сельскохозяйственного назначения, возможно только после изменения категории такого земельного участка, что также следует из п. 2 ст. 7 ЗК РФ, согласно которой вид разрешенного использования земель определяется исходя из принадлежности земель к той или иной категории, что отражено в Обзоре судебной практики ВС РФ за 4 квартал 2013 года, утв. Президиумом ВС РФ 04.06.2014.
Следовательно, до принятия специального законодательства о зонировании территорий для земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущение выведения их из сельскохозяйственного оборота, осуществления на таких землях застройки.
Таким образом, земельным участкам Администрация района не могла присвоить вид разрешенного использования - для ведения огородничества, так как зоны ведения сельского хозяйства - СХ4 на территории муниципального образования не установлены.
Указанное является дополнительным признаком наличия нарушений действующего законодательства в деятельности Администрации при заключении спорных договоров аренды с третьими лицами.
Таким образом, Администрация знала о выделении спорных земельных участков в зоне СХ-1, что предполагает их сельскохозяйственное использование, т.е. для предпринимательской деятельности.
Согласно ответу Управления Росреестра в адрес Прокуратуры (т.6, л.д.30-37), спорные земельные участки являются смежными с земельными участками третьих лиц.
Например, земельный участок с кадастровым номером 57:01:0060101:315 имеет смежный земельный участок с кадастровым номером 57:01:0060101:11, площадью 402600 кв.м., входящим в состав земельного участка с кадастровым номером 57:01:0000000:22, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, расположенный по адресу: Российская Федерация, Орловская область, р-н Болховский, с/п Бориловское. Земельный участок с кадастровым номером 57:01:0000000:22 находится в общей долевой собственности у Шашкова В.И., Кирпичёва И.А., Жарких В.С., Головиной А.Ф., Туленкова В.М., Леоновой А.П., Леонова В.И., Жигачёва А.Н., Хураевой М.Ф.
Земельный участок с кадастровым номером 57:01:0000000:881 имеет смежные земельные участки с кадастровыми номерами 57:01:0060101:51, 57:01:0060101:169, 57:01:0060101:2, 57:01:0060101:9, 57:01:0060101:10, 57:01:0060101:107. Земельный участок с кадастровым номером 57:01:0060101:169 площадью 76000 кв.м., категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, расположенный по адресу: Российская Федерация, Орловская область, р-н Болховский, с/п Злынское, находится в собственности у Матвеева А.Н. Земельный участок с кадастровым номером 57:01:0060101:9 площадью 92000 кв.м., категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, расположенный по адресу: Российская Федерация, Орловская область, р-н Болховский, с/п Злынское, д. Ветловка, находится в собственности у Матвеева А.Н. Земельный участок с кадастровым номером 57:01:0060101:10 площадью 409000 кв.м., категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, расположенный по адресу: Российская Федерация, Орловская область, р-н Болховский, с/п Злынское, находится в собственности у Матвеева А.Н. Земельный участок с кадастровым номером 57:01:0060101:107 площадью 111500 кв.м., входит в состав земельного участка с кадастровым номером 57:01:0060101:105 категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, расположенный по адресу: Российская Федерация, Орловская область, р-н Болховский, с/п Злынское, находится в собственности у КФХ Матвеева А.Н., на остальные земельные участки право собственности в ЕГРП не зарегистрировано.
Земельный участок с кадастровым номером 57:01:0000000:735 имеет смежные земельные участки с кадастровыми номерами 57:01:0000000:897, 57:01:0000000:3, 57:01:0000000:436. Земельный участок с кадастровым номером 57:01:0000000:897 площадью 195363 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, расположенный по адресу: Российская Федерация, Орловская область, р-н Болховский, с/п Новосинецкое, д Знаменское, право собственности в ЕГРН не зарегистрировано. Земельный участок с кадастровым номером 57:01:0000000:3 площадью 4220000 кв.м., категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, расположенный по адресу: Российская Федерация, Орловская область, р-н Болховский, с/п Новосинецкое, находится в общей долевой собственности у ООО "Агрос", Москалевой В.М., Мельниковой П.М. Земельный участок с кадастровым номером 57:01:0000000:436 площадью 4868000 кв.м., категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, расположенный по адресу: Российская Федерация, Орловская область, р-н Болховский, с/п Новосинецкое, КСП "Знаменское", находится в собственности у ООО "Агрос".
Земельный участок с кадастровым номером 57:01:0050101:369 имеет смежный земельный участок с кадастровым номером 57:01:0050101:172. Земельный участок с кадастровым номером 57:01:0050101:172 площадью 2280000 кв.м., категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, расположенный по адресу: Российская Федерация, Орловская область, р-н Волховский, с/п Бориловское, находится в общей долевой собственности у Молчанова А.М. и 9 физических лиц.
Земельный участок с кадастровым номером 57:01:0030201:590 имеет смежные земельные участки с кадастровыми номерами 57:01:0030201:419, 57:01:0030201:411. Земельный участок с кадастровым номером 57:01:0030201:419 площадью 192000 кв.м., категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, расположенный по адресу: Российская Федерация, Орловская область, р-н Болховский, с/п Сурьянинское, находится в собственности у Балычева А.В. Земельный участок с кадастровым номером 57:01:0030201:411 площадью 384000 кв.м., категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, расположенный по адресу: Российская Федерация, Орловская область, р-н Болховский, с/п Сурьянинское, находится в общей совместной собственности у Балычева А.В., Балычевой Г.В.
Земельный участок с кадастровым номером 57:01:0040101:617 имеет смежный земельный участок с кадастровым номером 57:01:0040101:326. Земельный участок с кадастровым номером 57:01:0040101:326, площадью 68000 кв.м., категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, расположенный по адресу: Российская Федерация, Орловская область, р-н Болховский, с/п Михневское, восточнее н.п. Аннино. На земельный участок с кадастровым номером 57:01:0040101:326 права не зарегистрированы, в ЕГРН имеется запись о незарегистрированных правах у Лучкина В.А.
Земельный участок с кадастровым номером 57:01:0040101:616 имеет смежные земельные участки с кадастровыми номерами 57:01:0040101:496, 57:01:0040101:282, 57:01:0040101:501. Земельный участок с кадастровым номером 57:01:0040101:496 площадью 10480000 кв.м., категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, расположенный по адресу: Российская Федерация, Орловская область, р-н Болховский, с/п Михневское, находится в общей долевой собственности у Лучкина С.В. и еще 74 физических лиц.
Земельный участок с кадастровым номером 57:01:0040101:501 площадью 76000 кв.м., категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, расположенный по адресу: Российская Федерация, Орловская область, р-н Болховский, с/п Михневское, с. Репнино, находится в собственности у Лучкина С.В.
Земельный участок с кадастровым номером 57:01:0000000:742 имеет смежный земельный участок с кадастровым номером 57:01:0040401:123. Земельный участок с кадастровым номером 57:01:0040401:123 площадью 243000 кв.м., категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, расположенный по адресу: Российская Федерация, Орловская область, р-н Болховский, с/п Багриновское, находится в общей совместной собственности Костромина С.А., Костроминой Г.Ф., Жихорева К.П., Костромина А.И.
Земельный участок с кадастровым номером 57:01:0000000:894 имеет смежные земельные участка с кадастровыми номерами 57:01:0040101:478, 57:01:0040101:472, 57:01:0040101:496, 57:01:0040101:428.Земельный участок с кадастровым номером 57:01:0040101:478 площадью 494273 кв.м., категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, расположенный по адресу: Российская Федерация, Орловская область, р-н Болховский, с/п Михневское, находится в собственности у Лучкина С.В.
Земельный участок с кадастровым номером 57:01:0040101:496 площадью 10480000 кв.м., категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, расположенный по адресу: Российская Федерация, Орловская область, р-н Болховский, с/п Михневское, находится в общей долевой собственности у Лучкина С.В. и 74 физических лиц.
Земельный участок с кадастровым номером 57:01:0040101:428 площадью 76000 кв.м., категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, расположенный по адресу: Российская Федерация, Орловская область, р-н Болховский, с/п Михневское, находится в собственности у Лучкина С.В.
Указанная информация размещена на официальном электронном ресурсе службы Росреестра https://pkk.rosreestr.ru.
Публичная кадастровая карта является официальным электронным ресурсом службы Росреестра, который содержит сведение ЕГРН на все объекты недвижимости. Вся информация указанного ресурса представлена в графическом и текстовом режиме, а ведение Публичной кадастровой карты осуществляется на принципах актуальности, открытости и доступности.
Кроме того, в материалах настоящего дела представлены выписки из ЕГРН, содержащие в том числе графическую информацию относительно расположения спорных земельных участков.
Как указал Верховный Суд Российской Федерации в пункте 3 "Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере", утв. Президиумом ВС РФ 16.03.2016, учитывая правовую природу оспариваемого ненормативного правового акта, полномочия суда должны быть ограничены особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.
Аналогичная правовая позиция ранее высказана Президиумом ВАС РФ в Постановлении от 15 апреля 2014 г. N 18403/13 о том, что судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.
Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.
Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции.
Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям ст. 39.1 Закона N 135-ФЗ и Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 N 57/16 с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.
Довод Администрации, поддержанный судом первой инстанции, о том, что Администрация не знала наличии у третьих лиц статуса глав КФХ и сельхозпроизводителей, поскольку с заявлениями о предоставлении земельных участков они обратились как граждане и не указали в них цель использования земли, является неправомерным.
На основании статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерацию" органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (часть 1). Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами (часть 2).
Как следует из пп.12 п.2 ст.39.6 подпункта 12 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ, договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка крестьянскому (фермерскому) хозяйству или сельскохозяйственной организации в случаях, установленных Федеральном законом от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закон N 101-ФЗ).
В силу пункта 8 статьи 10 Закона N 101-ФЗ земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в муниципальной собственности, предоставляются в аренду на срок до пяти лет крестьянским (фермерским) хозяйствам, сельскохозяйственным организациям, участвующим в программах государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства, для ведения сельского хозяйства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности без проведения торгов. В случае, если в орган местного самоуправления, уполномоченный на распоряжение земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, поступило несколько заявлений о предоставлении такого земельного участка в аренду, соответствующий земельный участок предоставляется в порядке, установленном статьей 39.18 ЗК РФ.
Порядок предоставления в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов урегулирован статьей 39.14 ЗК РФ, согласно пункту 8 которой предоставление земельных участков гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности осуществляется с учетом особенностей, установленных статьей 39.18 настоящего Кодекса.
Статьей 39.18 ЗК РФ установлено, что в случае поступления заявления крестьянского (фермерского) хозяйства о предварительном согласовании предоставления земельного участка или о предоставлении земельного участка для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности уполномоченный орган в срок, не превышающий тридцати дней с даты поступления заявления, в том числе обеспечивает опубликование извещения о предоставлении земельного участка для указанных целей в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов уставом поселения по месту нахождения земельного участка и размещает извещение на официальном сайте, а также на официальном сайте уполномоченного органа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (пункт 1). Граждане, крестьянские (фермерские) хозяйства, которые заинтересованы в приобретении прав на испрашиваемый земельный участок, могут подавать заявления о намерении участвовать в аукционе (пункт 4).
В ходе судебного разбирательства судами установлено, что спорные земельные участки были переданы Администрацией в аренду третьим лицам без проведения торгов с нарушением установленного вышеизложенными нормами материального права порядка, в отсутствие публичного информирования о предоставлении земельных участков в аренду, что привело к созданию необоснованных преимущественных условий осуществления сельскохозяйственной деятельности третьими лицами, к ограничению возможности иным хозяйствующим субъектам конкурировать за получение вышеуказанных земельных участков, и как следствие, осуществлять предпринимательскую деятельность с их использованием.
При этом из доказательств по делу следует, что Администрация Болховского района располагает данными о количестве глав КФХ и сельскохозяйственных организациях, осуществляющих деятельность на территории района и о возделываемых ими землях (ответы Администрации по запросам Прокуратуры-т.6, л.д.72-75, 89,100) в связи с чем круг субъектов, которые могли быть заинтересованными в предоставлении земельных участков, переданных третьим лицам в аренду, возможно было бы установить только при полном соблюдении процедуры, установленной Земельным кодексом РФ.
Таким образом, предупреждение антимонопольного органа соответствует закону и не нарушает прав и законных интересов участвующих в деле лиц.
Довод о неисполнимости предупреждения также не принят судом апелляционной инстанции, поскольку установив признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в оспариваемом предупреждении антимонопольный орган лишь указал на необходимость прекращения неправомерного действия (бездействия) путем принятия мер по возврату земельных участков в установленном законом порядке, с учетом имеющейся компетенции и полномочий, в том числе путем совершения действий, направленных на признание недействительными указанных договоров аренды земельных участков, заключенных с нарушением действующего законодательства. Администрация не обращалась в антимонопольный орган за разъяснениями относительно порядка исполнения предупреждения, либо с заявлениями об изменении способа его исполнения, а также не сообщала о том, что предупреждение вообще рассматривалось и по нему принимались какие-либо меры реагирования, либо о невозможности исполнения.
Доводы Администрации о том, что Управление не совершало проверочных действий, а ограничилось документами, предоставленными Прокуратурой, о неполноте пакета документов, также подлежат отклонению, поскольку с учетом вопросов, входящих в предмет доказывания по делу о признании недействительным предупреждения антимонопольного органа, правового значения не имеют и не свидетельствуют о незаконности оспариваемого предупреждения.
В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пунктом 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" ненормативный акт, решение и действие (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц могут быть признаны недействительными или незаконными при одновременном несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В ходе рассмотрения дела Администрация не представила доказательств несоответствия оспариваемого ненормативного правового закону и нарушения прав и законных интересов Администрации в сфере экономической деятельности.
Таким образом, оспариваемое предупреждение отвечает целям антимонопольного реагирования и не выходит за пределы мер, необходимых для прекращения действия, которые содержат признаки нарушения Закона о защите конкуренции. Предупреждение направлено на восстановление конкурентной среды, претерпевшей негативное воздействие в результате незаконных действий (бездействия) Администрации.
Суд апелляционной инстанции относится критически к отзывам третьих лиц на апелляционную жалобу, представленным в материалы дела, поскольку они идентичны по содержанию и оформлению, направлены с одного почтового адреса в одинаковых конвертах. (т.5, л.д.118-137). При этом отзывы либо вообще не содержат подписи лиц, от имени которых составлены, либо подписи визуально отличаются от имеющихся в материалах дела. Поскольку третьи лица в судебные заседания суда апелляционной инстанции не являлись, указанные противоречия не устранены, в силу ч.2 ст.9 АПК РФ риск несовершения процессуальных действий лежит на указанных лицах.
При этом судебная коллегия не может согласиться с доводом Орловского УФАС о необязательности для него решения Болховского районного суда Болховского районного суда N 2-118/2019 от 05.07.2019 (оставленного без изменения апелляционным определением Орловского областного суда по делу N 332621 от 10.09.2019) в котором Управление не являлось стороной по делу, ввиду следующего.
По смыслу статьи 46 Конституции Российской Федерации, гарантирующей каждому судебную защиту его прав и свобод, исполнение судебного решения следует рассматривать как элемент судебной защиты. При этом защита нарушенных прав не может быть признана действенной, если судебный акт своевременно не исполняется (данная правовая позиция изложена в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 12.07.2007 N 10-П).
Кроме того, согласно правовому подходу Конституционного Суда Российской Федерации, указанному в Постановлении от 25.01.2001 N 1-П, неправомерная задержка исполнения судебного решения должна рассматриваться как нарушение права на справедливое правосудие в разумные сроки, что предполагает необходимость справедливой компенсации лицу, которому причинен вред нарушением этого права.
Статьей 6 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" установлено, что вступившие в законную силу постановления федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации, а также их законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.
Неисполнение постановления суда, а равно иное проявление неуважения к суду влекут ответственность, предусмотренную федеральным законом.
Аналогичная норма содержится в ст.7 Федерального конституционного закона от 28.04.1995 N 1-ФКЗ (ред. от 18.07.2019) "Об арбитражных судах в Российской Федерации" согласно которой вступившие в законную силу судебные акты - решения, определения, постановления арбитражных судов обязательны для всех государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации.
Таким образом, на всей территории Российской Федерации вступившие в законную силу судебные акты судов обладают свойством общеобязательности. Вступившим в законную силу судебным актом, содержащим выводы по существу дела, ликвидируется спор и отношениям участников этого спора придается правовая определенность.
Применительно к ч.9 ст.130 АПК РФ фактические обстоятельства, установленные вступившим в силу судебным актом, должны быть учтены судом при рассмотрении другого дела в целях избежания риска принятия противоречащих друг другу судебных актов.
Иной подход недопустим, поскольку направлен на преодоление вступившего в законную силу судебного акта, что недопустимо в силу статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Между тем, право на судебную защиту - как по буквальному смыслу закрепляющей его статьи 46 Конституции Российской Федерации, так и по смыслу, вытекающему из взаимосвязи этой статьи с другими положениями главы 2 Конституции Российской Федерации, а также с общепризнанными принципами и нормами международного права, - является неотчуждаемым правом каждого. В качестве неотъемлемого элемента оно предполагает обязательность исполнения судебных решений (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 01.11.2012 N 2008-О).
Управление не представило никаких доказательств, свидетельствующих о том, что оно предпринимало хоть какие-то действия по корректировке оспариваемого ненормативного акта после вступления в законную силу судебного решения по делу N 2-118/2019(10.09.2019).
Преодоление судебного решения путем принятия административным органом юрисдикционного акта, влекущего для участников спора, по которому было принято судебное решение, иные последствия, нежели определенные этим судебным решением, означает нарушение установленных Конституцией Российской Федерации судебных гарантий прав и свобод, не соответствует самой природе правосудия, которое осуществляется только судом, и несовместимо с конституционными принципами самостоятельности судебной власти, независимости суда и его подчинения только Конституции Российской Федерации и федеральному закону (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17.03.2009 N 5-П).
Таким образом, оспариваемый ненормативный правовой акт подлежит признанию недействительным в части выводов относительно Леонова Д.А., решение суда первой инстанции в данной части правомерно.
Руководствуясь статьями 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
Решение Арбитражного суда Орловской области 10.06.2020 по делу N А48-12638/2019 отменить в части признания недействительным предупреждения от 18.09.2019 N 4457/03 о прекращении действий (бездействия) которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства в части выводов относительно Лучкина А.В., Костромина С.А., Ерохина Н.С., Шашкова В.И., Бараева И.С., Стрюкова А.Н., Матвеева А.Н., Балычева А.В., Рыбакова А.Г., Молчанова А.М., Сорокина А.И.
В удовлетворении заявленного требования в указанной части отказать.
В остальной части решение Арбитражного суда Орловской области от 10.06.2020 по делу N А48-12638/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу- без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу с момента принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.
Председательствующий судья Т.И. Капишникова
Судьи А.И. Протасов
Е.В.Малина
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
