По жалобе гражданина Кагирова Рафиса Агзамовича на нарушение его конституционных прав положениями частей второй и пятой статьи 25 Закона Республики Башкортостан "О местном государственном управлении в ...

ОПРЕДЕЛЕНИЕ


КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


по жалобе гражданина Кагирова Рафиса Агзамовича на нарушение его конституционных прав

положениями частей второй и пятой статьи 25 Закона Республики Башкортостан "О местном
государственном управлении в Республике Башкортостан"



город Москва 4 марта 1999 года



Конституционный Суд Российской Федерации в составе заместителя Председателя
Т.Г.Морщаковой, судей Н.Т.Ведерникова, Н.В.Витрука, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой,
В.Д.Зорькина, А.Л.Кононова, В.О.Лучина, Н.В.Селезнева, А.Я.Сливы, В.Г.Стрекозова, О.И.Тиунова,
О.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева,


заслушав в пленарном заседании заключение судьи А.Я.Сливы, проводившего на основании
статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"
предварительное изучение жалобы гражданина Р.А.Кагирова,


установил:


1. Гражданин Р.А.Кагиров обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с
требованием признать противоречащими статьям 19 (часть 2), 32 (части 1, 2 и 4) и 55 (части 2 и 3)
Конституции Российской Федерации положения частей второй и пятой статьи 25 Закона Республики
Башкортостан от 12 октября 1994 года "О местном государственном управлении в Республике

Башкортостан", препятствующие, по его мнению, гражданам избирать главу администрации района,
города и быть избранными главой администрации района, города.

В своей жалобе в Верховный Суд Республики Башкортостан Р.А.Кагиров, полагая

нарушенными свои конституционные права избирать и быть избранным в органы государственной
власти, просил назначить дату выборов главы администрации Калтасинского района Республики
Башкортостан. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Башкортостан

решением от 4 июня 1998 года оставила его жалобу без удовлетворения, сославшись на то, что пункт
2 статьи 3 Договора Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 года "О
разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики

Башкортостан" относит порядок организации и деятельности органов государственной власти
Республики Башкортостан к ведению Республики Башкортостан, а согласно статье 95 Конституции
Республики Башкортостан главы администраций районов и городов назначаются Президентом
Республики Башкортостан. Суд указал также, что ссылка Р.А.Кагирова на постановление

Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года по делу о проверке
конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов
государственной власти в Удмуртской Республике" не может быть признана обоснованной, поскольку
данное постановление принято по конкретному делу и не может распространяться на нормы Закона

Республики Башкортостан.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в

определении от 4 августа 1998 года по кассационной жалобе Р.А.Кагирова подтвердила доводы,
которые легли в основу решения Верховного Суда Республики Башкортостан, и также указала, что
ссылка на постановление Конституционного Суда Российской Федерации не может служить
основанием к отмене этого решения, поскольку не соответствующими Конституции Российской

Федерации признаны положения законодательного акта Удмуртской Республики, а не Республики
Башкортостан. Решение Верховного Суда Республики Башкортостан было оставлено Верховным
2

Судом Российской Федерации без изменения, а кассационная жалоба Р.А.Кагирова - без

удовлетворения.

2. В соответствии со статьей 25 Закона Республики Башкортостан "О местном государственном
управлении в Республике Башкортостан" глава местной администрации района, города назначается

на должность и освобождается от нее Президентом Республики Башкортостан (часть вторая); глава
местной администрации входит в единую систему исполнительной власти Республики Башкортостан,
возглавляемую Президентом Республики Башкортостан (часть пятая).


Статьей 24 названного Закона установлено, что местная администрация в районах, городах
относится к исполнительным и распорядительным органам местного государственного управления,
на которые статьями 32, 33, 36, 37, 38, 39, 40, 41, а также 45 и 46 Закона возлагается решение

вопросов, которые согласно статьям 130, 132 Конституции Российской Федерации входят в
компетенцию органов местного самоуправления: пользование, распоряжение муниципальной
собственностью и управление ею; утверждение и исполнение местного бюджета; установление
местных налогов и сборов; охрана общественного порядка и иные вопросы, отнесенные указанными

статьями Конституции Российской Федерации и соответствующей им статьей 6 Федерального закона
Российской Федерации от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения.


Конституция Российской Федерации (статья 72, пункт "н" части 1) относит установление общих
принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления к
совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Однако это конституционное
положение не получило закрепления в Договоре Российской Федерации и Республики Башкортостан

"О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики
Башкортостан" (статья 4). Вместе с тем, согласно указанному Договору, в ведении Республики

Башкортостан находятся система органов государственной власти Республики Башкортостан,
порядок их организации и деятельности (пункт 2 статьи 3).

Статьи 19 (часть 2) и 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации предоставляют

гражданам Российской Федерации вне зависимости от того, в каком из субъектов Российской
Федерации они проживают, право избирать и быть избранными в органы государственной власти и
органы местного самоуправления. Эти основные права граждан в том же объеме получили
закрепление в Конституции Республики Башкортостан (статья 20, часть вторая статьи 37).


3. Вопросы природы местной публичной власти, включающей как государственную власть, так и
местное самоуправление, и критериев разграничения органов государственной власти и органов

местного самоуправления уже были предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской
Федерации в деле о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996
года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и в деле о проверке
конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона

Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми".

Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, изложенная им в
постановлениях от 24 января 1997 года от 15 января 1998 года, сводится к следующему.


Согласно статьям 5 (часть 3), 11 (часть 2), 66 (часть 1), 67 (часть 1), 72 (пункт "н" части 1), 73,
76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации входящая в состав Российской Федерации

республика (государство) осуществляет принадлежащую ей власть на всей своей территории и для
осуществления этой власти сама устанавливает систему представительных и исполнительных
органов государственной власти. Конституция Российской Федерации не содержит ни
исчерпывающего перечня органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, ни

ограничения такого перечня высшими органами государственной власти. Поэтому система органов
государственной власти субъекта Российской Федерации может включать в себя как высшие органы
государственной власти, так и территориальные органы соответствующих административно-
территориальных единиц, предусмотренных его административно-территориальным устройством.


Конституционный Суд Российской Федерации признал правомерным создание в
административно-территориальных единицах, непосредственно входящих в состав республики,

наряду с органами местного самоуправления представительных и исполнительных органов
государственной власти данных территориальных единиц, входящих в систему органов
государственной власти республики. Однако такие органы и соответствующие должностные лица
вправе действовать только в сфере компетенции органов государственной власти и не могут
3

ущемлять самостоятельность местного самоуправления, его органов и вторгаться в сферу их

компетенции. На территориях, не имеющих статуса таких административно-территориальных единиц,
субъекты Российской Федерации не могут создавать представительные и исполнительные органы
государственной власти. Поэтому Конституционный Суд Российской Федерации признал
противоречащими статьям 12, 130, 131 (часть 1) и 132 Конституции Российской Федерации правовые

нормы, согласно которым местные администрации, решающие в соответствии с законами республики
вопросы местного значения, входят в систему исполнительной власти республики.

Конституционный Суд Российской Федерации признал также, что назначение и освобождение

от должности главы администрации административно-территориальной единицы, являющегося
должностным лицом самостоятельного исполнительного органа государственной власти, а не
должностным лицом вышестоящего (республиканского) органа власти, несовместимо с положениями

статей 5 (часть 3) и 10 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми
государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципов
разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти
различного уровня и самостоятельности в пределах их полномочий.


Таким образом, создавая органы государственной власти, субъект Российской Федерации не
вправе наделять их полномочиями по решению вопросов местного значения, подчинять органы
местного самоуправления государственным органам и тем самым лишать граждан права на

самостоятельное решение вопросов местного значения.

4. В соответствии с Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде
Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации отказывает в принятии

обращения к рассмотрению, если по предмету обращения ранее им было вынесено постановление,
сохраняющее свою силу (пункт 3 части первой статьи 43); решения Конституционного Суда
Российской Федерации обязательны на всей территории Российской Федерации для всех

представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного
самоуправления, предприятий, учреждений, организации, должностных лиц, граждан и их
объединений (статья 6); признание нормативного акта либо отдельных его положений не
соответствующими Конституции Российской Федерации является основанием отмены в

установленном порядке положений других нормативных актов, воспроизводящих его или содержащих
такие же положения, какие были предметом обращения (часть вторая статьи 87).

Из указанных положений в их взаимосвязи вытекает, что юридическая сила решений

Конституционного Суда Российской Федерации включает их обязательность на всей территории
Российской Федерации и распространяется не только на акт, который являлся предметом
рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Признание Конституционным Судом

Российской Федерации какого-либо положения нормативного акта, в том числе закона субъекта
Российской Федерации, не соответствующим Конституции Российской Федерации порождает
обязанность отмены в установленном порядке аналогичных положений, в том числе содержащихся в
законах других субъектов Российской Федерации. Иное не согласуется с прямым действием и

единообразным применением Конституции Российской Федерации на всей территории Российской
Федерации, а также с закрепленными ею принципами равенства прав и свобод граждан независимо
от места их жительства (статья 19) и равноправия субъектов Российской Федерации (статья 5, часть
4).


Таким образом, установленные частями второй и пятой статьи 25 Закона Республики
Башкортостан "О местном государственном управлении в Республике Башкортостан" порядок

назначения и освобождения от должности главы местной администрации района, города и включение
указанных должностных лиц в единую систему исполнительной власти Республики Башкортостан,
согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в
постановлениях от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской

Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской
Республике" и от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94
Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об
органах исполнительной власти в Республике Коми", не соответствуют Конституции Российской

Федерации.

Решение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики

Башкортостан от 4 июня 1998 года, состоявшееся по жалобе Р.А.Кагирова, и определение Судебной
коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 4 августа 1998 года,
оставившее это решение без изменения, основанные на доводах о том, что постановления
Конституционного Суда Российской Федерации, в которых выражена указанная правовая позиция, не
4

могут распространяться на нормы Закона Республики Башкортостан, поскольку приняты "по

конкретному делу", противоречат части второй статьи 87 Федерального конституционного закона "О
Конституционном Суде Российской Федерации".

В соответствии со статьей 120 (часть 1) Конституции Российской Федерации судья при

вынесении решения подчиняется только Конституции Российской Федерации и федеральному закону.
При этом, согласно абзацу четвертому пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные
положения" Конституции Российской Федерации, в случае несоответствия положениям Конституции
Российской Федерации положений договора между федеральными органами государственной власти

и органами государственной власти суверенной республики в составе Российской Федерации
действуют положения Конституции Российской Федерации, в том числе ее статьи 120 (часть 1), 72
(пункт "н" части 1), а также 5 (часть 3), 10, 12, 130, 131 (часть 1) и 132, которыми должны

руководствоваться суды при вынесении решений.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктами 2 и 3 части первой статьи 43, частями
первой и второй статьи 79 и частью второй статьи 87 Федерального конституционного закона "О

Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:


1. Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в
постановлениях от 24 января 1997 года и от 15 января 1998 года, положение части второй статьи 25
Закона Республики Башкортостан "О местном государственном управлении в Республике
Башкортостан", согласно которому глава местной администрации района, города назначается на

должность и освобождается от должности Президентом Республики Башкортостан, не соответствует
статьям 5 (часть 3) и 10 Конституции Российской Федерации; положение части пятой статьи 25
Закона Республики Башкортостан "О местном государственном управлении в Республике

Башкортостан", согласно которому глава местной администрации района, города входит в единую
систему исполнительной власти Республики Башкортостан, возглавляемую Президентом Республики
Башкортостан, не соответствует статьям 12, 130, 131 (часть 1) и 132 Конституции Российской
Федерации; положения частей второй и пятой статьи 25 Закона Республики Башкортостан "О

местном государственном управлении в Республике Башкортостан" не могут применяться судами,
другими органами и должностными лицами и подлежат отмене в установленном порядке.

2. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кагирова Рафиса Агзамовича,

поскольку по предмету обращения Конституционным Судом Российской Федерации ранее вынесены
постановления, сохраняющие свою силу.


3. В соответствии с частью второй статьи 100 Федерального конституционного закона "О
Конституционном Суде Российской Федерации" судебные решения по делу Р.А.Кагирова подлежат
пересмотру в обычном порядке.


4. В соответствии со статьей 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном
Суде Российской Федерации" настоящее Определение подлежит опубликованию в "Собрании
законодательства Российской Федерации", официальных изданиях органов государственной власти
Республики Башкортостан. Определение должно быть также опубликовано в "Вестнике

Конституционного Суда Российской Федерации".



Заместитель Председателя
Конституционного Суда
Российской Федерации
Т.Г.Морщакова


Судья-секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации

Н.В.Селезнев



№ 19-О
5